免費師范生的招生與就業制度設計

2007年5月9日，國務院辦公廳轉發《關于教育部直屬師范大學師范生免費教育實施辦法（試行）》（以下簡稱《實施辦法》）。我們既為國家實施師范生免費教育重大決策歡欣鼓舞，同時又發現在轉軌經濟條件下和高等教育大眾化階段，要保證政策目標得以實現，需要從招生、培養、就業、保障措施等方面進行科學設計。

一、師范生免費教育現實約束條件的變化

與計劃經濟體制時期和精英教育階段相比，當前我國實施師范生免費教育的現實約束條件已截然不同。這些變化和現實約束條件主要體現在以下幾個方面：

第一，當前我國正處于一個典型的轉軌經濟時期，既在經歷體制轉軌，又在繼續向工業化和城市化國家轉軌，收入分配中的城鄉差異、地區差異、行業差異和職業差異是十分明顯的，而且將在社會主義初級階段內長期存在。從事教師工作，尤其是在農村和中西部地區中小學從事教師工作，收入水平低和職業發展機會相對有限。政府相關部門在制定政策時，必須針對任教于上述地區的師范畢業生建立補償機制。

第二，我國整體上正處于高等教育大眾化階段。在精英教育階段，接受高等教育的機會是極為有限的，師范專業對考生具有較大的吸引力，不僅因為師范教育免費且具有較高的助學金，更在于師范專業是提前批次錄取，考生可以優先獲取稀缺的教育資源和入學機會。但在高等教育大眾化階段，考生入學機會相對充裕。全國高校1982年招生31.5萬人，1990年招生60.89萬人，2007年招生560多萬人。高考錄取率明顯提高，考生可以進行更為充分的選擇，高校之間的競爭也日趨激烈，師范大學與綜合大學相比，優質生源的吸引力較弱。

第三，中央政府與地方政府關系的變化。在計劃經濟體制下，中央政府可以通過指令性計劃要求地方政府接收和安置師范畢業生，而在當前分稅制和“分灶吃飯”的財政體制下，地方政府具有相對獨立的利益取向，中央政府需要根據各地辦學實際，與地方政府共同協調解決師范畢業生的崗位和編制問題，調動地方的積極性，尤其是對西部地區要加大財政轉移支付的力度。

第四，在社會主義市場經濟條件下，個人選擇的自由應當得到相應保障。從教育經濟學的視角來看，報考師范專業的生源數量和質量主要決定于個人進行師范教育投資的成本——收益比較。這種比較基于三方面進行：一是享受免費教育的師范生的就業和未來的職業發展狀況；二是師范生享受的權利與義務的權衡；三是放棄報考非師范專業的機會成本。隨著我國居民收入水平的提高，免費師范教育對一部分家庭已經失去了吸引力。

二、招生環節的制度設計

對于正處在戰略轉型期的6所部屬師范大學來說，全面貫徹落實師范生免費教育的相關政策是其義不容辭的責任和義務，但必須明確的是，培養免費師范生只是師范大學多元化人才培養任務的一部分，不能替代師范大學的整體工作和發展任務。師范生也不能再按照傳統師范大學的學科專業教育和教師養成混合培養的體制和模式進行培養。同時，由于這6所部屬師范大學在區域分布、招生來源、師資狀況、學科優勢、畢業生就業地區分布等諸多方面都存在明顯差異，因此，各師范大學的師范生招生方案也應當按照實事求是的原則來設計。北京師范大學2007年的師范生招生主要采取了兩種方式：

第一，按師范專業直接招生。學校將450名師范生招生計劃直接分配到部分省份，學生入學后即享受免費政策。2007年，學校在內蒙古、廣西、云南、貴州、陜西、山西、甘肅、青海、寧夏、新疆、西藏等11個中西部省份及上海市、廣東省、海南省招收師范生，同時將內地西藏班、新疆班和內蒙古“三語生”納入免費師范生計劃。招生專業涉及與基礎教育對口的漢語言文學、歷史學、思想政治教育、英語、數學與應用數學、物理學、化學、生物科學、地理科學、體育、教育技術學、學前教育和特殊教育13個專業。在招生錄取批次上均采取提前批次錄取。

第二，從非師范專業選拔部分優秀學生轉為免費教育師范生。新生入學兩年內，學校根據學生自愿的原則，從非師范專業學生中擇優選拔優秀學生進入師范專業，成為免費教育師范生，并由學校按標準返還學費、住宿費，補發生活費。

在師范生招生方案的設計中，還有一個應當引起高度重視的問題是：除了免費的師范生以外，有沒有必要繼續在部屬師范大學按照成本分擔原則培養師范生？我們認為，這是十分必要的。

原因一，繼續在師范大學設立繳費入學的師范生，是我國教育可持續發展的需要。2007年，試點師范大學招生主要面向中西部地區，畢業生一般要回生源所在省份中小學任教。這一制度設計的初衷當然是好的，但是，如果部屬師范大學只能設立免費教育的師范專業，而且畢業生被優先安排在中西部地區工作，那么，東部地區中小學的優質師資供給勢必會在一段時間內出現缺口，這會對國家整體的教育可持續發展造成不利影響。

原因二，繼續在師范大學設立繳費入學的師范生，可以滿足部分學生報考師范專業，投身教育事業的需要。隨著經濟發展和居民收入水平的提高，一部分家庭經濟狀況較好的高中畢業生有志從事教師職業，希望報考師范大學的師范專業，但又不希望受制于免費教育的服務期限等限制性條件。如果師范大學只設立免費的師范專業，這一群體的正當教育需求勢必無法滿足，不利于吸引優質生源。

原因三，繼續在師范大學設立繳費入學的師范生，是師范大學保持競爭優勢的需要。目前，不僅是各級師范院校，而且還有眾多綜合性大學也在為中小學教育培養師資，這形成了師資培養市場中的師范院校與綜合性大學之間的激烈競爭。培養高素質教師，是師范大學的特色和比較優勢所在。在落實師范生免費教育政策的過程中，如果師范大學只設立免費的師范專業，受服務期制度、個人發展等因素的影響，與綜合性大學相比，師范大學對考生的吸引力無疑會減弱，不利于其競爭優勢的保持。

基于上述考慮，我們認為，在落實師范生免費教育政策時，仍然應當在試點師范大學繼續設立繳費入學的師范生。對這一部分師范生，我校采取了如下措施：一是與免費教育師范專業一樣采用提前批次錄取方式；二是在師范生與非師范生并軌招生的基礎上，由學生自主選擇收費攻讀師范專業，或選修教師教育類課程。在生源地區選擇方面，免費師范教育可以面向特定地區（如西部地區），但收費師范生應當面向全國；入學后，對免費師范生和收費師范生混班管理，以保證他們能享受同樣數量和質量的教育服務，在教育實習等方面可以有所區別。

三、就業環節的制度設計

對于師范院校，就業環節的制度設計是重點，也是難點。在教師教育體系已走向開放和師范大學人才培養模式多樣化的情況下，非師范專業的畢業生如果修習了教師教育類課程，并通過教育教學能力測試，獲得教師資格證書，也可以選擇到中小學就業。對于收費師范生，仍可以自主擇業。對于免費師范生，如果就業環節的制度設計相對合理，能實現師范生權利與義務的均衡，會吸引更多優秀學子報考師范專業。就業環節的制度設計需要重點解決幾個方面的問題：

第一，要充分關注師范畢業生的工作轉接問題。《實施辦法》規定，到城鎮學校工作的免費師范畢業生，應先到農村義務教育學校任教服務兩年。試點師范大學的畢業生在申請教師資格證書時，一般會選擇高中教師資格證書。高中教師與初中、小學教師的培養目標和方式是不同的。高中教師的培養側重學科知識的教育；初中、小學教師的培養側重教育教學能力和技能的培養。在《教師資格證書》的取得上，試點師范大學的畢業生只能在“資格種類”中選擇高中、初中和小學的一類，任教學科也只能選擇一門課程。按照《實施辦法》，免費師范生既要從事高中教育，又能夠到初中或小學任教，兩者有可能難以兼顧，同時，這也不符合現行《中華人民共和國教師法》和教師入職條件的有關規定。關于免費師范畢業生的未來發展問題，西南大學的一項調查顯示，51.5％的學生最大的顧慮是服務期結束后的就業再分配問題；27.9％的學生擔心農村信息相對閉塞，對今后的發展不利；還有一些師范生擔憂婚嫁、語言、風俗等問題。這都表明了師范生十分重視就業和工作環境問題。

第二，要強化地方政府的責任。調動地方政府的積極性是順利安置師范畢業生的關鍵。在當前實施師范生服務期制度，各級政府的教育行政部門、人事、編制、財政等有關部門要做好畢業師范生的接收和調配、管理、監督等工作。《實施辦法》規定，省級教育行政部門負責履約管理，并建立免費師范生的誠信檔案；確有特殊原因不能履行協議的，需報經省級教育行政部門批準。其可能導致的問題是：由于培養費用由國家出資，導致生源所在地省級教育行政部門監管的積極性不高，且易產生權力尋租行為；免費師范生履約需要的配套措施、工作環節較多，任何一方面的工作不到位，都可能導致免費師范生違約，責任追究會變得復雜，履約管理的成本會變得很高。免費師范生從簽約到履約是一個長期的過程，在這個過程中，師范生的成長面臨很多的變數，甚至個人及家庭也難以預知，因此，改變擇業意向不能簡單歸結為誠信問題。師范生違約要繳納高于助學貸款利息甚至商業貸款利息的違約金額，不利于增強師范生的責任感和榮譽感。

第三，要對免費教育師范生產生長期激勵效應。作為一種專用于教育領域的人力資本，師范畢業生投身于本職工作的時間、精力和努力程度，也主要取決于自身。在師范生就業過程中，應當充分保證用人單位和師范畢業生的雙向選擇權。建立師范畢業生的考核和評價機制。考核結果應具有實質意義，可以考慮建立師范教育基金，對考核成績突出的師范畢業生，由師范教育基金給予獎勵，同時在讀研、進修、培訓等方面給予優惠的政策。根據《實施辦法》，免費師范生畢業前及在協議規定服務期內，一般不得報考脫產研究生。如果要提高學歷層次，可在職攻讀教育碩士，考核合格并通過論文答辯的，頒發碩士研究生畢業證書和教育碩士專業學位證書。按照現行的專業碩士招生、培養和學位授予制度，非脫產在職攻讀碩士學位一般并不頒發畢業證書，且需在一線工作3年以上。

第四，服務期的設定要實事求是。《實施辦法》規定畢業生從事中小學教育10年以上。許多專家認為，從國內外經驗、權利與義務的平衡、優秀教師的養成、師范生的自身發展等方面考慮，師范生的服務期以5年左右較宜。目前，各省、自治區、直轄市的《實施〈中華人民共和國教師法〉辦法》規定的服務期不盡相同，如北京市實行5年服務期制度，內蒙古自治區則實行6年服務期制度。《實施辦法》作為政府部門規章，而各省、自治區、直轄市人大常委會通過的《實施〈中華人民共和國教師法〉辦法》屬于地方性法規。關于服務期的規定存在不一致，需要根據《中華人民共和國立法法》第86條規定予以協調解決。服務期制度應有助于調動師范生的積極性，有助于形成開放競爭的人事制度。

（作者單位：北京師范大學政策研究室）

[責任編輯：蔡桂蘭]