對英、美水產業管制體制的比較分析

　　摘要：文章對決定水產業管理體制的主要因素，從產權結構、價格形成機制、模擬競爭機制的建立，法律法制和規制機構建設等方面對英、美兩國的水產業管制體制進行比較研究，以期給我國的水產業管制體制改革以啟示。
　　關鍵詞：水產業；管制體制
　　
　　一、產權結構的調整與更替
　　
　　英國歷史上最初的水供給服務是由私人部門負責提供的，水務行業在20世紀40年代經歷了國有化的改革歷程，英國政府把水務行業與純粹追求利潤的一般經營性行業區分開來，水務行業劃歸國有經營管理。但在80年代中、后期，英國政府迫于財政和國有企業的效率低下的壓力，對水務行業進行了大規模的私有化改革。美國從事自來水供給和污水處理的機構很多且很分散，有聯邦政府機構、州機構、地方機構，還有私人企業和股份公司。其所有制結構為，45.5%是公有的，28%是私有的，還有26.5%是一些機構（如學校、醫院等）的附屬系統。許多小的水供給系統只為很少的人口提供服務，而幾個大的供水系統為大部分人服務：88%的供水系統為11%的人口提供服務，而1%的系統為54%的人口提供服務。只有一家私有水企業的服務人口超過100萬。
　　英國對自來水等公用事業實行大規模的私有化，有其政治、經濟原因。在私有化改革的大氣候下，英國政府希望將供水和污水處理設施出售，可以將自己從財政負擔中解放出來，不再承擔為大規模的基礎設施投資計劃籌集資金的責任，同時還可以開辟一種新的稅收來源。美國國有的供水排水等公用事業雖然也面臨經營管理不善、成本過高、政府管理不力、財政補貼過高、難以達到國家規定的水質標準和公共服務要求等問題。但民眾對水質的關注遠大于水務行業的效率。因此為了避免了水務行業私有化這一敏感話題，其解決問題的做法與英國差異很大，美國水行業市場化的主要模式是外包運營權，產權仍為國有，一旦雙方合作失敗，私有公司退出經營業務較簡單，對整個公用設施運作不會造成大的影響。在美國，金融市場非常發達，政府可選的融資工具多樣化，還可享受一些私人投資不能享受的政策優惠。成功之處是它降低了水價的運營成本，減少了財政補貼。
　　英國水務行業私有化后，服務質量改善顯著，水務行業的投資也增長迅速，但是理論界對于完全私有化模式的評價褒貶不一，誰是私有化過程的受益者，消費者的福利是否真的得到了增進是爭論的焦點。私有化后，水務服務和環境質量確實得到改善，但是在私有化之前沒有獨立的監管機構來保護消費者的利益，上述改善的主要原因也應歸功于獨立監管體系的建立，及其有效的監管。而美國的私有化步伐，出于政治利益等考慮，就要緩慢謹慎的多。在我國市場機制還不完善，法律法規還不健全，政府監管能力有限的情況下，市場化的過程也應謹慎行事，不可盲目的單獨對水產業的產權進行改革。
　　
　　二、政府主導下，模擬競爭機制的引入
　　
　　由于水產業具有顯著的自然壟斷特征，資產專用性強，地域特征明顯。一般由一家水企業負責整個地區生產和供應，形成區域性壟斷經營格局，在沒有競爭壓力的情況下，企業利用其壟斷地位可保證高額的壟斷利潤，沒有降低成本、改進技術和提高服務質量的動力，必然造成資源配置的低效率。因此有必要引入政府規制以提高壟斷企業的效率，降低價格，提高服務質量的規制，有效的方式是政府人為的創造模擬競爭的環境，激勵企業提高效率。
　　英國在私有化改革的過程中，以促進競爭作為重要改革目標，所以相繼采取的一系列激勵性的管制政策都是以強調競爭的作用為主要內容的。政府對地區性壟斷經營企業通過剔除各種環境差異因素，以經營成本較低的企業為基礎設計統一價格標尺。這樣，那些經營效率較高、成本較低的企業就能獲得較多的利潤，從而促進企業為使其成本低于其它企業的平均成本而開展區域間間接競爭。同時，政府通過三種方式引入直接競爭：允許區域外企業進入區域內經營，開發公共管道輸送業務，和促進水務企業相鄰地帶競爭，自來水經營企業相鄰地帶的競爭為顧客提供了選擇較低收費價格的供應者的機會。
　　美國各個州和地區均有自己的公共事業部門，負責提供自來水服務。當這些部門進入新的供給區域、擴大服務范圍、和建設新設施時，需要得到各自州的公共事業委員會的許可證。政府更加關注對水質的監控，沒有對自來水產業引入直接競爭給予足夠重視。
　　我國的水產業管制機制在改革的過程中，應盡力消除進入退出壁壘，盡可能發揮市場競爭機制的作用，以提高水產業的經濟效率。目前我國的水務集團規模都偏小不具備與國際水務巨頭相抗衡的實力，因此應鼓勵有實力的水務集團，跨行政區域投資運營，提高國內國際競爭力。
　　
　　三、水價形成機制的比較
　　
　　價格形成機制是公用事業政府規制關注的核心問題，管制價格的確定必須綜合考慮政府、企業和消費者三方面的利益。價格管制的目標應該是在維護社會公共利益的前提下激勵企業提高生產率，同時保證企業的生存和發展。
　　英國隨著水行業的私有化，使得水企業必須按企業經營方式運作，照顧到包括股東在內的各方面的利益。英國水價的制定基本上按照市場經濟條件下的投入—產出模式運作，即提供供水服務的水務公司，有權根據公司及服務對象的情況，采用全成本定價模式，自行制定各自公司的供水價格，但要受到水務服務辦公室價格上限的限制。管制價格有一定的調整周期，在短期中企業可獲得效率提高的好處，而在長期中企業提高生產效率的好處，轉移給了消費者。但在實際操作中，價格上限規制，使各個企業的價格常常會停留于上限價格。
　　美國聯邦供水工程水價、州政府工程水價以及供水機構的水價構成要素是不一樣的。各地區的水價差異很大，究其原因主要是：各地水文條件的差異；歷史上形成的對水利系統運營能力的估計；成本回收方式的不同。各地方政府的政治考慮，如對水在吸引投資方面的重要性估計，城市擴張的需要等方面的因素，也會對水價進行調整。
　　英美兩國的水價在形成的過程中，都充分考慮了水務服務的成本和水務企業經營的連續性，以及消費者的利益。美國的水價與英國差距顯著，據1999年調查資料顯示，美國的平均水價為每平方米0.50美元，而英國的平均水價為1.15美元。水費支出占收入的比重，英國為1.2％，而美國為0.5％，這與水資源狀況、水質差異、歷史形成等原因也有關。
　　我國現行的大規模的水價改革，應按照市場原則制定管制價格，應努力滿足促進社會分配效率、刺激企業生產效率和維護企業發展潛力這三大政策目標。可借鑒英國的價格上限管制，綜合考慮各地區水資源、基礎設施狀況和企業的技術進步等因素，為每個地區的企業確定一個合理的管制價格。在確定價格調整周期時，一方面要使管制價格保持相對穩定性，這樣效率較好的企業就可以利用政府管制價格調整的滯后性獲得較高的利潤，刺激企業努力提高效率；另一方面要考慮到消費者的利益，使消費者能享受因企業效率增長而帶來的實惠。
　　
　　四、法制建設為政府管制提供依據
　　
　　法律制度是水務行業政府管制的出發點和根本依據，主要包括立法和執法兩部分。英國水務行業的私有化過程是以系統的政府立法為先導，使私有化具有法律依據和實施程序。1989年頒布的《自來水法》，隨后1991年又頒布了《水產業法》，作為對自來水企業進行經濟性管制的依據。1992對《水產業法》進行修訂，頒布了《公用設施競爭與服務法》，1998年頒布了《競爭法》2000年3月生效，2003年又頒布新的《水法》要求水務服務辦公室保護消費者利益，積極恰當的促進有效競爭，水務服務辦公室同時有義務應對反競爭行為。
　　
　　作為執法機構，水務服務辦公室完全獨立于企業和政府，具有很大的權利范圍，如發放企業經營許可證、修改許可證有關條款，以及進行價格、質量、投資等方面管理。1991年頒布了《水資源法》，是對自來水企業進行環境管制的依據。同時還有1976年頒布的《污染控制法》和歐共體向其各成員國發出的“關于飲用水質量與海濱浴場的指令”等針對環境與質量的法令。
　　美國是個聯邦制的國家，除去聯邦的權力，每個州都有很大的自主權，包括立法權。因此，其水務行業規制立法比英國要復雜得多，規范水務行業運行和管理方面主要依靠聯邦和州兩級法律制度。美國的水務行業公有化程度相當高，即使是私有企業，政府也未對其實行嚴格的經濟性管制。這與政府的政治考慮有關，居民對水價等問題對政府沒有很多的抱怨。因此政府對水務行業的管制重點是環境與質量方面的管制。聯邦一級的法律法規有1972年頒布的《聯邦水污染控制法修補法案》、1997年頒布的《清潔水法》、1986年頒布的《水資源發展法》、1986年的《安全飲用水法》等。近來美國與水相關的立法愈來愈關注環境保護，如1989年頒布的《城市與工業保護法》、1989年頒布的《國家鉛制品效率法》和1988年的《國家水保護法》。美國最主要的環境執法機構是美國國家環保局（EPA），它有自己獨立的執法機構綠色警察，負責執行美國聯邦的一些環境法的規定。重大的罰款事件，EPA只能做出一個處理的決定，最后的決定是由法庭來做出的，如果企業對EPA的決定不服，企業就可以直接到聯邦法院去告EPA。美國的州有很大的自主權，盡管EPA在全國各地有10個辦公室，但環境事務基本上還是由州來掌握的。比如《清潔水法》，其中規定的排放許可證的發放，都授予了州這一級。
　　英美兩國對自來水產業的管制都是在清晰、完備、可操作性強的法律法規下進行的。我國的當務之急是頒布相關法律法規，同時注重法律法規的可操作性，使自來水行業的規制走上法制化軌道。
　　
　　五、政府管制機構職能明確
　　
　　英國的水務行業管制機構設置遵循獨立性和反壟斷的基本原則。水務服務辦公室完全獨立于企業和政府，具有很大的權利范圍，負責保證英格蘭和威爾士的水企業能為該地區用戶以合理的價格提供優質高效的供水及排污服務，發放企業經營許可證、修改許可證有關條款，以及進行質量、投資等方面的管理，同時它也是水務私有化后代表政府對水的價格進行宏觀調控的最重要機構。飲用水的質量由政府專門的飲用水監測機構負責，檢測項目包括水的氣味、外觀等項目，尤其是消費者難易辦辨別的水中的細菌、化學物質和金屬元素等。
　　在美國大多數的水務服務是由市政公用事業部門提供的。公用事業管制委員會或類似的機構負責監督價格的合理性和水務行業的規劃以適應本地區城市發展需求。州的貿易委員會負責解決水務公司與消費者之間的糾紛，還有消費者保護團體辦公室維護消費者利益免受侵害。雖然水環境管理的法律比較完備、執法機構依法設立、管理范圍和標準依法界定、執法手段依法規范，使美國從聯邦政府到州、市地方政府均能較好地承擔起水環境管理的職能。但聯邦和地方政府的仍常為管理責任和權利爭論不休。依美國的慣例，當聯邦的管制政策與州的管制政策相悖時，首先以州的政策為準。
　　英國在水務行業管制實踐中，水務服務辦公室作為獨立的政府監管部門具有很明確的經濟性管制職能。美國的監管模式則顯得更加的民主化，注重加強公用事業管制的民主化建設和增加管制透明度，但當各方利益不一致時容易存在矛盾。我國地區間差異較大，水價、水務服務經營許可、水質監管分別由多個部門監督管理。設立全國統一的獨立管制機構，可以避免政出多門的沖突，但是機構的權力較大，容易引發一些機構運作本身可能產生的問題，需要因地制宜的設立管制機構。
　　
　　參考文獻：
　　1、王俊豪.政府管制經濟學導論[M].商務