“脫嵌”與“重塑”：轉型期社會

　　內容提要 轉型以來，社會中介組織的不斷生成和擴展已是不爭之事實，但在發展中仍然面臨諸多困境。本文嘗試從治理角度來對此分析。首先，在外部治理上，社會中介組織“脫嵌”于政府獲得自主性、合法性的同時還需要和政府進行關系重組；其次，在內部治理上，社會中介組織要逐步培育有效的內在規則；最后，社會中介組織在治理上需要進行合理的目標定位，“公共理性”應該是不同社會中介組織所應遵循的價值取向。
　　關鍵詞 社會中介組織 自主治理 內在規則 公共理性
　　〔中圖分類號〕C916〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕0447-662X(2007)05-0184-05
　　
　　一、相關背景以及問題的提出
　　
　　我國現有的社會中介組織實際上都是在我國社會轉型之后不斷生成的。我國的社會轉型至少帶來了兩個層面的轉變，而這正是我國諸多社團以及社會中介組織生成和拓展的重要前提條件。首先是社會結構的轉變。政府從計劃經濟的全能控制模式進行有限的收縮，這意味著國家權力也從經濟、社會領域的適度退出，也帶來了公共領域、公共空間的擴展，原本由政府承負的很多職能需要逐漸讓渡給新的組織來替代執行，這意味著為各種專業群體、專業組織以及各種社團提供了在傳統社區和單位組織之外生成的可能性；其次是經濟體制的轉軌。隨著市場體制的推進，市場的力量逐漸彰顯，各種市場中介組織也隨之不斷生成和發展，已成為市場體系不可分割的一部分。據不完全統計，截止到2004年底，我國社會團體已達15.3萬個，民辦非企業組織機構達到了13.5萬個，而這其中絕大部分都屬于廣義上的社會中介組織。
　　無論這些社會中介組織是從市場中衍生而成，還是在政府改革過程中由政府授權或者委托建立的，我們都不可否認它們生成和擴展的現實。事實上，民間組織（包括社會中介組織）作為社會發展的主體，轉型以來獲得了“暴發式增長”；更有學者指出，轉型以來，中國民間組織（社會中介組織）無論是在數量上、規模上以及種類結構上，都發生了前所未有的變化，甚至成為了“全球性結社革命的一部分”。（注：王紹光、何建宇：《中國的社團革命－中國人的結社版圖》，《浙江學刊》2004年第6期，第71頁。）
　　我國轉型以來不斷生成的社會中介組織吸引了不同學科學者們的積極關注。如學者們對于社會中介組織的界定及其合理分類、社會中介組織和中國行政體制改革之間關系等問題的探討，而更多的學者意識到轉型以來的社會中介組織在公共領域、社會生活以及經濟生活中起到的溝通、協調、公證、服務以及監督的功能，也從不同視角分析了這些社會中介組織生成和發展的意義。如有學者指出：在日益強調政府的社會管理和公共行政職能的改革潮流中，在社會公共事務管理主體多元化的進程中，社會中介組織的力量和作用越來越明顯，在公共管理中扮演著非常重要的角色，已成為了公共管理中不可忽缺的一個主體（注：胡仙芝：《論社會中介組織在公共管理中的職能和作用》，《中國行政管理》2004年第10期，第84頁。）；更有學者論證了社會中介組織之于中國公民社會發展的意義。
　　盡管也有學者論述了我國轉型期社會中介組織所存在的問題，并提出相應的對策思考，但是大多是從推進行政管理體制改革的角度出發，主要觀點是認為政府不能運用行政權力對社會中介組織“越位”干預；但是對于政府和社會中介組織的關系應該如何協調、社會中介組織內部應該如何治理、社會中介組織的目標定位等問題并沒有進行系統論述。本文嘗試從治理這個視角對此展開論述。
　　“治理”自1989年世界銀行首次運用之后，已經成為多學科共享的一個概念。按照全球治理委員會的定義，“治理是各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。”②（注：俞可平：《中國公民社會的興起及其對治理的意義》，《中國公民社會的興起與治理的變遷》，社會科學文獻出版社，2002年，第190-193頁。）可以看出，治理和以前的統治、管理等概念都有很大的不同，治理并不是權力的單向干預，而是“由傳統政府的單方管制演繹為多種權力中心的共同協商以及對公共事務的參與”；②治理也不是一種正式制度自上而下的強制推行，而是多方參與以及持續的互動；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理也不是垂直的管制，而是一種橫向的合作和聯絡；“治理”是公共事務面臨“政府失靈”以及“市場失靈”情境下應運而生的一種新理念。對于我國的社會中介組織來說，實際上也正面臨著一種治理的困境。
　　
　　二、社會中介組織的外部治理：和政府關系的重塑
　　
　　從治理視角來審視社會中介組織，首先必須重塑社會中介組織和政府之間的關系，或者說首先必須厘清社會中介組織的外部治理問題。很多學者關注到了我國社會中介組織對于政府的依附性，也意識到我國社會中介組織的外部治理缺少一種可操作性的治理框架。事實上，由于我國現有的大多數社會中介組織是由政府職能部門或事業單位組織扶植興辦的，政府給予一定的財務支持和政策支持，同時政府也擁有對社會中介組織進行嚴密監管的權力，在登記、營運、領導人的任命等方面仍然進行著有效的控制，這樣，中介組織也就不可避免地具有“官民二重性”。由于和政府存在著一定的隸屬性和一定的委托關系，社會中介組織和政府之間的責、權、利并沒有清晰的邊界；這些社會中介組織所具有的這種特殊地位一方面賦予了它們壟斷性的權力，而另一方面它們的自主性并沒有隨著社會結構的轉型以及市場經濟的推進而充分展開。“這樣的社會中介組織實際上成了政府的辦事機構，不利于政府管理部門的職能轉變，也影響了社會中介組織積極性的發揮?！保ㄗⅲ毫涸疲骸栋l展社會中介組織——推進行政管理體制改革的重要內容》，《人民日報》2004年6月21日。）
　　另外，在我國現有行政體制下，有些“草根型”社會中介組織（例如有些市場中介組織）雖然是自發生成的，但是在發展過程中為了獲取一種“合法性”，也會向相關的政府部門尋求庇護，建構起一種“掛靠關系”，因而對政府也會形成一種依附關系。盡管這些社會中介組織可能并不需要政府的財務支持，但是在業務主管上，領導人的任命上仍然會受制于相關政府，甚至會出現“多頭領導”的現象。自下而上孕育而生的社會中介組織實際上也并沒有獲得自主治理的空間。
　　上述兩種情形也說明了我國的社會中介組織和政府之間缺乏一種有效的治理規則。我們知道，一種合理的治理機制必須有一套切實可行的制度和規則。而我國目前的社會中介組織和政府之間恰恰缺少這種有效的規則：社會中介組織不能作為獨立的法人，按照法律制度行使其作為法人的各項權利、義務和功能，同時也不對自己的行為承擔相應的責任。在這個意義上，無論是對于那些屬于由國家自上而下組建而成的社會中介組織，還是“掛靠型”的社會中介組織，都要依據相應的法律盡快和政府在責權利上分離。1989年10月，國務院頒布了《社會團體登記管理條例》；1998年10月國務院再次修訂了《社會團體登記管理條例》，并且同時頒布了《民辦非企業單位登記暫行條例》，盡管這些條例為社會中介組織提供了一定的治理框架，但其仍“具有強烈的國家法團色彩，體現了國家對公眾社會高度防范的取向，維持國家對社團空間的有效控制是有關行政法規出臺的主要目的。”（注：顧昕、王旭：《從國家主義到法團主義：中國市場轉型過程中國家與專業團體關系的演變》，《社會學研究》2005年第2期，第165-166頁。）從現實來看，對于社會中介組織的外部治理尤其是厘清政府和社會中介組織之間的模糊關系目前并沒有一個可操作性的制度規則。
　　
　　之所以要依據一種規則讓社會中介組織和相關政府部門“脫嵌”、理順關系，原因在于，一旦社會中介組織作為政府部門的附屬部門，往往會喪失自主性和社會合法性；社會中介組織包括一部分專業組織，其中的專業人士的合法性權威應該受到法律制度的保護而不是行政權力的庇護。當然正如上文所述，社會中介組織作為獨立的法人，也需要對自己的行為承擔相應的法律責任。從西方的經驗來看，國家和政府一方面要對專業人士的資歷進行嚴密監管，但另一方面國家和政府卻不應干預這些群體履行專業職責的自主性，“在專業知識的發展和控制上，在專業服務的遞送上，在專業組織的監管上，專業人士始終發揮著強大的影響力，甚至維持著主宰性?！保ㄗⅲ侯欔?、王旭：《從國家主義到法團主義：中國市場轉型過程中國家與專業團體關系的演變》，《社會學研究》2005年第2期，第158-159頁。厘清政府和社會中介組織的關系，既避免了政府的這種“權力越位”，也賦予社會中介組織一定的自主權，這樣，社會中介組織其實可以替代政府履行更多的功能，如市場管理、行業管理等等，從而也達到了雙贏的效果。
　　理清政府和社會中介組織的關系并不意味著政府從社會中介組織的治理中完全退出導致“缺位”，而是要重塑社會中介組織和政府的關系。當然這首先需要政府職能的轉變：將原先由政府不堪承負的許多公共職能讓渡給社會中介組織來承擔，政府主要是履行“裁判員”的職責；政府依據一套合理的監管規則充當裁判員角色，不能做教練員，更不能充當運動員，這樣才能保證中介組織的公共品性以及彼此之間的良性競爭。政府作為多邊治理的一方應該積極參與、監督社會中介組織的運行，保證社會中介組織運行的透明化、規范化；在我國的轉型期，由于社會中介組織在運行中缺乏一定的法治基礎和自治傳統，政府的引導和監督、監控、評估和規范依然很重要，所以政府的職能轉換并不僅僅是一個放權退出的過程，而是要參與到治理結構中來。
　　按照治理理論的邏輯，治理是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要；而治理的目的是指在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。（注：俞可平：《中國公民社會的興起及其對治理的意義》，《中國公民社會的興起與治理的變遷》，社會科學文獻出版社，2002年，第193頁。）而對于社會中介組織的外部治理而言，重塑和政府的關系，意味著政府從以前直接的行政干預轉化為引導、善治的角色；顯然，這不是基于政府部門的自身利益，而是基于一種公共目標所采取的積極行動。
　　
　　三、社會中介組織的內部治理：走向“內在規則”的治理
　　
　　重塑社會中介組織和政府的關系主要是針對社會中介組織的外部治理而言，有了一種治理規則，既能充分發揮政府的調控功能，也能充分賦予社會中介組織的“自主性”和“合法性”；而社會中介組織獲得“自主性”正是社會中介組織進行內部治理的前提。
　　社會中介組織作為聯絡、溝通政府、企業、市場和公眾的一個中間機構，它不同于一般的政府部門，也不同于企業組織，如何摸索出一種適應性的的內部治理模式？實際上，在政府強力干預情形下，社會中介組織的內部治理是按照科層制來進行“治理”的，更多體現為一種垂直的自上而下的權力干預，如上文所述，并不是真正意義上的治理，也不能讓社會中介組織充分發揮出自己的功能；當政府的權力釋放之后，一方面給社會中介組織提供了新的發展機遇，但同時也讓眾多的社會中介組織內部治理經受考驗。
　　我們知道，制度往往是嵌入在組織之中，而組織的維續和發展同樣需要一種有效的制度和規則的支撐。社會中介組織也不例外，社會中介組織的內部治理也需要一種有約束力的制度和規則。社會中介組織的財務支出審批程序、領導人的選聘、重大事務的決策程序、組織利益和成員利益之間的協調等等都需要有一定的規則作為治理框架。而按照制度經濟學的邏輯，制度其實可以分為兩類：一類是來自外在的規則；另一是來自內部成員所能達成的“共識”即內在規則。（注：柯武剛、史漫飛：《制度經濟學－社會秩序與公共政策》，商務印書館，2002年，第474頁。）對于社會中介組織而言，在政府的強力干預模式下，社會中介組織是按照外在的規則被強制性建構起來的，遵循的是自上而下的指令性規則，盡管也具有一定的強制性，但是這種指令性計劃往往不是從社會中介組織自身的發展角度來進行規制的，因此不適宜社會中介組織自身的良性發展。
　　在政府權力由強力干預轉變為引導、服務的角色之后，社會中介組織要逐步走向依賴內在規則的治理。內在規則往往是在組織內部成員在商定的基礎上達成的共識，并在此基礎上形成有效的制度和程序；盡管內在規則表征為自我履行的契約，但并不意味著這種契約沒有約束力，內在的規則依靠的是內部契約、信任、相互監督等機制。雖然缺乏第三方的監督和實施，但是由于內部也具有一定的約束性和強制性，不僅能給內部成員帶來一個穩定的預期，包括相關權益的保障和實現；也能根據相關規則對違反契約的人進行懲罰，并能有效抑制機會主義以及對權力的濫用。
　　隨著社會中介組織的演進，社會中介組織中的行為主體能基于一種興趣、愛好、義務、責任或者出于一種經濟理性（如降低交易成本）慢慢建構起一種內在規則，當然這種內在規則的生成是和一個國家和地區的社會自發力密切相關。在弗蘭西斯?福山看來，這種自發社會力能夠超越家族團體的親緣信任，也帶來了市場中物質資本、人力資本的重組，促成了企業組織以及眾多社團的生成，簡言之，社會資本含量是企業以及社團能夠生成乃至做大做強的重要基石。實際上，社會資本更是社會中介組織賴以生成和良性發展的重要元素。如果沒有一定的共識、信念、價值觀、信任，或者說沒有這種社會資本，內在規則無法產生，也無從建構起自下而上的社會中介組織。所以，“一個社會究竟賦予其制度什么樣的內容，只能由該社會的成員根據自己的經驗和價值觀來決定，它只能通過漸進的、演化性的試錯過程來發展?！保ㄗⅲ嚎挛鋭?、史漫飛：《制度經濟學－社會秩序與公共政策》(中文版序言)，商務印書館，2002年，第2頁。）而只有當內在的規則無從建構或者失效時，外部規則才會介入，來監督契約的實施或者強制執行。
　　內在規則往往表現為組織內部成員的一種契約關系，在治理形式上也往往表征為契約治理。和精英治理不同，契約治理是一種組織內部成員的平等參與，而精英治理只是組織中少數精英的參與決策，盡管形式上看也是自主治理，但是實際上卻有悖于社會中介組織的整體發展目標和集體利益。如郁建興和江華在對溫州商會的實證研究中發現：商會內部的治理往往是精英治理而非契約治理，一些龍頭企業、知名企業、大企業成為商會規則的制定者，而一些不知名的中小企業盡管也是成員單位，但是被“邊緣化”了，并沒有代表自身利益參與商會內部規則的制定，因而有些商會實際上也成了少數大企業的“俱樂部”。（注：郁建興、江華：《商會發展中的問題和挑戰》，《中國改革》2006年第10期，第27頁。實際上在其它社會中介組織也存在著這種現象。這意味著，由于缺乏一種真正意義上的契約，少數精英企業把持了社會中介組織，以組織的名義獲取私利，如以集體名義和政府談判獲得工業區、工業用地、向政府尋求更低的稅額以及優惠政策等，但是受益人往往只是少數精英，大多數內部成員卻被排除在外。少數精英在社會中介組織創建之初可能擔當了“克里斯瑪”的角色，但當組織建成之后，需要的是對所有人都有約束力的內在規則，而少數精英制定的有利于自我利益的這種規則顯然不符合現代治理的要義，因為契約治理是建立在組織內部成員民主、平等基礎上的參與，而不僅僅是由少數精英來行使權力。
　　
　　為了確保一些社會中介組織中最基本的內在規則的有效性和約束力，實際上可以將這些內在規則上升為法律層面來強制執行。當然這意味著要經過多方的評議、公證、認可以及法制化的過程。我國已經對一些比較重要的社會中介組織進行了立法如《注冊會計師法》、《律師法》、《證券法》等，但這些出臺的法律尚不夠健全，亟待改善；而更多的社會中介組織尚處于無法可依狀態，目前仍依賴于一些行政法規。我們知道，行政法規往往帶有一定的“地方性”、局限性以及非獨立性，也缺乏法律那樣的強制性和公正性。（注：郭國慶等：《社會中介組織發展中的問題與對策研究》，《國家行政學院學報》2006年第1期，第49頁。）將一些基本的內在規則上升為法律，盡管會增加社會成本，但是從長遠眼光來看，能為社會中介組織提供一個穩健的內部治理框架。
　　
　　四、公共理性：社會中介組織治理中的價值取向
　　
　　任何組織的治理都是為了實現一定的功能；而組織的治理目標、價值取向決定它的治理機制以及治理行為。例如，企業組織治理結構的優化是為了提高企業經營績效，主要定位于經濟功能；而政府部門的治理目標主要是實現公共權力對于公共資源的合理配置；那么對于社會中介組織來說，它的目標如何定位？
　　我們知道，我國的社會中介組織主要包括介于政府、企業、市場之間的各種市場中介組織、行業協會、民間自治性群眾團體以及各種公益性組織等；盡管這些組織種類繁多，但是作為第三部門的重要組成部分；與一般公民社會組織的“非官方性”、自愿性特征相比，社會中介組織更強調的是“中介性”和“社會性”。而社會中介組織治理中的價值取向顯然也和這兩個特征相關。
　　首先，社會中介組織的“中介性”在治理取向上主要體現在提供公共服務包括公共產品的供給上。從現實看來，政府和市場都不能作為單一的公共產品的供給者。對于政府來說，由于信息不對稱以及缺乏一定的激勵機制，結果往往是“高投入、低產出”；而現實中存在的不完全競爭市場，不僅會帶來社會公共產品的非均衡分布，也會帶來集體行動的困境。而社會中介組織恰恰能彌補二者的不足：相對于政府來說，如果社會中介組織有相對清晰的邊界，在承負公共管理的事務中就會更有成效，而相對于市場來說，社會中介組織不僅能解決“經濟人”之間的合作困境難題，也節約了成員單位的交易成本，所以社會中介組織能在公共事務的管理中扮演著越來越重要的角色，也會成為一部分公共產品的有力供給者。例如農村中的各種專業協會、農村經濟合作社等社會中介組織不僅為農民提供相應的技術服務、生產信息、銷售信息，還成為溝通、協調行業之間、城鄉之間、地區之間的供求以及合作；而由企業成員單位組建的商會等組織不僅是各個企業相互聯絡溝通的橋梁、紐帶，也擔負著為企業排憂解難，提供技術支持（如產品檢測）、產品維權、合法權益、行規治理，還具有品牌經營、“走出去”招商引資等功能。
　　按照經濟社會學的觀點，社會中介組織的“中介”性其實是處于資源和信息的“結構洞”位置，但是這并不意味著社會中介組織可以基于一種經濟理性，利用這樣的“中介”優勢去獲取非法的資源，因為這實際上悖離了社會中介組織的價值目標。社會中介組織的“中介性”并不是為了實現一種經濟目標，而是為了實現一定的公共管理職能以及秉持一定的職業道德。社會中介組織在客觀上通過專業服務，降低了交易成本，提高了經濟行為主體的效率，也促進了社會總體利益的增長，但是社會中介組織本身不能追求利益的最大化，而是應該立足于公共理性，履行一種公共職能，包括提供客觀、獨立、公正的社會服務，恪守職業操守；不能夠提供虛假信息，更不能充當非法交易的中介，也不能參與不正當競爭以及不擇手段承攬業務、虛假認證等。而對于營利性的社會中介組織而言，盡管其運作需要自籌資金，還承負著為成員謀求利益的職能，需要提供一種有償服務，但這并不意味著他們可以僅僅遵循一種經濟理性：在合法獲利的同時，仍然是應該遵循公共理性，包括遵循最基本的職業倫理，利用自身的信息優勢和專業技術優勢來為公眾提供服務。這也是迪爾凱姆為什么斷言分工的功能首先在于“整合社會”而不是“優化經濟”的一個主要緣由。
　　其次，社會中介組織的社會性主要體現在它的社會責任、公共價值上。社會中介組織并不僅僅是企業組織，所以不能以單一的利潤取向為目標，相反，它需要承擔許多公共管理等非經濟職能。如果缺乏相應的價值理性和制度約束，必然會悖離原有的組織目標，尤其是一些公益性組織；當然社會中介組織的社會性也并不是服務于政府，而是“作為一種非政府機構，它的主要職責是承擔政府一定的社會性、公益性、事務性的社會管理職能，以溝通政府（管理主體）同社會（管理客體）之間的聯系，為社會提供內容廣泛的服務，充分發揮橋梁和紐帶的作用?！保ㄗⅲ汉芍ィ骸墩撋鐣薪榻M織在公共管理中的職能和作用》，《中國行政管理》2004年第10期，第86頁。）
　　公共理性的價值取向是從公共事務出發，是一定程度上的普遍主義，這也意味著要超越狹隘的“地方主義”和“特殊主義”。有些社會中介組織從自身的行業、部門利益出發，當與公共利益相悖時卻很難秉持一種公共理性。例如，行業協會為了限制競爭，提高利潤率，實行價格同盟；為了限制專業技術人員的跳槽和企業之間的人才戰，實行最高的工資限額等等。（注：郁建興、江華：《商會發展中的問題和挑戰》，《中國改革》2006年第10期，第27頁。）盡管這些“內在規則”在短期內有利于本行業的發展，但是從長遠眼光來看，因為缺乏一種公共理性，當行業利益與公眾利益發生沖突時，只考慮本行業、本組織的利益，甚至基于一種狹隘的經濟理性，將本行業的非法獲益置于對消費者等公眾權利的侵犯之上，這樣不僅最終會損害甚至喪失中介組織的公信力，也違背了社會中介組織所應遵循的價值底線。
　　應該說，社會中介組織公共理性治理目標的確立具有著重要的意義，這不僅僅有利于社會中介組織的穩健發展，也有利于公共場域的良性發展，因為這種公共理性能“在各式各樣的職業中確立了職業倫理和法律準則”，也為“行動反思價值和信任建立了一整套公共制度和社會精神，使每個社會成員成為完整的社會人?！保ㄗⅲ呵礀|：《涂爾干的遺產：現代社會及其可能性》，《社會學研究》1999年第1期，第37頁。）
　　
　　作者單位：南京師范大學社會發展學院
　　責任編輯：曹英