對地方政府影響房地產市場有效機制的思考

　　房地產市場對國民經濟影響重大，保證房地產市場穩定良性運行，是政府的重要職責。然而現實中，政府對房地產市場的干預常常出現失靈。一方面表現為政府的無效干預，即政府調控的范圍和力度不足或方式選擇失當；另一方面表現為政府的過度干預，即政府干預的范圍和力度，超過了彌補市場失靈和維持市場機制正常運行的合理需要，或干預的方向不對，結果非但不能糾正市場失靈，反而抑制了市場機制的正常運作。
　　
　　一、地方政府對房地產市場的干預手段
　　
　　地方政府主要通過城市建設、土地出讓、經濟適用房和廉租房的供給、信息發布以及制定相關政策等方法干預房地產市場。具體有以下幾種：
　　一是通過城市建設和舊城改造干預房地產市場。地方政府對政績的追求，會使其通過對公共資源的掌握和決策權力，上馬很多不必要的形象工程。舊城改造的拆遷工程，則為房地產市場提供了大量的需求方。
　　二是通過土地出讓干預房地產市場。在現行的土地制度下，政府是土地一級市場的唯一供應方，地方政府壟斷土地一級市場。政府可以通過控制土地出讓干預房地產市場，如果政府以此權力尋租，就會直接提高土地的開發成本。另外，當政府因政策原因希望引導房地產項目的開發時，在當前監督機制不很完善的情況下，政府部門易利用所掌握的權力進行尋租活動。
　　三是通過經濟適用房和廉租房的供給干預房地產市場。經濟適用房所使用的土地為政府劃撥用地，開發成本中少了土地出讓金一項，再加上政府限制了開發利潤率，經濟適用房的售價就遠低于市場上的商品房。政府可以通過經濟適用房和廉租房的供給影響市場上的房價，廉租房和經濟適用房的供應是否得當，會對商品房價格產生相應影響。
　　四是在房地產市場信息的公布環節干預房地產市場。目前，政府通過房地產登記、交易的納稅狀況、開發商項目建設審批等制度，成為市場上掌握信息最充分的一方，也成為房地產市場上最重要的信息供應方。通過市場信息的定期發布，能較大程度地影響開發商和消費者對未來的預期，從而影響供應與需求的變化。目前，很多地區都存在公布一次房地產開發量、竣工量等信息周期過長的問題。而有些地方政府為了加快本地房地產業的發展，利用對信息的壟斷，在房地產市場較熱的情況下推波助瀾。
　　五是使用其它政策干預手段。目前許多地方政府都使用戶口準入、移民等政策來刺激外來居民購買住房，增加當地房地產市場的需求。
　　
　　二、地方政府干預房地產市場的動機分析
　　
　　一般來說，政府對房地產市場進行干預是因為市場失靈，其目的是為了彌補市場缺陷。但在現實中地方政府干預不當的情況卻屢見不鮮，究其原因，在于地方政府干預房地產市場的目的傾向追求自身的經濟利益。
　　在現今體制條件下，政府作為一個獨立的利益實體，其核心利益體現在地方GDP的增長和地方財政收支的平衡上。自1994年我國實行了分稅制的財政體制改革以后，地方政府的財權與事權不對稱，事權相對財權過重，地方政府財政收支狀況捉襟見肘。與此同時，房地產市場的快速發展，使城市土地的出讓成為地方政府重要的財政收入。以最大化當期財政收入和平衡財政為干預房地產市場的主要目的，地方政府便傾向推進房地產市場的發展。
　　另一方面，政府對經濟利益的熱衷和追求，必然導致政府官員工作重心的偏移。當官員把個人目的融入到房地產市場干預過程中，就會產生以求政績為核心，求經濟利益為重要內容的干預形式。
　　地方政府既是市場的監管者，又是市場的參與者。政府不僅是房地產一級土地市場的供應方，還通過舊城改造與拆遷成為一個間接的需求提供方。在房地產市場中地方政府以非市場主體的身分，去謀求利益，勢必導致尋租行為的發生，推動房價提升。
　　
　　三、中央與地方政府干預房地產市場中的博弈關系
　　
　　在我國作為獨立利益主體的地方政府，其功能和地位具有兩個顯著特點：一是地方政府代表中央政府，實行對本地區經濟的管理和調控；二是地方政府執行中央的決定，爭取中央的支持，以實現本地區經濟利益最大化。從房地產市場的干預來看，上文已介紹地方政府具有很強的提高房價、推動房地產發展的動機，而從中央政府來看，調控房地產市場的主要目的就是防止房地產市場過熱，引發泡沫，保證房地產業穩定發展。
　　在地方政府和中央政府目標不一致的情況下，產生了地方和中央博弈的可能性。當地方政府從中央政府那里獲得了相對獨立的利益和權力后，雙方各自獨立行動的結果，不可能達到從總體上看最優。從房地產市場的宏觀調控來看，地方政府若從地方政府利益最大化的角度出發，很難切實有效地貫徹執行中央政府出臺的抑制房地產市場過熱的政策。下面通過建立一個完全信息靜態博弈模型，分析地方政府和中央政府對此問題的博弈。
　　假定博弈的參與人有兩個：中央政府C和某地方政府L，從中央角度來看，按照保證經濟平穩持續較快發展的要求，C出臺一項調控房地產市場的宏觀政策，要求L控制房地產市場發展過快的趨勢，中央政府的行動包括強制和默認地方政府貫徹此政策的行為。而L的動機則是希望本地房地產市場發展更快，地方政府的行動包括服從和不服從。可以構建博弈模型為：
　　
　　通過對博弈模型分析，可以發現，當e-g≥d時，地方政府肯定不服從中央政策，這時宏觀政策形同虛設，仿若空文，這是中央政府最不希望看到的。e-g≥d有兩種情況，一是政府選擇不服從相對于選擇服從的效用很大，一是中央政府懲罰地方政府不服從安排的力度過小。
　　中央宏觀政策實施的理想情況是，提出政策后地方自覺服從政策要求，但這很難實現，因為地方有追求GDP的沖動，也就是說無法實現〔默認，服從〕這個均衡。從現實來看，有效貫徹中央的宏觀調控政策，只能通過〔強制，服從〕實現。因此，要權衡中央與地方客觀情況，合理利用現有財稅、土地、產業、戶籍等政策和政府績效考核機制，建立地方政府有效干預房地產市場的機制。
　　
　　四、建立地方政府干預房地產市場有效機制的建議
　　
　　中央政府是否強制執行，取決于中央政府強制執行的成本c和是否強制某地方政府的收益差值f-f兩個因素，c越小，f-f越大，中央政府強制執行的可能性就越大。地方政府是否執行中央宏觀調控政策，取決于兩個因素，一是地方政府不服從中央政策得到的懲罰d；二是地方政府服從中央政策時與不服從時的利益差e-g。若要地方政府切實有效實施宏觀調控政策，需要增加d，即懲罰力度，并且縮小服從與不服從的利益差。以不同因素作為分析的出發點，提出以下建議。
　　（一）從中央政府縮小強制執行的成本c來看，可通過規劃、戶籍制度改革和信息發布平臺的建立，約束地方政府的行為，減少強制執行的成本
　　第一，通過制訂有效的空間規劃，確定各地區國土空間開發的方向，科學調節地區房地產發展的結構和速度，通過具有法律效力的國土空間規劃，有效制約地方政府干預房地產市場的行為。
　　第二，加快戶籍制度改革步伐，使不同類型戶籍與目前相關聯的福利待遇相分離。增加人口遷移的自由度，促進人口合理集聚，這不僅是有效緩解因戶籍福利差別給個別特大城市房價過快增長造成的壓力，亦可避免現有差別化的戶籍政策為某些地方政府所用，造成商品房需求方的非正常增加和房價的不合理增長。
　　第三，充分利用網絡、報刊等各種信息平臺，建立區域性土地信息的發布平臺。建立健全信息發布平臺，充分調動市場配置資源的基礎性作用，使房地產市場成為充分競爭的市場，通過充分競爭形成合理的土地價格和房價，防止在土地出讓過程中出現政府尋租和官商勾結的行為。
　　（二）從強制執行連鎖因素產生的收益差來看，中央政府監管城市示范作用越明顯，中央政府的收益越大
　　2006年中央政府對上海市房地產市場的整頓就是重要體現。在加快構建社會主義和諧社會進程中，中央政府將更加重視老百姓的住房問題。建議加強對北京、上海、廣州、深圳等主要城市房地產市場的整頓和監管，對東、中、西各地區房價增長過快的城市進行重點監察，對發現的問題進行嚴厲處罰。
　　（三）從處罰力度d來看，可通過績效考核、反腐監察、建立市場監管制度增加地方政府違規的成本
　　第一，科學制定政府公共管理績效的考核標準，在考核體系中增加社會指標，特別是體現公平的指標，爭取把房價控制在合理范圍作為一項考核標準，并提出相應懲罰標準，適當減少GDP和財政收入因素給政府帶來的壓力，減少政府政策對房地產業的基本推動力。從增加中央懲罰力度來看，政績考核機制的建立，切中肯綮。
　　第二，加強對政府有關土地、房地產部門的反腐監察工作，特別是對土地出讓過程中政府行為的監察。一級土地市場由于政府的壟斷，容易滋生腐敗。加強這方面的反腐工作，是增加懲罰力度的重要途徑。
　　第三，建立和完善房地產開發、銷售等市場監管制度規章體系，約束地方政府尋租行為，確保房地產銷售市場信息對稱、公平交易，切實降低交易成本。
　　（四）從地方政府貫徹政策前后的收益差e-g來看，中央政府應給予財政支持，增加地方政府貫徹中央政策的收益
　　第一，對保證房價平穩增長的地區，中央政府應該在財政上給予鼓勵支持。可以通過合理的財稅政策，減少地方政府因貫徹宏觀調控政策的收益差值，調動地方政府貫徹中央宏觀調控政策的積極性。
　　第二，對提供經濟適用房和廉租房的地區，中央財政應給予財政支持和補助。地方政府建設經濟適用房和提供廉租房時，所劃撥的土地幾乎無收入，從動機看，地方政府很難有積極性開展此項工作，建議中央財政給予補助，提高地方政府發展經濟適用房和廉租房的積極性。
　　（作者單位：國家發展改革委發展規劃司）