憲法程序略論

［摘 要］ 在法律程序中，憲法程序作為法律程序之根基，地位至尊，它既有外在價值又有內在價值。由于我國對憲法程序的關注不夠，導致我國憲法程序存在一些問題。我們應樹立程序正義觀念，從健全憲法程序規范結構、完善憲法救濟程序等環節來完善我國的憲法程序。

［關鍵詞］ 憲法程序 價值 完善

程序源于人類社會的交往，體現了人類對社會秩序的追求。隨著社會的發展，人們逐漸意識到法律程序的重要性。作為根本性、母體性的法律程序，現代意義上的憲法程序是現代民主的精髓，已成為各國憲政建設的核心。然而，在我國傳統的憲法學理論中，憲法程序并沒有作為一個必要的憲法范疇而存在；在憲法實踐中，憲法程序問題也沒有得到應有的重視。在我國憲法程序理論不足的背景之下，“對于憲法精神以及權利的實現和保障來說，程序問題確系致命的所在”，［1］加強憲法程序的研究和完善，無疑具有非常重要的現實意義。

一、憲法程序的概念分析

作為揭示事物內在本質屬性的一種文字符號，概念是理解事物的前提。探討憲法程序的概念，是研究憲法程序的前提和基礎，有助于從本質上認識和理解憲法程序，為準確使用這一術語及其所指向的現象和本質提供必要的分析框架。

1、憲法程序的概念及特征。

近年來，程序問題在我國法學界受到空前關注，尤其是在訴訟法學、行政法學和法理學等領域，程序理論研究和實踐應用都取得了很大的成就。隨著程序理論的深入探討，也開始有學者呼吁應當“認真地對待憲法程序”了。［2］所謂憲法程序，是指由憲法或憲法性法律文件予以規定的，或者是由憲法慣例或憲法判例所予以確認的，憲法關系的主體實施憲法行為所應遵循的時空安排，即憲法關系主體在參與創制憲法(包括制定、修改、解釋憲法)、實施憲法以及保障、監督憲法實施等憲法活動時所遵循的方式、方法、步驟、順序和時限等時空安排以及由此所形成的相互關系的總和。

憲法程序是法律程序的重要組成部分，它具有法律程序的共性特點(法定性、時空性、抑制行為隨意性和隨機性)，也有不同于其他法律程序的個性特征。第一，憲法程序具有根本性。憲法程序的根本性指憲法程序在整個法律程序中，居于最根本的地位，其它法律程序都源于憲法程序，必須以憲法程序為準繩，這主要由憲法的地位決定的。憲法的根本大法地位決定了憲法程序不僅僅是憲法本身的程序，而且還是立法程序、行政程序、司法程序的基礎。其他法律程序必須以憲法的程序原則為指導，是憲法程序的展開、延伸和具體化，同時又服務于憲法程序。第二，憲法程序具有廣泛性。憲法程序不同于普通的專門法程序，它涉及到廣泛的領域，涉及政治、經濟、文化生活等重要方面，包括憲法原則的正當程序，國家機關行為的法律程序及憲法自身的程序，如憲法監督程序，關于憲法制定、修改和廢止的程序等。［3］由于憲法所調整的社會關系的廣泛性和綜合性，決定了其主體具有廣泛性，不僅僅限于國家機關及其工作人員，而且它還包括政黨、企事業組織、其他社會組織和公民個人等等。第三，憲法程序具有原則性。憲法程序在憲法條文中呈現出原則性和概括性，只是對涉及人們根本生活要求的程序作出原則性的規定，而無須對程序作出嚴格具體的規定，這不僅是由于憲法的性質和特點決定的，也是保證憲法價值最終得以實現的要求。

2、憲法程序的分類。

由于分類標準的不同，憲法程序有多種分類方法。第一，立憲程序、行憲程序和護憲程序。這是從憲法的運行狀態、憲政的運作過程的角度對憲法程序進行的分類。立憲程序是憲法得以產生、存在、發展和完善所應遵循的方式、方法、順序和步驟、時限及其相互關系的總和；行憲程序是指憲法頒布生效后實施憲法的程序；護憲程序即憲法監督程序，是指為憲法的實施及實現提供監督和保障方式所應遵循的程序。第二，國家權力運作程序、公民權利保障程序以及憲法自身運作程序。這是按憲法程序的具體內容不同對憲法程序進行的分類。國家權力運作程序指憲法規定的國家權力的所有者與國家權力行使者之間的權力轉換程序，國家權力的機關組織設立程序、各類國家機關的權力運作程序以及權力(或權利)制約權力的程序。［4］公民權利保障程序指憲法規定的公民行使憲法權利程序及公民權利受到侵害后的憲法救濟程序等。憲法自身運作程序指憲法制定、修改、解釋等本身的運作程序。

二、憲法程序的價值

憲法程序的價值既不同于一般部門法的程序價值，又不同于實體性的憲法規定，它是由憲法程序規范的特點所決定的并反映憲法規范內在價值特性的主體在實施憲法程序過程中所表現出的對主體需求的滿足特性。憲法程序價值是法律價值矛盾關系的統一，是各種價值沖突的融合與反映，是解決程序價值沖突的價值。憲法程序的價值可分為外在價值和內在價值。憲法程序作用正是通過程序內在價值和外在價值的統一得到實現。

1、憲法程序的外在價值。

憲法程序的外在價值，是指憲法程序作為實現其外在目的，即憲政目標，包括切實保障人權，有效制約權力，充分實現民主之手段或工具的有效性。憲法程序歸根結底是為保障人權這一最高價值目標而制定的。憲法程序對人權的保障體現在兩方面，一方面是直接地規定程序性權利和直接保障公民權利的實現；另一方面，控制國家權力的恣意行使，從而間接地保障公民權利。程序的實質是管理和決定的非人情化，其一切布置都是為了限制恣意、專斷和裁量。憲法程序對于控制國家權力，保證國家權力的合理行使具有相當的必要性。憲法通過選舉程序和立法程序為群體決策創設行為合法的程序機制，而憲法程序則通過對司法程序的設定為個人選擇提供了程序性平臺。憲法所設立的選舉程序和立法程序與司法程序并不是毫無關聯的結構性安排，而是內含著權力與權利平衡配置的憲政理念，以及群體決策與個人自由決策之間的適度平衡的民主自由理念，以此來充分實現民主。［5］

2、憲法程序的內在價值。

憲法程序的內在價值，是一種獨立的、用以評價立法結果的價值標準，是憲法程序自身獨立的價值要求和內在品質，簡言之就是程序正義或程序公正。程序的公正原則是依法辦事的有力保障。憲法的目的就是公平的保護公民權利，使憲政自由和人權價值能夠公正實現，而這都需要憲法程序的保障。不論從憲政實現，還是憲法程序自身而言，憲法程序都具有公正的目的性價值。憲法的程序公正是人們對程序價值追求的重要內容和主要體現，它反應了憲法程序內含的一種公正的要求和人們對公正追求的保障。體現公正的憲法程序主要應該包括：程序的合法性、程序主體的平等性、程序過程的公開性、程序決策的自治性和程序結果的合理性等方面的要素。

三、我國憲法程序的完善

1、我國憲法程序的現狀。

在我國現行憲法中，固然不存在類似美國憲法的“正當法律程序”的總綱性基本條款，但仍然有不少有關程序的條款，主要表現在：憲法明確規定了權力(利)行使、運作與保障的程序構成要件，如第37條第2款規定、第64條的規定等；憲法未明確行使權力(利)的具體程序，只規定要“依照法律規定的程序”，如第40、72、73、77條等；在憲法的規定中，默示或涵蓋了“依照法定程序”精神的條款，表現為“依照法律規定”、“禁止非法”、“遵守憲法和法律”等條款，主要分布于憲法總綱關于國家基本制度和政策的規定、第二章關于公民基本權利的規定中。

雖然我國憲法有不少有關程序的規定，但是和發達國家的相關憲法程序比較，我國憲法程序還存在一些問題：憲法程序法規不夠健全；立憲權與立法權集于一身，程序公正欠缺；修憲程序不完善，缺乏釋憲程序的規定；缺乏公民權利行使和救濟的具體途徑和程序；對國家權力的組織和運作程序規定較少；缺乏護憲程序的有關規定，違憲審查主體欠缺中立性等。

2、完善我國憲法程序的建議。

完善我國的憲法程序，首先，樹立程序正義的理念。我國憲法程序存在諸多問題的原因是多方面的，但可以肯定地說，我國程序正義理念的匱乏是主要原因。因此，我們必須認識到程序的價值，重視程序，尤其要重視公正的程序，樹立程序正義和程序優先的理念。為此，我們有必要借鑒西方的經驗，增設一個正當法律程序條款。其次，健全憲法程序規范結構。要使各種憲法行為、憲法活動有效地發揮功能，需要一套完善的、健全的憲法程序規范結構。具體來說，要完善憲法典中的各項程序性條款，將國家權力運行的重要程序規則、公民的訴權等寫入憲法，使程序性規范更合理；進一步細化憲法性法律中的程序規則，特別是人權保障、選舉制度、權力運行等程序性法律規則條款；普通法律中的程序性規范應以憲法規范為依據，使憲法程序價值在普通法的程序中得到體現和具體化。要注意立法語言表達的準確、嚴謹、易懂，使之具有可操作性，盡量地減少和消除程序法規之間的矛盾和不相符之處，保證程序法規體系的協調統一。最后，完善憲法救濟程序?！盁o救濟就無權利”，這是現代法治社會所遵循的一條基本法治原則。我國現行憲法雖然比較全面地規定了公民的憲法權利和人民代表大會制度，但是，卻沒有規定必要的憲法救濟程序來解決在實施憲法過程中可能會產生的國家機關之間的憲法權限之爭以及立法機關的立法可能侵犯公民憲法權利的問題。從憲法上看，我國是有違憲審查制度的，但憲法規定的這個制度沒有專門的機構和具體程序去落實。解決違憲審查制度虛置的問題，要盡快設立專門機構或專門國家機關，法律要具體規定審查程序。在公民權利的救濟程序方面，應當建立憲法訴訟制度，使公民在其憲法權利受到侵犯時，不僅有權向法院或其他專門機關提起訴訟，更有實實在在的、看得見的路徑去接近并獲取最終的救濟。［6］○

注 釋：

［1］季衛東.法治秩序的建構［M］.北京:中國政法大學出版社，1999.9.

［2］莫紀宏.現代憲法的邏輯基礎［M］.北京:法律出版社，2001.331.

［3］孫笑俠，應永宏.論程序化的憲法［J］.學習與探索，2002，(2).

［4］汪進元.論憲法程序［A］.張慶福主編.憲政論叢(第三卷)［C］.法律出版社，2003.76.

［5］季金華.論憲法程序的價值功能［J］.法學論壇，2006，(5).

［6］文正邦，唐芬.論重視和加強憲法的程序性建設［J］.政治與法律，2005，(1).

責任編輯 張榮輝