我國“一體兩翼四輪驅動”的社會保障體系研究

　　內容提要 社會保障權是人權的重要組成部分。我國社會保障現存問題主要包括籌資渠道少，投資范圍窄，基金管理體制不順，監督力度不大，基金運營收益不高；社會保障覆蓋面過窄，起點不公平；效率公平理念錯位——重視效率，忽視公平，政府責任理念錯位——政府缺位與政府越位，社會政策中心錯位——以收入為本不以資產為本；城鄉二元結構的制度框架使廣大農民基本處于無保障狀態；“政策主導型”的社會保障體系穩定性低，人為性強，規范性弱；現行的社會保障體系法制化程度很低，立法滯后，立法層次較低。我們應該構建“一體兩翼四輪驅動”的社會保障目標體系，以社會保險為主體，以企業補充保險和個人儲蓄保險為兩翼，社會救濟、社會福利、社會優撫、社會低保四輪驅動；我們應使社會保障籌資渠道多元化和參與主體多樣化；應當法制先行，完善社會保障體系得以建立和運行的法律體系。我們應以“構建社會主義和諧社會”為指導思想，繼續進行制度創新，新建“子女養老社會保險金制度”，推行“社會保障勞務儲蓄銀行制度”，積極探索“以地換保”、“以房換保（倒按揭）”制度。
　　關鍵詞 社會保障 體系結構 問題 創新 對策
　　〔中圖分類號〕C913.7〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕0447-662X(2007)05-0177-07
　　
　　我國社會保障體系經過多年的建設已經初具規模，取得了難能可貴的輝煌成績。但是隨著經濟和社會的不斷發展，這一體系也面臨前所未有的挑戰。面對挑戰，原有的社會保障體系暴露出了不少薄弱環節。本文對我國社會保障體系的現狀及問題進行研究，分析問題的原因所在，進而提出解決的方案和建議。
　　
　　一、我國現行社會保障體系存在的問題
　　
　　（一）我國現行社會保障體系的效率問題
　　這里所講的效率是指社會保障體系的保障時效、保障范圍、保障資金、保障能力問題。社會保障制度的實質是一種社會物質財富的再分配制度，其分配的目的是保障那些遭遇社會風險的社會成員能夠成功渡過難關，重新走上發展之路。從這個意義上講，效率就成為評價一個社會保障體系健全與否的重要標準。
　　在資金籌集和資源整合方面，我國現行社會保障體系的效率不高表現在籌資渠道少。我國現行社會保障體系的籌資渠道一是向中央政府要補貼，二是向保障對象及其所在單位收取社會保險費。這兩條籌資渠道顯然忽視了“社會”層面的資源。在現行體系內，單就養老、醫療、失業三項社會保險而言，雇主繳費已達到工資總額的30%左右，而個人繳費合計也達到了工資總額的10%左右。這兩項指標明顯高于多數國家的社會保險費水平。較高的社會保障費率，大大影響企業的盈利水平，將導致企業削減其人力資源支出成本。這種削減會導致整個地區社會保障經費的減少，而社會保障經費的減少又將導致費率的提高。這樣會形成一個效率不斷降低的惡性循環。
　　在社會保障基金的運營管理方面，問題主要體現在管理不夠規范，監督力度不大，基金運營收益不高。上海高額社會保障資金挪用一案就是一個震驚國人的反面典型。首先，社會保障資金人治管理，沒有形成法制管理體系。其次，管理層次過多，政出多門，資金分散，分割了社會保障基金統籌的整體性，基金統籌的調劑功能也難以充分發揮。國家統計局按照農村低收入人口標準694元至958元計算，2006年年底我國農村低收入人口為3550萬人，只有1509萬人得到了農村最低生活保障，即2041萬人享受不到農村最低生活保障。這是政出多門、資金分散的結果。
　　在社會保障基金投資運營方面，傳統的投資方向是存入銀行或者購買國債以獲取利息，這種方式雖然安全性較高，但是收益率太低，如果再扣除通貨膨脹率，社會保障基金的增值率可能為零，甚至出現負值。如何在安全性和收益性之間做出理性的選擇，在保證安全的前提下實現社會保障基金最大增值是需要進一步研究的重大問題。
　　在社會保險費支付方面，不規范的行為時有發生，使社會保障體系的運轉處于低效狀態。在失業保險中，有隱性就業的問題，部分人在享受失業保險金的同時又在從事有報酬的工作，造成失業保險金的流失。在養老保險中，存在虛報冒領的情況，如死亡不報告、更改死亡時間以繼續領取養老金等。
　　
　　（二）我國現行社會保障體系的公平問題
　　這里所指的公平，既包括機會公平和起點公平，也包括過程公平和結果公平。機會公平有兩層含義，一方面是指社會保障中的某些項目面向全體具有一定收入能力的從業人員，因而形成一種起點的均等；另一方面也意味著社會保障權作為一種憲法權利，從應然的角度講，應該被該國的合法公民所普遍享有。過程公平強調社會保障待遇分配的不偏不倚，重點則在于公平尺度，同樣條件，同樣對待，防止雙重或者多重標準，突出的是規則的公平。結果公平是指社會保障通過社會資源再分配功能的發揮，調節貧富差距，使所有的社會成員都能獲得最基本的生活條件和分享社會進步的成果。
　　現行社會保障體系機會平等方面的問題，集中表現為覆蓋面過于窄小以及起點不公平。根據國家統計局2007年2月28日發布的統計公報，2006年年底，全國就業人員共有76400萬人，其中城鎮就業人員有28310萬人，就是說有48090萬農村就業人口不能享受城市社會保障的各項待遇。即使在2006年城鎮就業人員的28310萬人中，參加基本養老保險的人數為18649萬人，即9661萬人享受不到基本養老保險，參加城鎮基本醫療保險的人數為15737萬人，即12573萬人享受不到城鎮基本醫療保險，參加失業保險的人數為11187萬人，即17123萬人享受不到失業保險，參加工傷保險的人數為10235萬人，即18075萬人享受不到工傷保險。作為現行社會保障體系核心的社會保險制度卻將占人口絕大多數的農村人口排斥在外，這是典型的機會不公平和起點不公平。
　　現行社會保障體系的過程不公平，主要體現在同類企業中，源于對轉軌成本的回避，一方面造成了代際之間（“老人”、“中人”、“新人”之間）參保過程的不公平，另一方面也造成了不同企業之間參保過程的不平等。機會不平等、過程不平等，最終將造成保障結果上的不公平。一方面是全部農村居民和部分城鎮居民很難享受到社會保障待遇，另一方面是個體條件相同的職工由于出生日期、就業單位類型、性別的差異，所享受的社會保障待遇水平大不相同。結果不公平意味著現行社會保障體系沒有充分發揮調節收入、縮小貧富差距、促進社會融合的功能。
　　
　　二、我國社會保障體系現存問題的成因分析
　　
　　（一）理念方面的原因
　　1、公平效率理念錯位——重視效率，忽視公平。
　　客觀地講，“效率優先，兼顧公平”的理念在經濟體制市場化改革的初期起到了積極的作用，應該充分肯定。但是在今天構建社會主義和諧社會的目標和背景下，傳統的公平效率理念就明顯不能滿足社會發展的新需要了。民生三要素是就業、分配、社會保障，三者的本質都是要公平。科學發展觀的核心是以人為本，以人為本的關鍵是解決就業、分配、社會保障等民生問題。社會發展的客觀需要已經把“公平”推上了越來越重要的地位。福利經濟學的創始人庇古曾指出，福利存在著效用遞減的規律，等額的社會福利分配給窮人要比分給富人產生更大的效用。正是根據這一基本原理，庇古的學生貝弗里奇設計出英國現代社會保障制度體系，開創了“福利國家”的社會保障目標模式。可見，在涉及社會福利分配的社會保障領域，公平與效率是統一的。因此，在構建“和諧社會”的目標下，我們應該樹立“效率和公平相統一，二者并重并行”的理念，這是健全社會保障體系的理論基礎和前提。
　　
　　2、政府責任理念錯位——政府缺位與政府越位。
　　我國與高繳費率和高補貼形成反差的是，目前的保障水平仍比較低，保障覆蓋面也很有限，即現行的社會保障體系不公平、低效率。這種困境的原因可以概括為政府的責任觀錯位——政府缺位與政府越位。例如在保險費的征繳上，政府有著不可推卸的責任，這種關系只能依靠行政關系為核心來構建。然而，現行社會保障體系在很長一個時期內，政府部門對社會保險費征繳的執法力度較弱。另外，在現有的社會保障體系中，政府往往舍農村而取城市，因為城鎮的社會保障資源相對較多，容易做出成績。政府走了這樣一條城市到農村的路線，使得本來最需要保障的農民，往往多數得不到保障。這是政府的缺位。而政府在社會保障中的“越位”則表現在政府過多地參與社會保險的經辦和管理。現有的社會保障機構一方面出現了與一些政府部門相類似的官僚主義弊端，另一方面，又極易誤入一味追求地方利益、部門利益，講求經濟效益而忽視社會效益，甚至背離組織公益目標的路徑。
　　3、社會政策中心錯位——以收入為本不以資產為本。
　　現行的社會保障體系主要由以收入調節為中心的政策和制度構成。收入與消費直接相連，由于現行社會保障體系的建立帶有一定的“滅火”目的，因此其重點在于通過收入調節，解決貧富不均等問題。盡管收入與消費保障了人們的基本需求，但是并不能成為改善弱勢群體生活狀態并使其獲得全面經濟獨立的長效機制。筆者認為，健全的社會保障體系對社會弱勢群體的保障應該以改善其長期生活狀態、促進其經濟獨立與自給自足為主要目標。要達到這個目標不能只依賴于維持人們的收入與消費，而需要同時促進資產的長期積累，將社會保障的政策中心從收入轉向資產。
　　
　　（二）制度層面的原因
　　1、城鄉二元結構的制度框架使廣大農民基本處于無保障狀態，把社會保障縮小成了“城市保障”。
　　在這樣的體系內，城鎮居民不僅能夠享受到養老保險、醫療保險、工傷保險、失業保險等社會保險，還可以享受到最低生活保障等不少的社會福利。而這些基本社會保障待遇，農民是享受不到的，即農民被排斥在社會保障體系的保護之外。隨著集體經濟組織的瓦解和“空殼化”，農村居民的社會保障問題更加嚴重，低收入、少儲蓄的農民無法購買商業保險，而捉襟見肘的基層財政也難以為農民提供最基本的公共產品。二元分割的社會保障體系將“社會保障”縮小成了“城市保障”，嚴重縮小了社會保障的覆蓋面，是造成社會保障制度運行不公平、低效率的重要原因。
　　2、在制度形式層面，“政策主導型”的社會保障體系穩定性低，人為性強，規范性弱，現行的社會保障體系法制化程度很低。
　　首先，立法滯后使得社會保障體系的建立無法可依，立法層次較低，使得社會保障體系的穩定性不強。由于現代法治理念要求法律不可溯及既往，因此“先辦事情，后定規則”所定的規則很難對之前做出的行為進行評價，這就意味著之前做得好的事情不能得到有效的激勵，之前做得不好的事情也很難被追究責任。雖然在近幾年的社會保障體系建設中，制定規則、照章辦事已經越來越被政府部門所重視，但是很大一部分規則出自地方政府下屬的職能部門，其表現形式也多為“通知”、“意見”、“辦法”等等，大多屬于政策層次，但是政策的穩定性遠遠不如法律。由于涉及社會保障的政策政出多門，政策間的沖突難以避免，為了解決政策間的沖突，很多政策性規則不得不朝令夕改。
　　其次，缺乏程序性規范使社會保障制度措施的可操作性不高。由于受到傳統的“重結果輕過程”的理念影響，現行社會保障體系內的制度規范，往往只規定應當做什么事情、不應當做什么事情，卻很少規定如何做和如果不做如何追究責任等程序性問題。這種缺少程序性規范的規章制度，往往使執行者擁有了過大的自由裁量權，這種自由裁量權的濫用導致背離社會保障基本理念的行為大量出現。而這種不符合社會保障制度要求的行為，又因為缺少程序規范而很難獲得法律上的救濟。在遭遇社會風險時獲得社會保障待遇是公民的一項基本權利，法學上有一句名言，叫“無救濟則無權利”，缺少了程序保障，缺少了救濟途徑，公民的社會保障權形同虛設。
　　從縱向來看，目前我們已經經歷過了社會保障體系的初創階段，因此在接下來的社會保障體系健全過程中，有必要強調體系的穩定性、制度的定型化和權威性，加強社會保障法制建設無疑是一條正確的路徑。從橫向來看，世界上發達國家的社會保障立法歷史較長，并經歷了不斷修訂立法到逐步完善的過程，已經具備了相對完備的立法體系（見下表）。
　　
　　資料來源：鄭功成《社會保障學——理念、制度、實踐與思辨》，商務印書館，2000年。
　　
　　三、健全我國“一體兩翼四輪驅動”社會保障體
　　
　　系的對策建議黨中央和國務院明確提出：“要加快形成獨立于企業事業單位之外、資金來源多元化、保障制度規范化、管理服務社會化的社會保障體系。”根據這一指導精神，我們針對我國現行社會保障體系所存在的問題及成因，對我國社會保障體系的進一步健全與發展提出以下對策建議。
　　
　　（一）構建“一體兩翼四輪驅動”的社會保障目標體系
　　在社會保障目標體系方面，筆者從全局性和戰略性的體系結構新角度，提出建立以社會保險為主體，以企業補充保險和個人儲蓄保險為兩翼，以社會救濟、社會福利、社會優撫、社會低保為四輪驅動的社會保障體系結構。它既有系統性，充分揭示了社會保障各個方面的相互聯系和結構整合，又分清了主次，明確了“主體”、“兩翼”、“四輪”這樣三種定位，在社會保障的人力、財力、物力、信息、政策、法律等方面揭示了主要著力點和全面兼顧的方方面面。
　　這樣的體系結構有三層含義：其一，在社會保障的各項目中，應當堅持將社會保險作為主體，因為這種方式能夠很好地體現被保障者權利義務的對等性，能夠較好地提高社會保障制度的效率。其二，在社會保險中，應通過建立多層次的保障體系來體現社會保障的社會性。現行社會保障體系的社會性主要體現在責任分擔上，特別是體現在保險費交納責任的分擔上，如在基本社會養老保險中，個人、企業和國家三方分擔保險費的積累責任。而在進一步健全社會保障體系的過程中，則應當通過進一步增強多元主體的參與性來更好地實現保障的社會化，即應該在國家主導的社會保險之外，大力興辦企業補充保險和個人儲蓄保險。其三，大力發展社會救濟、社會福利、社會優撫、社會低保等其它社會保障項目。社會救濟是扶危濟困必不可少的社會保障項目，社會優撫很好地體現了地方政府對人民軍隊的支持，社會福利和社會低保是人道主義、人本思想的體現。但是在近些年的社會保障改革中，改革的重點放在了社會保險體系的改革上，對上述四個項目的發展投入力度還很不夠，因此在社會保障體系健全過程中，應當對這些“弱勢項目”有所強化。
　　
　　（二）在農村社會保障體系中，根據社會分層理論，將農民劃分為以傳統農業生產為生的農民、農民工、失地農民等不同的群體，為其建立有針對性且相互銜接的社會保障制度。
　　我們應從以下幾方面著手健全農村的社會保障體系：一是增加資金投入，將農村扶貧范圍由只對絕對貧困人口的扶貧擴大到對弱勢群體的扶貧。二是改生活救助為生產援助，使扶貧方式由現金和實物援助為主轉變為培植自力更生能力的援助為主，擴大在項目、技術、培訓、生產和銷售等方面的有效援助。三是加大對農村弱勢群體子女教育的援助，有效促進農村弱勢群體文化知識的提高，切實增強農村弱勢群體自我發展的能力。可通過減免學費、提供助學金等方式，確保農村弱勢群體適齡子女能完全接受九年義務教育。四是根據勞動力情況，對農村弱勢群體合理分類，區別對待，有針對性地采用救濟、救助、扶持、援助等方式進行“扶弱”。五是將農村弱勢群體的援助納入發展農村經濟和調整經濟結構的大環境中加以考慮，農村重點項目和產業化項目應優先照顧貧困地區和貧困人口。六是盡快建立最低生活保