構(gòu)建和諧社會中的農(nóng)村扶貧效率探索

　　摘要：貧困是我國構(gòu)建和諧社會和可持續(xù)發(fā)展中必須解決的重要問題。現(xiàn)階段，由于目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制不完善、反貧困模式單一、貧困者主體地位弱化以及在反貧困中重物質(zhì)建設(shè)、輕能力建設(shè)等問題導(dǎo)致我國農(nóng)村扶貧困出現(xiàn)了低效化。只有不斷完善反貧困政策，提高貧困人口的自我發(fā)展能力、確立貧困者的主體地位、實(shí)施開發(fā)和救助并重方針，才能提高反貧困效率，促進(jìn)和諧社會建設(shè)。
　　關(guān)鍵詞：扶貧；效率；和諧社會
　　
　　貧困是一種普遍現(xiàn)象，它廣泛地存在于世界上很多國家尤其是發(fā)展中國家。我國是世界上最大的發(fā)展中國家，窮困與發(fā)展不均衡問題是困擾當(dāng)代中國社會最大的問題。貧困人口的大量存在，既遏制了貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，也拉大了貧富差距和城鄉(xiāng)差距，成為構(gòu)建和諧社會的一大障礙。因此，消除貧困，縮小貧富差距是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容。
　　
　　一、我國農(nóng)村扶貧效率逐步降低的原因
　　
　　隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家不斷加大扶貧的投資力度，貧困人口不斷減少，到2006年底我國農(nóng)村的貧困人口只有2148萬人，只占農(nóng)村人口的2.4%。但與此同時(shí)，農(nóng)村反貧困治理也出現(xiàn)新的挑戰(zhàn)——扶貧效率逐步降低。導(dǎo)致反貧困效率低的最主要的原因應(yīng)該是反貧困政策沒有隨著農(nóng)村貧困狀況的改變而進(jìn)一步完善。具體有以下幾個(gè)方面：
　　（一）目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制不完善
　　按照現(xiàn)行的扶貧政策，國家扶貧資金直接劃撥到縣。但是，在現(xiàn)階段雖然貧困人口只占農(nóng)村人口的2.4%，但分布卻比較分散，表現(xiàn)為“大分散、小集中”。一方面，以大行政區(qū)為單元的貧困區(qū)域縮小了，原來以縣為單位的相對集中分布的貧困區(qū)逐步轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)、村級貧困區(qū)。即使在貧困村，非貧困人口也占相當(dāng)部分。另一方面，農(nóng)村貧困人口主要集中在自然環(huán)境較差的地區(qū)，如缺土的西南大石山區(qū)，缺水的西北黃土高原地區(qū)，水土流失嚴(yán)重的秦巴貧困山區(qū)和積溫嚴(yán)重不足的青藏高寒區(qū)。在這種情況下，原有的目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制很容易造成低效率。在扶貧資金的使用中，一方面，一部分資金流向了非貧困鄉(xiāng)村和非貧困人口；另一方面，由于沒有跟蹤和監(jiān)督機(jī)制，經(jīng)常出現(xiàn)扶貧資金被挪用和截留，使本來應(yīng)該救助的對象得不到救助。國家審計(jì)署對592個(gè)國家重點(diǎn)扶持貧困縣1994～1996年中央財(cái)政扶貧資金使用情況審計(jì)表明：財(cái)政部門占有扶貧資金用于發(fā)工資或其他支出4.4億元，主管部門和用款單位擠占挪用以彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)、建房購車、亂借亂支、公款私存等6.6億元，把發(fā)展資金和以工代賑資金實(shí)行有償使用，并收取占用費(fèi)。所以，雖然國家每年用于扶貧的專項(xiàng)資金不斷增加，但貧困人口減少的速度卻沒有提高。
　　（二）反貧困模式過于單一
　　自20世紀(jì)80年代中期我國實(shí)行的開發(fā)式扶貧，如“以工代賑”、“優(yōu)惠貸款”、“項(xiàng)目扶貧”等都是希望依托經(jīng)濟(jì)增長來緩解貧困。但是，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，在項(xiàng)目制定上越來越注重效益，而非真正用于扶貧，脫離了貧困者的實(shí)際需要。項(xiàng)目的落實(shí)，可能會促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的增長。但在“大分散、小集中”狀況下，經(jīng)濟(jì)增長和窮人的關(guān)聯(lián)度已經(jīng)很低了，通過經(jīng)濟(jì)增長，讓經(jīng)濟(jì)增長成果自動(dòng)“滴落”到貧困階層的社會經(jīng)濟(jì)條件已經(jīng)缺失；再加上現(xiàn)存的絕對貧困人口中，五保戶占1/5，殘疾人占1/3，另有一些是常年被疾病困擾沒有勞動(dòng)能力的、受教育水平極低的，貧困者很難通過項(xiàng)目自我發(fā)展，因此，傳統(tǒng)的開發(fā)式扶貧，就難以起到作用。
　　信貸資金中扶貧貼息貸款瞄準(zhǔn)的應(yīng)是貧困農(nóng)戶，但在1994年以前，貸款瞄準(zhǔn)的卻是貧困地區(qū)的生產(chǎn)企業(yè)，只有很少一部分瞄準(zhǔn)的是貧困農(nóng)戶。《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》出臺后，雖然要求扶貧貼息貸款主要應(yīng)該瞄準(zhǔn)貧困戶，但實(shí)踐中這項(xiàng)要求執(zhí)行并不徹底。從農(nóng)業(yè)銀行方面看，由于貧困農(nóng)戶傳統(tǒng)的小生產(chǎn)方式，單一的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，資金使用效益不高，還貸能力差，對貧困戶銀行是惜貸如金，他們更愿意把優(yōu)惠貼息貸款貸給企業(yè)和富裕戶；從貧困戶方面看，過于繁瑣的貸款申請和審批程序，苛刻的貸款擔(dān)保和抵押條件，常使他們望而卻步，使扶貧貸款難以真正起到扶貧作用，扶貧貼息貸款政策產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益相當(dāng)多一部分流向了非貧困人口。由此，反貧困的效率也就難以提高。
　　（三）貧困者主體地位弱化
　　我國的反貧困，是政府主導(dǎo)型的，它忽視了窮人作為發(fā)展主體的作用。在以往的扶貧開發(fā)中，沒有把貧困者當(dāng)成脫貧的主體而是把他們當(dāng)作脫貧的工具。貧困者無法參與決策的制定，只能被動(dòng)地接受，使貧困主體的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性無法發(fā)揮。此外，在反貧困中的政府主導(dǎo)行為，使貧困者對政府和基層行政組織產(chǎn)生依賴。因?yàn)樵谪毨д呖磥恚簇毨Ь褪钦氖露c自己無關(guān)，政府給錢就要，政府讓干就干，項(xiàng)目成功固然好，不成功也沒有自己的事。并且，越貧困，自我發(fā)展能力越弱，政府投入就越大，由此形成了“等、靠、要”的思維模式，出現(xiàn)了貧困者與政府在反貧困中的博弈。貧困者自身沒有強(qiáng)烈的脫貧意識，極大地制約了反貧困效率的提高。
　　（四）重物質(zhì)建設(shè)，輕能力建設(shè)
　　我國的開發(fā)式扶貧政策內(nèi)容雖然涉及到較多的方面，但在計(jì)劃實(shí)施中重點(diǎn)集中在幫助農(nóng)民和農(nóng)村企業(yè)投資生產(chǎn)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而對提高貧困者素質(zhì)的投資嚴(yán)重不足。以安徽省農(nóng)村扶貧投資結(jié)構(gòu)為例，在農(nóng)村扶貧投資結(jié)構(gòu)中農(nóng)業(yè)投資比重大，科教文衛(wèi)投資占扶貧投資的比例只有8.6%，這使貧困者自我發(fā)展能力和自我發(fā)展意識不能有效提高，仍處于較脆弱的階段。絕大部分貧困勞動(dòng)者沒有參加過培訓(xùn)，并且也有相當(dāng)部分的農(nóng)戶不能送孩子上學(xué)，結(jié)果使人力資本積累緩慢。能力的低下，使他們無力應(yīng)對自然災(zāi)害、疾病、生態(tài)危機(jī)、價(jià)格波動(dòng)等沖擊，極易加重貧困或重新陷入貧困。貧困人口自身素質(zhì)較低和自我發(fā)展能力的不足從根本上制約著農(nóng)村扶貧效率的提高。
　　
　　二、提高我國農(nóng)村反貧困效率的建議
　　
　　（一）完善目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制，改革扶貧資金管理體制
　　1、改變目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制。政府扶貧資金投入是扶貧開發(fā)的重要手段和措施。應(yīng)改變國家扶貧資金的瞄準(zhǔn)機(jī)制，制定直接以貧困人口受益為基本出發(fā)點(diǎn)的反貧困戰(zhàn)略計(jì)劃，實(shí)行貧困人口登記制度，對貧困人口進(jìn)行檔案化管理，從而使扶貧資金直接到戶。
　　2、加強(qiáng)對扶貧資金的使用監(jiān)督和檢測。由于財(cái)政扶貧資金是無償使用，沒有績效考核，這很容易導(dǎo)致地方提供的數(shù)據(jù)不客觀，樂于爭取資金但不重視使用。大量的扶貧資金只有使其用其所用，才能達(dá)到目的。因此，要提高扶貧效率，一方面必須盡快建立扶貧資金監(jiān)管信息系統(tǒng)，防止資金溢出，使扶貧資金真正被用于貧困人口；另一方面要建立扶貧資金項(xiàng)目后評價(jià)體系，以科學(xué)的指標(biāo)衡量資金使用效益。
　　3、改革扶貧資金管理體制。由于扶貧資金的種類太多，太分散，參與資金項(xiàng)目管理的部門的管理模式和管理辦法都不相同，各部門有各部門的要求。扶貧資金多頭管理帶來混亂，不具有可持續(xù)性，因此，必須理順扶貧資金的管理體制，對于小額信貸，可以由農(nóng)村信用社辦理，這樣可以顯著提高反貧困效率。
　　（二）加強(qiáng)貧困人口的自我發(fā)展能力建設(shè)
　　美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家西奧多·舒爾茨認(rèn)為：“土地并不是使人貧窮的主要因素，而人的能力和素質(zhì)卻是決定貧富的關(guān)鍵因素。”加強(qiáng)貧困人口自我發(fā)展能力建設(shè)是提高反貧困效率的核心。
　　1、改變農(nóng)村扶貧投資結(jié)構(gòu)。要改變當(dāng)前在農(nóng)村扶貧中對農(nóng)業(yè)投資比重過大，而對科教文衛(wèi)投資比重過小的狀況，加大對科教文衛(wèi)的投資，有限的資金應(yīng)投在具有較高收益率的初等教育上。一方面，用以改善貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育和初等教育設(shè)施，保證教師工資的發(fā)放；另一方面，可以向青壯年貧困人口發(fā)放代金學(xué)習(xí)券，憑券可以在各類文化學(xué)校或技術(shù)學(xué)校學(xué)習(xí)。各學(xué)校憑學(xué)習(xí)券到當(dāng)?shù)卣付ǖ牟块T結(jié)算現(xiàn)金。這樣可以保證有限的資金真正用于改善貧困地區(qū)人力資源質(zhì)量，防止被挪作它用。
　　
　　2、大力發(fā)展職業(yè)教育和農(nóng)技培訓(xùn)。職業(yè)教育與技能培訓(xùn)能在短期內(nèi)把現(xiàn)有勞動(dòng)力素質(zhì)相對地提高到一個(gè)新的水平。因此，要辦好各類農(nóng)民學(xué)校、農(nóng)業(yè)職中和各種農(nóng)技短訓(xùn)班。鑒于貧困人口的收入低，各種農(nóng)技短訓(xùn)班可以免費(fèi)向農(nóng)民開放，向農(nóng)民傳授農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和其他勞動(dòng)技能，不斷增強(qiáng)他們的自我積累、自主發(fā)展的能力。
　　3、加強(qiáng)對貧困者的自主創(chuàng)業(yè)意識教育。貧困人口自主創(chuàng)業(yè)意識不高、能力不強(qiáng)，“等、靠、要”思想嚴(yán)重，這些都不利于農(nóng)村反貧困效率的提高。因此，對貧困者要進(jìn)行廣泛的思想教育和宣傳，增強(qiáng)他們的創(chuàng)業(yè)自信心，激發(fā)他們自主創(chuàng)業(yè)的意識。政府要推行積極創(chuàng)業(yè)政策，通過降低市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范市場、積極發(fā)展小額貸款、組織引導(dǎo)等措施鼓勵(lì)、支持和幫助貧困人口自主創(chuàng)業(yè)，進(jìn)一步提升貧困人口自我發(fā)展能力，從而促進(jìn)我國農(nóng)村反貧困效率的提高。
　　4、要增加對貧困地區(qū)的醫(yī)療、衛(wèi)生的投資，改善醫(yī)療設(shè)施。貧困地區(qū)的醫(yī)療設(shè)施和衛(wèi)生條件比較落后，缺醫(yī)少藥的情況尤為嚴(yán)重，因病致貧、因病返貧是貧困產(chǎn)生的一個(gè)非常重要的因素。2006年中央政府用于醫(yī)療衛(wèi)生支出為167.4億，只占當(dāng)年GDP的0.42%，不僅大大低于高收入國家平均的7.9%，中等收入國家平均的1.9%，而且比低收入國家平均水平1.2%還要低。因此，中央政府要加大對貧困地區(qū)的醫(yī)療、衛(wèi)生、保健的投資，改善醫(yī)療設(shè)施，提高農(nóng)村、特別是西部農(nóng)村基層衛(wèi)生服務(wù)的能力，為提高貧困人口的素質(zhì)提供物質(zhì)條件。
　　（三）確立貧困者在反貧困中的主體地位
　　在反貧困中，政府作為反貧困的主導(dǎo)，并不能取代貧困者的主體地位。必須清醒地認(rèn)識到，政府與貧困人口在反貧困治理中雖是救助與被救助關(guān)系，但政府各項(xiàng)反貧困政策必須通過貧困者的行為才能夠產(chǎn)生作用，而且作用的大小與是否突出貧困者的主體地位有直接的關(guān)系。
　　因此，計(jì)劃和項(xiàng)目的確定，要充分聽取貧困戶的意見和要求，在實(shí)施中要充分發(fā)揮貧困者的主動(dòng)性、積極性、創(chuàng)造性，提高扶貧效果。
　　（四）實(shí)施開發(fā)和救助并重方針
　　我國現(xiàn)階段貧困人口的構(gòu)成，使單純的開發(fā)式扶貧很難取得理想的反貧困效果。
　　一方面，在貧困人口中有相當(dāng)一部分殘疾人、孤寡的老年人和長期因病喪失勞動(dòng)能力的人，這部分人已很難通過教育或培訓(xùn)使其自我發(fā)展能力提高，對于他們必須實(shí)施救助式扶貧。
　　另一方面，對于居住在自然環(huán)境特別惡劣地區(qū)的貧困戶，應(yīng)采取整體遷移的方式加以解決。
　　在繼續(xù)實(shí)施開發(fā)式扶貧的同時(shí)，還要考慮到?jīng)]有其它收入來源的人群以及因自然和經(jīng)濟(jì)等方面的原因，短期內(nèi)家庭的收入和消費(fèi)達(dá)不到最低生活標(biāo)準(zhǔn)的家庭的生活保障需要，建立一個(gè)有針對性地救助式扶貧體系。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　1、聯(lián)合國計(jì)劃開發(fā)署.人類發(fā)展報(bào)告[R].2005.
　　2、