淺談部門預算改革的深化

　　摘要：部門預算改革歷經7年，效果顯著，但在細化、完整、科學、民主、法治幾個方面，仍需進一步深化。文章建議增加預算編制指導環節；深化“收支兩條線”改革；完善適合國情的零基預算法；構建一個多層次的、有效的部門預算監督體系；修訂預算法；推進其他配套改革。
　　關鍵詞：部門預算；預算指導；綜合預算；零基預算；預算監督；預算法
　　
　　一、現行部門預算改革存在的問題
　　
　　（一）細化問題
　　部門預算改革的最大成效就是改變了以前預算編制粗糙的做法，將預算細化到單位和具體項目，大大提高了預算的透明度。但是，由于部門預算的編制時間大大提前，在編制“一上”預算時，部門和單位往往連下年的大政方針和具體工作計劃都難以確定，要求財務人員編制出需要多少經費并細化到項目，十分困難，帶來了兩個主要問題：一是部門擔心預算經費少了，影響明年工作，而盡量多報項目，這往往超出了財政的供給能力，財政部門只能削減部門編制的預算，使部門事倍功半，疲于應付。二是部門預算無法細化以致預算執行中頻繁調整，達不到預定的改革目標。
　　（二）完整性問題
　　盡管很多地方進行了綜合預算的試點，但有些部門單位的預算編制沒有體現綜合預算的原則，一些部門沒有按規定將預算外收入和其他收入全部編入部門預算，審計發現，在2005年度中央預算執行報告中，少報一項政府性基金，2005年底結余23.61億元。有的預算外資金雖已列入部門預算，但支出仍是分資金來源自求平衡，未能統籌使用；有的預算外資金雖然納入財政專戶管理，但留用比例過高，隨收隨支。上述問題表明，綜合預算思想在部門預算編制中并沒有得到徹底執行。究其原因，除了傳統編制思想影響之外，各類資金的管理方法不統一、預算外收入和其他收入的不確定性等都影響了綜合預算試點的結果。
　　（三）科學性問題
　　部門預算改革要求采用科學的零基預算法，但“零基預算法”卻難以真正實現。人員經費和公用經費采用公式計算，即將部門的編制內實有人數乘以人均人員經費標準或者公用經費標準，確切來說并不屬于“零基預算法”。因此，零基預算法主要體現在專項經費上。但是，中國現行的管理技術、財力以及政治體制制約了專項經費的排序過程。其一，零基預算要求的按成本效益分析的排序方法，在中國缺乏相應的人力和信息支撐，技術條件太差。其二，在財力非常緊張的情況下，如果嚴格實施零基預算，絕大部分的專項都可能無法得到資助，一旦這種情況出現，要繼續推進零基預算就會面臨非常大的阻力。其三，領導人批條子、打招呼影響預算決策的現象仍然繼續存在，這意味著政治權力的非正式安排將會干擾零基預算的排序過程和排序結果。另外，零基預算原則與單項經費政策之間也存在沖突。教育、科技、農業、環保、文化宣傳等方面的法律法規都對地方財政相應項目的支出作出了具有約束性的規定，要求地方財政對這些項目支出每年要有一定幅度或比例的增長，這正好與零基預算的原則相悖。
　　（四）民主性問題
　　“公開性”是預算原則之一，沒有公開就沒有民主。從形式上看，目前各級政府預算已基本實現了公開化，并擁有財政部門、人大機關、審計部門、社會公眾等多個監督主體，但是民主監督仍然難以有效實現。從財政部門看，其作為部門預算的直接監督者，更多關注的是預算資金的切塊分配，而對部門預算編制的真實性、綜合性、績效性的審查并不重視。從審計部門看，近年來的政府審計報告揭示出預算管理領域存在的大量違紀違規案件，成為人大評價政府預算執行工作的一個重要依據。但審計監督更多的是事后審計，并且，由于審計部門直接隸屬于政府，這種既當“裁判員”又當“運動員”的方式，削弱了審計監督的作用。從人大機關看，由于受審查力量、審查時間等因素的限制，再加上缺乏相應的政府績效評價體系及項目的成本效益分析，致使人大進行預算審查時，難以觸及到實質性問題。從社會公眾看，各部門預算案僅為部門、財政、人大獲悉，社會公眾信息匱乏，特別在目前政治大環境下，公眾仍缺乏參與意識和有效的參與渠道。
　　（五）法治性問題
　　部門預算改革后，預算編制質量大大提高，預算約束力逐步增強。但是，由于長期以來，我國法律觀念淡薄，監督不到位，在部門預算中利用職權腐敗的現象仍時有發生，而這些腐敗行為在層層社會關系網的保護下，常常因核實查證困難而大事化小，小事化了。無法可依問題也比較突出。預算法雖對支出預算管理各方面都有規定，但比較原則、籠統，尚缺乏一些與之配套的子法，并且在部門預算改革中也沒有將責任具體到人。這樣在具體執行就有不少困難，尤其是對于檢查出來的大量違反財經紀律的案件，財政如何處理，尚無可依的具體法規。盡管違反預算的事件時有發生，但迄今為止還沒有一位政府官員因違反政府預算而被追究法律責任的。另外，按照預算法對預算調整概念的界定，只有當原來平衡的預算出現了不平衡或原來舉借國內外債務的規模被突破才屬于預算調整，在總支出仍小于或等于總收入的前提下，隨意變更預算用途，就不屬于預算調整，不需要經過人大及其常委會的批準。這樣勢必使預算執行缺乏必要的監督與制約，影響了預算的法治性和權威性。
　　
　　二、部門預算改革的深化
　　
　　（一）增加預算編制指導環節
　　傳統的“二上二下”的預算編制程序可改為“三下二上”，即在原先“二上二下”之前增加“一下”。具體來說，就是由財政部門對下年的經濟形勢進行預測，結合國家的長期發展計劃，對下年財政形勢進行分析，提出下年的政府預算編制總框架，確定財政收入支出的增長幅度和重點，下達給各部門，各部門根據財政部門的指導編制下年的部門預算，使部門預算編制更加符合政府的宏觀經濟發展要求，提高效率。同時，部門也應具有前瞻性，根據部門的發展目標，早做計劃，使細化項目預算得以實現。
　　（二）深化“收支兩條線”改革
　　各單位的預算外資金都是財政性資金，財政部門應對預算內外兩塊資金的來源、數量、規模和支出方向、結構、比例進行總體設計，以形成一個部門完整的綜合預算。首先采取以外保內、綜合平衡的編制方法，將預算外資金優先抵用于部門正常辦公運轉、現代化信息設備的購買、辦案經費和經審批的基本建設項目，嚴格控制預算外資金用于個人獎金福利的發放水平。其次，盡快建設好銀行與財政的聯網，以便加強對部門預算外收入的監管；清理各種收費項目，嚴格控制收費項目和收費標準；加大對私設小金庫、隱瞞部門預算外資金的查處力度，對違規部門的處罰，除了減少次年預算內資金的撥款額度外，還應把預算外資金的管理效績與部門負責人的政績考核掛鉤，建立預算支出具體責任人制度。其次，取消其他預算分配權部門的“二次分配”權力。從長遠看，發改委、科技部門等單位的預算資金分配權應該集中到財政部門，以改變預算資金多頭管理的現狀，保證部門預算的規范性與完整性。最后，應按部門收入的特點劃分收入類型，對收入變化大且難于預測的項目，規定當年如果有收入，應結轉下年使用，不在當年安排支出。
　　（三）繼續完善適合國情的零基預算法
　　西方的零基預算法，在我國目前的管理技術、財力以及政治體制等條件下，只是一個完美理論。吸收其理論精華，完善適合我國國情的零基預算法，才是明智之舉。
　　1.加強基礎工作，制定合理的公用經費定額標準。這就要求各部門在上報部門預算時，應提供真實、準確和完整的預算基礎信息。同時，財政部門也要通過細致、有效的調查，對公用經費定額標準按照實際情況和財力予以制定或修訂，并逐步實現資產實物定額與預算撥款定額的有機結合。
　　
　　2.圍繞“目標、有效性、效率”三原則，加強項目管理。在項目支出上實行零基預算改革，要把主要著力點放在“目標、有效性、效率”三原則上。首先，要求政府制定嚴格的、具體化的、可量化的目標。目標的制定以國民經濟發展計劃為依據，與政府職能轉變相配合。其次，必須組織專家對項目有效性進行評審。評審標準可考慮項目與整個國民經濟發展目標的關系、項目在經濟上的可行性、項目的緊急程度、執行部門與項目的關聯度、項目組織管理的有效性、項目是否有融資要求等。評審結果作為排序的重要依據。
　　3.建立從項目事前審批到事后跟蹤問效，貫穿項目管理全過程的績效評價體系，實現效率要求。對資金低效使用、沒有完成目標任務以及發生擠占、挪用和損失浪費的，追究相關責任人的責任，確保財政資金的安全有效運行。
　　（四）加快預算管理公開化的進程
　　部門預算監督既包括財政內部監督，也包括來自人大機關、審計機關以及社會輿論等的外部監督，它們相互配合共同組成一個立體的部門預算監督體系。
　　1.財政監督。財政機關在部門預算管理活動中，應重視對部門預算編制的合法性、真實性、完整性、績效性進行審查。
　　2.審計監督。審計機構應改變現行審計監督中過份強調事后審計的做法，加大事中審計的力度。同時還應借鑒西方發達國家的做法，將各級政府審計部門從政府中劃出，直接歸屬同級人大，由人大建立機構負責對政府預、決算進行審計活動。
　　3.人大監督，它是最具權威的監督。細化財政收支預算項目，建立政府績效評價體系，充實預算法中對部門預算的審查內容、審查程序、審查時間及其違反預算法所承擔的責任等條款，有利于加強人大對預算的有效監督。
　　4.社會監督，由于社會監督的影響廣、時效快，因而在部門預算監督體系中能夠發揮不可替代的特殊作用。政府部門預算的公開和透明是發揮社會監督作用的前提。
　　因此，應努力加快預算管理公開化的進程，政府不僅要公開政府財政預、決算草案，同時要定時（或不定時）公布預算執行情況，讓納稅人對政府的財政活動有所了解。同時，對于一些社區項目可邀請社區群眾參與決策，增強群眾的參與意識。目前我國一些地方試點的“參與式預算”，值得推廣。
　　（五）修訂預算法，增強法制觀念
　　預算的法治性應包括兩點：第一是在預算審批和執行中要體現出合法性和法的權威性。第二是要對違反預算執行的行為做到違法必究，同時在處理時做到有法可依。預算法是我國規范預算編制、審查批準和執行的基本法律，至今為止，預算法已頒布11年，隨著我國公共財政模式和財政管理制度改革的推進，預算法的內容滯后性和與其他相關政策要求的沖突性已經越來越顯化，因此，對預算法進行修訂是當前一項緊迫任務。比如：明確預算法在預算中的主體地位，規范其與其他專業法之間的關系；引入“臨時預算”的概念，并賦予其法律意義，以解決我國在預算執行與批準的時差中無法可依的問題；對預算調整的概念進行重新界定，將預算變更歸入預算調整的范圍，避免預算執行中有意規避法律現象的發生；增加對違法行為進行懲治的可操作的法律條款等等。同時，推進執法力度，增強法制意識。
　　（六）推進其他配套改革
　　部門預算改革是推進公共財政建設的一項重大改革，它不是孤立的，必須與其他改革相配套。
　　1.推進政治體制改革。預算制度以政治制度為根本，沒有相應政治制度改革為基礎，預算管理手段或模式的單兵突進只會起到管理技術或形式上改革的效果，預算改革不可能完全成功。例如，前面提到的各種非正式預算制度對零基預算改革的制約；民主建設滯后使預算監督難以落實等，這些都說明我國必須在預算改革的同時進行政治體制改革。
　　2.在新的政府收支分類下，實行部門預算與政府采購、國庫集中收付制度的進一步對接。規范的部門預算與完備的政府采購制度、財政國庫管理制度三者構成公共財政框架體系的三大支柱，部門預算最終要依靠政府采購制度和財政國庫管理制度去實施，這就要求三者應有基本協調的步伐，這樣才利于鞏固政府預算改革階段性成果。
　　
　　參考文獻：
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