淺淡我國確立行政合理性司法審查制度的設想

　　摘要：我國現行的《行政訴訟法》僅規定了行政行為合法性的司法審查，對行政行為合理性的司法審查未作明確規定。這種司法監督原則的單一性與行政法治要求的雙重性（合法性原則和合理性原則）不相匹配，從而導致實踐中行政裁量權濫用、侵犯合法權益、沒有司法救濟途徑等情況出現。因此，文章著重對行政行為合理性的司法審查制度在我國的確立作一些分析和探討。
　　關鍵詞：合理性；司法審查；行政行為
　　
　　一、改革現行的司法體制
　　
　　獨立的司法系統是個人權利免受政府侵犯的可靠保障，而這種保障的實現主要是通過法院運用不同形式的司法審查權力。眾所周知，在目前我國憲法框架和司法體制下，我國的人民法院沒有完全獨立性，司法審查的建立缺乏制度依據。所以我國的司法審查一直難以真正的提上日程。在我國，司法機關與行政機關密切相關。首先是法院財政由地方行政機關所支付，其次法院法官編制亦與地方編制存在某些相同之處。這使法院難以真正做到司法獨立。要使人民法院行使獨立的司法審查權，改革法院體制，保證司法獨立迫在眉睫。
　　首先，要改變法院隸屬為政府職能部門的現狀。改革人民法院的現行體制系統，可以采用類似國稅及海關等行政機關由中央直屬領導方式，設定系統內自上而下的垂直領導，進而去除法院狹隘的地方觀念和對地方行政的依從關系，使法院自成體系，這樣才能真正做到司法獨立。
　　其次，要實行法院經費的單列。經費獨立是審判獨立的物質保障，改革現行司法財政體制，使司法機關可以自行編制預算，對司法部門的經費實行單項劃撥，由最高司法機關統一管理全國各級司法機關的財政經費，由中央財政統一審核，逐級專項下達。
　　再次，要確保法院內部獨立，包括上下級法院及法官之間的獨立，審判組織與司法行政機關之間的獨立，法官與其同事之間的獨立。“任何人不能做自己案件的法官”，這一自然正義原則，同樣適用于法院系統內部。即使同為審判者，雖然輿論監督不可或缺，但同樣要尊重他人，不能隨便對某一案件插手干預。
　　
　　二、實現立法上的突破
　　
　　（一）修訂法律，確立行政合理性司法審查原則
　　要做到有法可依，使人民法院的裁判有法律權威，就必須有明確的法律依據。因此要確立行政合理性司法審查原則就應該修改《行政訴訟法》，把行政合理性司法審查原則寫入法律。為此，建議將《行政訴訟法》第5條修改為：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為的合法性與合理性進行審查。”同時修改各分則中的相關條款，使其與第5條的規定相適應。特別是第54條第4款，應將“行政處罰顯失公正，可以判決變更”改為“具體行政行為顯失公正，可以判決變更。”第54條第2款第5項、第3款應擴大內涵，即包括違法形態和不當形態，才與第5條的規定相適應。
　　（二）構建行政審判遵循先例制度
　　由于法院、法官、時間不同，以及審查中法官解釋法律之間的差異，一個現實的問題就是同類自由裁量行政行為案件面臨著司法審查結果大相徑庭的情形，其結果是法律的統一性危機、司法的正義性危機和公眾的司法信仰危機。因為按照司法公正原則，同種同質案件應當取得法律的相同或者大致相同的處理結果，只有這樣才能保障法律的統一性，并通過法律的統一性實現司法的公平和正義價值。
　　這一問題在國外大致分為這樣幾種情形：英美等判例法國家，判例以其直觀性、具體性等特點和彌補法律漏洞、創制新的規則等功用指導著司法審查活動，很多情況下避免了抽象的法律條文帶來的解釋的不統一、審查結果的不統一和司法的不公正問題；法國等典型成文法國家，在司法審查領域實行判例法；德國、意大利等在司法審查領域實行成文法的國家，目前最高行政法院的判決對下級法院的司法審查活動的權威性接近判例，如公眾發現下級法院的判決違背最高法院判決，可以上訴。我國在堅持成文法指導的同時，應當積極引入國外經驗，盡快建立行政審判遵循先例制度，在已經形成的最高法院司法判例對全國司審判工作具有越來越大的現實影響力的基礎上，由最高法院定期遴選一批行政行為司法審查判例，并修正判決不規范之處、判詞不準確之處以及必要時附注更為明確的法律分析語言的基礎上，組織匯編成系統的卷冊，下發各級法院指導審判實踐工作，以使自由裁量行政行為的司法審查原則和標準有先例可循。
　　
　　三、建立行政行為合理性司法審查的標準
　　
　　行政裁量行為“合理”的具體標準既是行政機關“合理”使用行政裁量權的尺度，同樣也是司法機關予以司法審查的標準。一方面，合理性原則的目的在于對“合法”范圍內的行政裁量權行為予以有效控制，所以其標準必須寬泛，否則很難防止會意裁量；另一方面，合理的標準又不能無限擴大，不然會與道德標準相混淆，加重司法審查的負擔。在這種兩難境地之下，很多學者認為確立“合理”標準的唯一出路就是以全民眾共同的標準—法律為基礎，要求“合理”必須圍繞法律，以立法的目的作為判斷的出發點，并輔助以長期以來的司法實踐中形成的經驗標準。
　　（一）是否符合立法目的和精神
　　任何法律的制定都是基于一定的社會需要，為了達到某種社會目的。所有的法律規范都是服務于該目的的。無論是法律授予行政機關某種權力，或者是規定某種行為的具體內容，都是為了實現該立法目的。因此，無論有無法律的明確規定，行政機關在行使權力時，首先要考慮法律的目的何在，必須符合法律的目的。
　　其實行政裁量權并不是出現于法律的盡頭，相反，它是由法律明示或默示授予的，法律授權的目的是對行政裁量權的一種重要限制。行政機關應當嚴格遵循法律授權的目的，在被授權的范圍之內，針對具體情況，選擇最符合行政目的的決定。越來越多的學者和法官已達成以下共識：“行政機關若是違背了法律賦予其行政裁量權的目的，應按濫用權力論處”。事實上，違背法律目的行使行政裁量權一般都與惡意動機相連，因此有學者提出了較為常見的惡意動機，如牟利、徇私、報復陷害、滿足虛榮心等。某些行政機關及其工作人員作出實施某種行為的決定和選擇某種方式是為了給本人或本單位帶來某種經濟利益或者某種好處，或者是為了打擊與己有隙的人，或者是為了表現其才能、政績等等，那么這樣的行政行為就帶有明顯的任意性傾向。這種行政裁量行為肯定與立法目的或法的精神實質不符，即為濫用行政裁量權。
　　（二）是否考慮了相關因素
　　所謂相關因素是指與所處理事件有內在聯系并可以作為決定根據的因素。未正確考慮相關因素，表現為兩方面：其一，考慮了不相關因素，如英國1926年著名的“紅發案件”中，校長因一教師頭發為紅色而將她免職。法院判決稱：此處分已考慮了不相干因素，違反合理性原則而無效；其二，忽略了相關因素，如婚姻登記機關認定某對公民離婚證無效時，沒有充分考慮法定的必要因素—沒有查明所謂的相對人“騙取離婚證”之證據。又如行政機關在量罰時未考慮法定的從重、從輕、加重、減輕或酌情理罰等具體情節。
　　（三）是否符合公正法則
　　法律授予行政機關行政裁量權的目的，就在于使行政機關根據具體情況、具體對象作出公正合理的選擇和判斷，準確地貫徹立法本意，而不是讓行政機關在法律留給的空間隨心所欲，任意所為。實施法律的目的不在于它本身，而在于實現公正的價值。“行政裁量權應當成為公平正義的寓所，而不能成為濫用職權的淵藪許多學者認為公正法則的內容至少包含兩點：平等對待無偏見；不歧視。平等是人與人的對等對待的社會關系。平等對待包括兩方面，一是同時面對多個行政相對人時的平等對待。行政機關在行使行政裁量權時，對同等情況應同等對待。如果行政機關在行使行政裁量權時，抱有私心或偏見，對處于同一條件下的公民、法人或其它組織給予不同的對待，公然偏袒一部分行政相對人而歧視另一部分行政相對人，強制性地使行政相對人承受了與其行為極不相稱的法律義務，便屬違背社會公正法則，構成濫用行政裁量權。二是行政行為前后一致，對先后面對的多個行政相對人平等對待。這樣，行政相對人就可以根據行政機關已作出的行政裁量的決定預見他們自己行為的后果，并在此基礎上建立他們對行政機關的期待。如果行政機關在相同的情況下，對先前所作的行為和以后的行為采取不同方式處理，前后不一致，那么就會使行政相對人手足無措。美國的法官認為，用專斷的或反復無常的方式行使行政裁量權就是濫用行政裁量權。遵循比例不失衡，即要求行政機關實施某種行為時，應適當地平衡對相對人造成損害與社會獲得利益之間的關系，不得實施對相對人個人的損害超過對社會獲得的利益的行政措施。如果行政機關的行為或某種行政措施對相對人的損害與社會獲利之間的關系顯失均衡，即違反了比例原則，構成濫用行政裁量權。
　　
　　（四）是否故意拖延或不作為
　　故意拖延或不作為是消極地濫用行政裁量權的方式。在法律、法規規定了行政機關辦理某一事項的時限時，在時限內，行政機關在何時辦理某事有行政裁量權，但在某種特定的情況下，行政相對人的某種事項必須緊急處理，否則將給行政相對人的合權益或社會公共利益造成巨大損失。在這種情況下，如果行政機關故意拖延，一定要等到時限屆滿之日或等到某種損失已經發生或不可避免之時再辦理，即是對行政裁量權的濫用。另外，有時行政機關辦理某些事頂，法律、法規沒有或不可能規定具體的時限，何時辦理完全由行政機關自由裁定。在這種情況下，行政機關的裁量也應根據相應事頂的輕重緩急和各種有關因素，依序辦理。如果行政機關故意將某些應緊急處理的事項壓后處理，應及時辦理的事項故意拖延，同樣構成行政裁量權的濫用。事實上，目前我國的行政程序法還很不完備，行政機關在程序上的自由度很大，行政機關及其工作人員辦事拖拉，互相推諉的現象還較為嚴重，特別是賦予公民權利或免除公民義務的行政裁量行為，更容易出現不當的遲延或不作為。因此，要做到合理行政，就必須對消極的濫用行政裁量權的行為加以控制。
　　（五）是否對法律作任意擴大或縮小解釋
　　法律、法規有時采用彈性法律用語，意味著授予行政機關一定的解釋自由，但行政機關在解釋彈性法律用語時，必須根據法律、法規的目的，整個法律、法規的內容以及社會公認的基本規則進行解釋。任何法律，除有明文規定，不得解釋為授予了不受限制的武斷權力，或可為任何目的而行使的權力，或可以不顧立法目的的性質任意行使的權力。丹寧勛爵認為法律應該隨社會發展去適應變化了的情況，反對從字面上解釋法律，而主張根據公平正義的原則去解釋法律。他指出“制定法和法律文件的語言永遠不可能是絕對明確的，因此解釋它們的時候就有兩種可供選擇的道路，我總是傾向能夠實現公平正義的解釋。”如果行政機關離開這一標準，甚至不顧人們的一般常識，對彈性法律用語任意作擴大或縮小解釋，法律、法規就會變成行政機關手中的一種捉摸不定的東西。法將不法，被管理者就會無所適從，管理者就可為所欲為。
　　
　　參考文獻：
　　1、張千帆.西方憲政體系(上冊)[M].中國政法大學出版社，2000.
　　2、王振清.行政訴訟法前沿實務問題研究[M].中國人民公安大學