科學把握我國現階段的基本公共服務均等化

　　一、我國基本公共服務均等化的內涵及需要進一步探討的問題
　　
　　在《十一五規劃綱要》中，基本公共服務均等化是作為財政體系建設任務提出的，它需要通過完善中央和省級政府的財政轉移支付制度，理順省級以下財政管理體制中逐步實現。按照《十一五規劃綱要》，基本公共服務均等化是財政體系建設和財政轉移支付制度完善的結果和目標。
　　《六中全會決定》對實現基本公共服務均等化做了更詳盡的闡述。有關基本公共服務均等化論述至少包含以下幾點信息：第一，實現基本公共服務均等化是完善公共財政體制目標之一；第二，要通過稅制改革、加大轉移支付力度和促進轉移支付制度規范化、制度化、法制化來完善公共財政體制；第三，當前我國的公共服務包括教育、衛生、文化、就業再就業服務、社會保障、生態環境、公共基礎設施、社會治安；第四，增強公共產品和公共服務供給能力需要通過加大財政投資規模來實現；第五，增強地方政府提供公共服務的能力，地方政府在提供公共服務中應該發揮更加重要的作用。
　　同樣，《六中全會決定》給我們留下了進一步研究和探索基本公共服務均等化的空間。第一，我國將建設一個什么樣的財政能力均等化體制來確保基本公共服務均等化？因為根據國際經驗，基本公共服務均等化的基礎和基本實現手段是財政能力均等化，而且各個國家在實現基本公共服務均等化過程中采取的財政體制也是不一樣的，如財政能力均等化、稅收均等化、財政需求均等化、等等。基本公共服務均等化通常通過財政能力均等化來實現。第二，當前我國的教育、衛生、文化、就業再就業服務、社會保障、生態環境、公共基礎設施、社會治安等公共服務中最基本的公共服務是什么？哪些是當前必須實現均等化？第三，在這些公共服務中，應當選擇哪些作為最基本公共服務？中央政府實施財政轉移支付的依據和模式是什么？第四，在基本公共服務提供中，中央政府和地方政府的分工是什么？是否可以理解地方政府更具有公共服務的提供能力，因為他們更直接、更理解居民需求，中央政府主要負擔轉移支付，或建立均等化的項目基金來幫助實現公共服務均等化？
　　我們可以把以財政均等化為核心的均等化視為一個專門的問題，進行有關財政體制建設的研究。把基本公共服務均等化（“全體人民的對基本公共服務的可及性”）視為另外一個專門問題，進行其范圍和標準的研究。換句話說，我們除考慮財政體制建設外，要實現基本公共服務均等化，還需要進一步研究兩個問題：我國現階段的基本公共服務到底有哪些？這些基本公共服務的全國最低標準是什么？
　　
　　二、基本公共服務均等化的國際經驗及實施現狀
　　
　　加拿大是世界上實施均等化最早的國家之一，也是目前世界公認的和典型的均等化國家之一。在加拿大，不管人們居住在哪里，都可以享受聯邦政府的均等化項目。按照加拿大有關法律，省級政府要承擔本省的教育、衛生和社會服務等基本公共服務的供給。20世紀30年代世界經濟大蕭條時期，經濟危機導致加拿大一些省份陷入財政困境，使它們沒有足夠的稅收來源確保提供這些基本公共服務。加拿大聯邦政府從20世紀30年代開始對那些沒有能力為本省居民提供基本公共服務的省份給予財政援助，確保全國的基本公共服務均等化，1957年，聯邦政府建立了財政均等化項目，1982年將其納入憲法。加拿大憲法中的有關均等化條款包括： “（1）在不改變聯邦議會和各省議會權力以及在他們的所有權力得到尊重的前提下，議會和立法機構將與加拿大聯邦政府、各省政府一道承諾：促進加拿大居民福祉機會平等；通過經濟發展減少機會差別；為所有加拿大居民提供品質適度的基本公共服務。（2）加拿大議會和聯邦政府承諾：在可比較的相等稅負前提下，確保各省財政均等化，使之有足夠的財政收入來提供品質適度的基本公共服務。”加拿大憲法提出的均等化包括三層含義：居民福祉機會平等；通過經濟發展減少機會差別；所有加拿大居民享有品質適度的基本公共服務。有人把這三個方面稱為均等化體系。為了建立這個體系，加拿大憲法承諾確保各省財政均等化。均等化的標準是財政收入水平，通過人均加元衡量。聯邦政府計量各省和地方政府籌資狀況和提供基本公共服務的能力，包括各省的30多個不同的財政收入來源，如所得稅、銷售稅、財產稅以及經營稅，等等。根據平均水平，對財政收入低的省份進行轉移支付。除了財政均等化，加拿大也為基本公共服務建立國家標準，確定各省公共服務可比較性和平均水平，使居民可以在國內流動，包括跨省流動，甚至跨省分享財富，加強加拿大居民的國家認同。
　　20世紀上半葉開始，世界上許多國家開展了均等化體系建設的探索。在德國，均等化包括國家均等化和區域均等化，對于國家意義上的均等化，人們把其稱為“全國一致的生活標準”。在瑞士，均等化不是一個很強的理念，其目標不是保證所有的州的財政收入均等，但它通過稅負縮小區域間的差別。德國在本質上希望生活水平一致，而瑞士希望區域多元化，他們也考慮各州的財政需求，反映不同州的需求、成本、服務（由于社會、人口和地理因素不同導致的）等。在保加利亞，均等化的計量依賴服務的分類。保加利亞把公共服務分為強制性的服務和地方選擇性服務。根據保加利亞有關法律，必須建立和計量基本公共服務領域的服務標準，例如，在教育領域，國家依據學生的數量、班級的規模和教師與學生的比例提供均等化資金。澳大利亞的轉移支付基于聯邦基金委員會提供的建議。聯邦基金委員會的建議又是基于財政均等化的原則，這個原則是：每個州必須具有提供符合本州特點的、平均標準的公共服務的能力。印度尼西亞屬于以實現全國最低標準為目標的均等化模式，它比較成功的是兩個專門向地方政府轉移支付的項目，一個區/城鎮道路改進項目，轉移支付的標準包括道路長度、路況、密度和單位成本，另外一個是小學教育，轉移支付的標準包括：7—12歲學齡兒童、學校設施配置。
　　
　　三、確定我國現階段的基本公共服務基本原則和和內容
　　
　　確定我國現階段基本公共服務必須基于三個原則：現實性原則、國際性原則和法制化原則。
　　從現實性原則來看，當前我國面臨的突出問題是，就業繼續處于高壓狀態，社會保障不完善，收入分配差距不斷拉大，社會事業基礎設施薄弱，教育普及和勞動力受教育程度偏低，公共衛生體系不健全，精神文化生活不夠豐富，城鄉發展和地區發展不平衡，特別是農村社會事業落后，“兩基”目標尚未實現，基層醫療衛生基礎薄弱，文化體育設施十分匱乏。我國公共服務產品分配嚴重不均衡。在公共服務總量不足的情況下，公共服務的分配也存在失衡問題。廣大弱勢群體不能充分享受基本的公共服務，與強勢群體享受的公共服務存在著相當大的反差。而“看病難、住房難、上學難”被社會認為是人民群眾最關心、最直接、最現實的問題。
　　從國際性原則看，不同的國家對于基本公共服務的內容在不同歷史階段的界定也是不一樣的。例如，加拿大把教育、醫療衛生和社會服務（主要是社會福利）作為聯邦政府財政均等化的主要項目。印度尼西亞把初等教育和公路設施列為政府財政均等化的內容。巴西把醫療衛生列為轉移支付。哥倫比亞和智利把教育列為轉移支付。智利實行教育券政策。美國的一些州也采取類似措施，如密西根。限于資源和缺乏集中的財政，巴西的公共服務主要集中在教育和醫療衛生。在聯合國的文件中，基本公共服務包括，清潔水、衛生設施、教育、醫療衛生和住房。聯合國兒童基金會和聯合國開發計劃署在南非把基本教育（學前和小學教育）和初級醫療定義為基本社會服務，同時也討論了飲用水、衛生設施、營養、社會福利和公共工作項目，把它們部分地作為基本社會服務。教育、醫療衛生、社會服務、基礎設施是各國普遍或者是比較公認的基本公共服務。
　　從法制化原則看，很多國家把提供基本公共服務納入國家法律，與公民的基本權利聯系在一起。澳大利亞是依據澳大利亞聯邦法的。意大利1948年的憲法規定了政府間的財政關系。在加拿大、德國、瑞士和意大利是憲法。例如，均等化是加拿大聯邦主義的基本原則，加強均等化將加強省級政府和聯邦政府的能力，是聯邦政府的基礎。一個承諾全面醫療衛生的社會也必須承諾全民教育。對基本公共服務的投資實際上是經濟福祉的投資，也是生產力資源得以持續的前提。均等化就是為了支撐這個目標。
　　《中華人民共和國憲法》第二章關于“公民的基本權利和義務”規定：“中華人民共和國公民有勞動的權利和義務”（第四十二條），“國家通過各種途徑，創造勞動就業條件，加強勞動保護，改善勞動條件，并在發展生產的基礎上，提高勞動報酬和福利待遇”，“勞動是一切有勞動能力的公民的光榮職責”。“國家對就業前的公民進行必要的勞動就業訓練”。“國家依照法律規定實行企業事業組織的職工和國家機關工作人員的退休制度。退休人員的生活受到國家和社會的保障”。（第四十四條）“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業”。“國家和社會保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優待軍人家屬。”“國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育。”（第四十五條）。“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。”（第四十六條）。根據我國憲法，與我國公民的基本權利相聯系的基本公共服務至少應當包括就業培訓、養老保障、醫療保障、社會救濟、教育。
　　總之，根據我國現階段的實際、國際經驗和我國憲法以及《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，我們認為應當把我國現階段的基本公共服務界定在醫療衛生（或者叫公共衛生和基本醫療）、義務教育、社會救濟、就業服務和養老保險。而且，義務教育、公共衛生和基本醫療、最低生活保障應當是我們基本公共服務中的“基本”。
　　（作者單位：國家發展改革委經濟所）