全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀　扎實推進(jìn)全國主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作

　　推進(jìn)形成主體功能區(qū)是國家“十一五”規(guī)劃《綱要》提出的一個重大戰(zhàn)略。這是落實科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展的重大舉措，關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全局和中華民族的長遠(yuǎn)發(fā)展。編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃，明確各類主體功能區(qū)的分布、范圍、定位、發(fā)展方向和目標(biāo)、開發(fā)或管制原則，以及法律、政策、規(guī)劃等方面的保障措施，是推進(jìn)形成主體功能區(qū)的基礎(chǔ)性工作和首要任務(wù)。
　　黨中央、國務(wù)院對規(guī)劃編制工作十分重視。2006年，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于開展全國主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作的通知》，對做好規(guī)劃編制工作做了專門部署。
　　這次會議，是全面部署主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作的動員會。主要任務(wù)是進(jìn)一步提高思想認(rèn)識，理清規(guī)劃思路，交流規(guī)劃編制工作進(jìn)展情況，研究部署下一階段工作任務(wù)。
　　
　　一、進(jìn)一步提高對推進(jìn)形成主體功能區(qū)重大意義的認(rèn)識
　　
　　一是科學(xué)開發(fā)我們生存和發(fā)展空間的需要。我國國土遼闊，是世界第三大國。但是，在這片遼闊的國土上，真正可供開發(fā)利用、適宜人們生活居住和生產(chǎn)的空間有限。
　　面對這一基本國情，我們應(yīng)該倍加珍惜土地資源，倍加珍愛我們的國土空間。然而，由于不合理的開發(fā)行為和生產(chǎn)活動，我們在國土空間的開發(fā)方面還存在著一些突出的問題，主要是：經(jīng)濟(jì)布局與人口分布不平衡，經(jīng)濟(jì)布局與資源環(huán)境不平衡，空間結(jié)構(gòu)不盡合理，生態(tài)系統(tǒng)整體功能退化。如，一些地區(qū)濫設(shè)開發(fā)區(qū)，亂占耕地，使綠色空間快速減少；再如，一些大城市“攤大餅”式擴(kuò)張，小城鎮(zhèn)建設(shè)遍地開花，造成城市空間布局不合理，并導(dǎo)致城市建設(shè)用地過快增長；又如，一些地區(qū)不顧資源環(huán)境承載能力的盲目開發(fā)，造成水源污染，河湖干涸，環(huán)境污染加劇，生態(tài)退化等。
　　推進(jìn)形成主體功能區(qū)，就是從科學(xué)開發(fā)我們十分寶貴的國土空間出發(fā)，對國土空間進(jìn)行功能分區(qū)和發(fā)展方向定位，從而規(guī)范開發(fā)秩序，管制開發(fā)強(qiáng)度，引導(dǎo)各類市場主體建設(shè)好、保護(hù)好我們的家園，為人民群眾營造良好的生活空間，為子孫后代留出充分的發(fā)展空間。
　　二是順應(yīng)未來實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的需要。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平不斷提高，與此同時，也出現(xiàn)了空間結(jié)構(gòu)失衡的問題。不合理的空間結(jié)構(gòu)一旦形成，調(diào)整起來十分困難，不僅要花費(fèi)巨大的代價，還可能需要一代人甚至幾代人的努力才能見到成效。
　　未來一段時期，是我國全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，也是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的時期，國土空間開發(fā)將呈現(xiàn)一些新的趨勢。特別是未來十幾年，我國將有3億左右的農(nóng)村人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，為這些農(nóng)村人口開辟新的生活和發(fā)展空間，這在世界發(fā)展史上也是史無前例的，也必將引起我國空間結(jié)構(gòu)的急劇變動。只有科學(xué)規(guī)劃國土空間開發(fā)，加強(qiáng)指導(dǎo)和約束，才能妥善應(yīng)對這些壓力和挑戰(zhàn)，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展的能力。
　　推進(jìn)形成主體功能區(qū)，就是要前瞻性地謀劃好我國未來十幾億人口、幾十萬億經(jīng)濟(jì)在960萬平方公里國土空間的分布。要通過合理規(guī)劃國土空間，處理好十分有限的國土空間與日益擴(kuò)大的需求之間的矛盾，引導(dǎo)人口相對集中居住，產(chǎn)業(yè)相對集聚發(fā)展，形成以城市群為主體形態(tài)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，構(gòu)建均衡、和諧和可持續(xù)的國土空間格局。
　　三是實現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。我國區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題，主要不是單純的地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)總量的差距，而是人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境之間的空間失衡。
　　從經(jīng)濟(jì)布局與人口分布看，我國經(jīng)濟(jì)布局呈現(xiàn)向沿海地區(qū)集聚的態(tài)勢，但集中經(jīng)濟(jì)的區(qū)域并沒有集聚相應(yīng)規(guī)模的人口。長江三角洲、京津冀和珠江三角洲三大都市圈，經(jīng)濟(jì)總量約占全國的36%，而人口只占全國的15%左右。日本三大都市圈，經(jīng)濟(jì)總量占全國的73%，人口也占68%，經(jīng)濟(jì)與人口占全國的比例大體相當(dāng)。我國的經(jīng)濟(jì)布局與人口分布不均衡，造成地區(qū)間人均生產(chǎn)總值差距過大，人均GDP最低的地區(qū)與最高的地區(qū)相差近10倍。
　　從勞動人口與贍養(yǎng)人口分布看，我國勞動人口與贍養(yǎng)人口在空間上的分離，也是區(qū)域公共服務(wù)差距過大的重要原因。一般來講，經(jīng)濟(jì)的集聚應(yīng)相應(yīng)帶來人口的集中。但我國由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及其他方面的體制原因，勞動人口難以在打工地區(qū)定居，因而需要贍養(yǎng)的家屬很難與外出打工的親人共同居住。其結(jié)果，吸收外來勞動力的發(fā)達(dá)地區(qū)吸納了這些勞動力創(chuàng)造的產(chǎn)值和稅收，卻未向這些勞動人口及其家屬提供必要的公共服務(wù)。流出勞動力的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，卻要為外出勞動力留下的家屬提供公共服務(wù)，這也是導(dǎo)致區(qū)域間公共服務(wù)差距過大的原因之一。
　　從經(jīng)濟(jì)布局與資源分布看，我國許多地區(qū)經(jīng)濟(jì)的集聚已經(jīng)與當(dāng)?shù)刭Y源承載能力不相適應(yīng)。一些地方單純追求經(jīng)濟(jì)總量，在水資源嚴(yán)重匱乏的地區(qū)發(fā)展高耗水產(chǎn)業(yè)，為了維持當(dāng)?shù)厣a(chǎn)生活，不得不從外地調(diào)水或靠超采地下水維持。一些能源資源短缺的地區(qū)，卻繼續(xù)發(fā)展高耗能產(chǎn)業(yè)，也不得不長距離調(diào)運(yùn)能源資源。經(jīng)濟(jì)的集中與資源分布的不一致，使我國大規(guī)模長距離跨區(qū)域調(diào)動資源的壓力越來越大，而這種調(diào)運(yùn)又占用了我們更多209aa5dd7ad9376c192149a7cede30bd的國土空間，消耗了更多的能源。
　　促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的根本目的不是單純縮小區(qū)域間生產(chǎn)總值的差距，實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值的均等化，而是要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，使生活在不同區(qū)域的人民享有大體相當(dāng)?shù)纳钏胶凸卜?wù)。實現(xiàn)這一目標(biāo)，就要繼續(xù)支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)因地制宜地發(fā)展經(jīng)濟(jì)；就要引導(dǎo)發(fā)展條件欠缺和人口超載地區(qū)的人口轉(zhuǎn)移；同時，對欠發(fā)達(dá)地區(qū)要加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，提高當(dāng)?shù)厝司斦杖搿＿@里需要說明的是，確定限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域，是為了保護(hù)全國的生態(tài)環(huán)境，保障國家的生態(tài)安全，使全國人民能呼吸新鮮的空氣，喝上清潔的水。對于這些區(qū)域，要按照公共服務(wù)均等化的原則，明確按主體功能區(qū)進(jìn)行必要的財政轉(zhuǎn)移支付，保障那里的人民群眾享受均等化的公共服務(wù)并與全國同步不斷提高水平。限制開發(fā)絕不等于限制發(fā)展，開發(fā)是指大規(guī)模工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的建設(shè)活動，限制或禁止開發(fā)是限制或禁止不符合主體功能定位的開發(fā)建設(shè)活動。
　　推進(jìn)形成主體功能區(qū)，就是要明確哪些區(qū)域要重點(diǎn)開發(fā)，哪些區(qū)域不應(yīng)開發(fā)，以及各類主體功能區(qū)的開發(fā)強(qiáng)度，使集聚經(jīng)濟(jì)的地區(qū)集聚相應(yīng)規(guī)模的人口，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)布局、人口分布與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，從而從根本上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢，促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的空間均衡。
　　四是增強(qiáng)區(qū)域調(diào)控的針對性和有效性的需要。黨的十六大以來，以胡錦濤同志為總書記的黨中央提出了樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會主義和諧社會等重大戰(zhàn)略思想，明確了推進(jìn)西部大開發(fā)、振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地、促進(jìn)中部地區(qū)崛起、鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。幾年來，區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的實施取得了明顯成效，制約各區(qū)域發(fā)展的突出問題得到了一定程度的緩解，四大板塊都呈現(xiàn)出良好的發(fā)展勢頭；區(qū)域協(xié)調(diào)互動機(jī)制正在逐步形成，區(qū)域間優(yōu)勢互補(bǔ)的功能得到進(jìn)一步發(fā)揮；公共服務(wù)的差距趨于縮小。
　　但是我們也應(yīng)該清醒地看到，我國區(qū)域發(fā)展中仍有很多問題還沒有得到根本解決，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展還有很長的路要走。把區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略落到實處，必須實施更有針對性、更有效的區(qū)域政策，必須在四大板塊的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化或者縮小區(qū)域政策實施的空間單元。比如西部地區(qū)，國土面積占全國的一半以上，內(nèi)部自然、經(jīng)濟(jì)差異很大，在這么大的區(qū)域范圍內(nèi)只實施一種區(qū)域政策，顯然不利于因地制宜地進(jìn)行開發(fā)，且區(qū)域政策的針對性和有效性必然大打折扣。所以，研究如何細(xì)化或縮小區(qū)域政策實施的空間單元，是十分重要、十分緊迫的問題。
　　
　　推進(jìn)形成主體功能區(qū)，就是要區(qū)別對待、分類引導(dǎo)，根據(jù)不同主體功能區(qū)的定位，提出不同的發(fā)展要求，配套實施更細(xì)致、更有針對性的區(qū)域政策、績效評價和政績考核，從而增強(qiáng)區(qū)域調(diào)控的有效性。
　　
　　二、規(guī)劃編制中需要把握好的若干問題
　　
　　編制主體功能區(qū)規(guī)劃，推進(jìn)形成主體功能區(qū)，意義十分重大，但作為第一次編制這樣的規(guī)劃，作為一項開創(chuàng)性的工作，編制好規(guī)劃的難度也很大。我們既要充分認(rèn)識到編制規(guī)劃的重要性和緊迫性，也要充分認(rèn)識到編制好規(guī)劃的復(fù)雜性和艱巨性。
　?。ㄒ唬╆P(guān)于規(guī)劃的定位
　　1．主體功能區(qū)規(guī)劃是在我國區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略背景下，對國土空間開發(fā)進(jìn)行的戰(zhàn)略性謀劃
　　在全球化背景下，基于資源短缺、生態(tài)環(huán)境脆弱、人口眾多的基本國情，需要進(jìn)一步明確未來相當(dāng)長一段時期國土空間開發(fā)的思路、開發(fā)的模式，以更好地應(yīng)對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中面臨的人口經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境等一系列難題和挑戰(zhàn)。這樣的規(guī)劃，必然是一項關(guān)系國土開發(fā)全局、涉及現(xiàn)代化建設(shè)長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略性規(guī)劃。
　　2．主體功能區(qū)規(guī)劃是今后各類涉及空間開發(fā)規(guī)劃的一個基礎(chǔ)性規(guī)劃，是銜接協(xié)調(diào)各類相關(guān)規(guī)劃的一個基本依據(jù)
　　雖然各部門、各級政府都制定了許多規(guī)劃，都強(qiáng)調(diào)了各項工作的實施、項目的布局以及措施等等，單從每一個規(guī)劃看，可能都是合理的，但綜合起來并落實到同一空間就可能出現(xiàn)矛盾，這是目前規(guī)劃體制中存在的一個突出問題。
　　從這個角度看，主體功能區(qū)規(guī)劃的整體性、綜合性是非常重要的，它有一個基礎(chǔ)性的指導(dǎo)作用，即在空間上為銜接協(xié)調(diào)相關(guān)規(guī)劃提供一個基礎(chǔ)和依據(jù)，這樣才能避免規(guī)劃之間的沖突、規(guī)劃上的浪費(fèi)。
　　另外，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的空間失控問題，一個重要原因在于缺乏空間規(guī)劃的整體背景和約束，單個城市看似合理的規(guī)劃，從全局上、從城市群、從區(qū)域上卻可能帶來偏差和隱患。協(xié)調(diào)這些從局部性出發(fā)編制規(guī)劃所產(chǎn)生的相互沖突和矛盾，只能從整體上、全局上進(jìn)行綜合平衡，必須有一個空間開發(fā)的基本框架，使各方面的開發(fā)行為有所遵循。這也是市場經(jīng)濟(jì)國家都高度重視空間規(guī)劃的重要原因和有益經(jīng)驗。
　　3．主體功能區(qū)規(guī)劃是具有約束性的，既要約束市場主體的開發(fā)行為，也要約束政府的行為
　　在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府編制的規(guī)劃不應(yīng)只是指導(dǎo)性的，有些規(guī)劃也要具有約束性，這是我們對規(guī)劃性質(zhì)的一個重要認(rèn)識。如果規(guī)劃沒有約束力，可執(zhí)行可不執(zhí)行，只是一種指引、指導(dǎo)，規(guī)劃的作用和功能就很難發(fā)揮。強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的約束力，通過主體功能區(qū)規(guī)劃對市場主體和政府行為進(jìn)行約束和規(guī)范，不是指令性計劃的回歸，而是調(diào)控思路、調(diào)控手段上的創(chuàng)新。通過明確不同區(qū)域的主體功能定位，明確哪些區(qū)域不能開發(fā)、哪些區(qū)域能夠開發(fā)以及開發(fā)所遵循的基本原則，這是著眼于公共利益、整體利益和長遠(yuǎn)利益提出的，是對空間開發(fā)行為的一種約束和規(guī)范。目前，對規(guī)劃要約束和規(guī)范企業(yè)行為的認(rèn)識比較一致，但對規(guī)劃也要約束政府自身行為還沒有足夠的認(rèn)識。主要存在兩種誤區(qū)：一是認(rèn)為規(guī)劃是政府編制的，是用來約束別人的，不是約束自己的，政府想怎樣改就怎樣改；二是有些地方領(lǐng)導(dǎo)還沒有認(rèn)識到規(guī)劃的重要性，規(guī)劃雖然年年編，但行動時就脫離規(guī)劃，靠拍腦袋決策，這與科學(xué)發(fā)展觀的要求是背道而馳的。編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃，是國家“十一五”規(guī)劃《綱要》提出的，是經(jīng)過全國人大代表表決通過的，具有法律約束效力。
　　4．主體功能區(qū)規(guī)劃是一種空間規(guī)劃
　　雖然對什么是空間規(guī)劃還沒有統(tǒng)一的定義，各國在實踐中也各有特點(diǎn)。如德國稱作空間規(guī)劃，日本稱為國土規(guī)劃，荷蘭稱作國土空間規(guī)劃。但共同點(diǎn)都是著眼于經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所面臨的人口經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境挑戰(zhàn)，通過明確國土空間開發(fā)戰(zhàn)略，對空間要素進(jìn)行整體謀劃，引導(dǎo)和約束空間開發(fā)行為，形成合理的空間結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)國土均衡開發(fā)、縮小區(qū)域差距、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。從最近歐盟和德國的空間規(guī)劃看，在全球化深入發(fā)展的背景下，增強(qiáng)國際競爭力又成為空間規(guī)劃的一個重要著眼點(diǎn)和戰(zhàn)略目標(biāo)。
　　編制主體功能區(qū)規(guī)劃，強(qiáng)化對空間開發(fā)、空間結(jié)構(gòu)的引導(dǎo)，是在市場經(jīng)濟(jì)條件下轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控的重要舉措。政府的四大職能之一是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)。在總量調(diào)控上，市場是難以發(fā)揮作用的，需要充分發(fā)揮政府的調(diào)控功能。在結(jié)構(gòu)調(diào)整上，要區(qū)分政府和市場的功能。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、企業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)等，更多地要靠市場力量去調(diào)節(jié)。在空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化上，如空間開發(fā)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施布局等需要更多地發(fā)揮政府作用。強(qiáng)調(diào)主體功能區(qū)規(guī)劃是空間規(guī)劃，不是要替代別的部門的規(guī)劃。雖然城市規(guī)劃、土地規(guī)劃也是空間性的規(guī)劃，但主體功能區(qū)規(guī)劃的內(nèi)容要更寬、更綜合，是綜合性、整體性的空間規(guī)劃，而不是單要素的空間規(guī)劃。
　?。ǘ╆P(guān)于規(guī)劃的層級
　　按照胡錦濤總書記提出的“要分層次推進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃工作”的要求，經(jīng)深入研究討論，全國主體功能區(qū)規(guī)劃由國家和省級兩個層面的規(guī)劃組成。市縣政府不再劃分主體功能區(qū)，而是要落實國家和省、自治區(qū)、直轄市對本市縣的主體功能定位，在此基礎(chǔ)上對本市縣轄區(qū)進(jìn)行具體的功能區(qū)劃分。
　　1．為什么分國家和省級兩個層面制定規(guī)劃
　　我國作為一個大國，地域遼闊，區(qū)域之間資源環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，不同層面空間開發(fā)所面臨的問題不同，需要通過不同層級的規(guī)劃，將空間開發(fā)戰(zhàn)略思路和基本原則分級細(xì)化、具體化。從國家和省級政府的調(diào)控職能看，按照國家和省級兩個層次劃分主體功能區(qū)并編制規(guī)劃，有利于充分發(fā)揮中央和地方的積極性，更有針對性地解決不同層面空間開發(fā)面臨的突出問題。
　　編制國家主體功能區(qū)規(guī)劃，重要目的之一就是系統(tǒng)性地解決一些涉及國土空間開發(fā)的全局性問題。要全面闡明實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，全國以及各地在空間開發(fā)上應(yīng)遵循什么樣的原則，以使開發(fā)行為有所規(guī)范，這是需要中央政府明確的。還要明確國家空間開發(fā)戰(zhàn)略的框架是什么，通過什么樣的空間開發(fā)格局來支撐未來的發(fā)展，這就是國家主體功能區(qū)的發(fā)展布局問題，也必須由國家規(guī)劃來確定。以主體功能區(qū)構(gòu)建區(qū)域開發(fā)新格局，政策支撐是什么，保障措施有哪些，現(xiàn)行的政策如何進(jìn)行調(diào)整完善，也必須由國家層面的規(guī)劃來明確。
　　編制省級主體功能區(qū)規(guī)劃，一方面是要把國家規(guī)劃確定的方針和原則進(jìn)一步落實、進(jìn)一步具體化；另一方面是要從本地實際和自然條件出發(fā)解決各地區(qū)空間開發(fā)所面臨的主要矛盾和突出問題，同時要為指導(dǎo)市縣的開發(fā)行為提供依據(jù)。我國各地區(qū)之間的差異比較顯著，資源環(huán)境條件不同，發(fā)展基礎(chǔ)不同，未來發(fā)展方向也應(yīng)該有所區(qū)別，如何因地制宜、更好地發(fā)揮比較優(yōu)勢、更有效地解決空間開發(fā)問題，需要通過省級規(guī)劃來解決。并且，我國民族眾多，不同地區(qū)長期形成各具特色的歷史和民俗，需要在省級規(guī)劃中尊重和考慮這些特點(diǎn)及要求。
　　2．為什么市縣政府不再進(jìn)行主體功能區(qū)劃分
　　因為市縣范圍所面臨的空間開發(fā)和管理的問題更微觀、更具體，再用四類主體功能區(qū)的劃分方式就會顯得過粗，難以有效引導(dǎo)和約束各類開發(fā)行為，難以適應(yīng)市縣政府管理的需要。如果國家、省級和市縣政府層層劃分四類主體功能區(qū)，會造成主體功能區(qū)相互重疊、功能定位相互交叉的問題，難以實施統(tǒng)一的區(qū)域調(diào)控政策。從國際經(jīng)驗看，把開發(fā)與保護(hù)相結(jié)合的思想落到實處，在不同行政層級和區(qū)域尺度范圍內(nèi)的側(cè)重點(diǎn)是不同的。國家、州等大區(qū)域范圍強(qiáng)調(diào)的是總體戰(zhàn)略、基本原則、總體框架、政策導(dǎo)向，市縣基層政府更側(cè)重于貫徹落實并予以具體化。
　　
　　今后，市縣層面主要是根據(jù)國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃對本地的主體功能定位，結(jié)合市縣的地域特點(diǎn)，對市縣地域空間做進(jìn)一步的功能分區(qū)和定位，在具體地域上明確劃定各類功能區(qū)的“紅線”，如城鎮(zhèn)區(qū)、耕地保護(hù)區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)、旅游休閑區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等，作為各種開發(fā)建設(shè)行為的準(zhǔn)則，具有法律效應(yīng)來嚴(yán)格執(zhí)行。需要強(qiáng)調(diào)的是，市縣政府不進(jìn)行主體功能區(qū)劃分，而是要進(jìn)行功能區(qū)劃分，同樣需要進(jìn)行大量的基礎(chǔ)研究，同樣需要通過規(guī)劃予以明確，這項任務(wù)要結(jié)合“十二五”規(guī)劃編制予以落實。
　?。ㄈ╆P(guān)于規(guī)劃編制的方法
　　1．在規(guī)劃研究上，強(qiáng)調(diào)上下互動、相互支撐、相互服務(wù)
　　在以往編制規(guī)劃過程中，也是國家和省區(qū)同步開展研究，但由于規(guī)劃不落地，規(guī)劃研究的一體化程度還不是很強(qiáng)。這次規(guī)劃研究中，在加強(qiáng)國家層面重大問題研究的同時，特別注重各地的基礎(chǔ)性研究，總結(jié)提煉后再指導(dǎo)各地規(guī)劃編制工作。
　　從區(qū)域特點(diǎn)出發(fā)，我們在東、中、西和東北組織了8個地區(qū)（遼寧、江蘇、浙江、河南、湖北、重慶、云南、新疆），先行開展了指標(biāo)體系和技術(shù)方法的研究，以便為制定全國統(tǒng)一的指標(biāo)體系提供基礎(chǔ)和參考，使指標(biāo)體系設(shè)置更科學(xué)，使主體功能區(qū)劃分更能體現(xiàn)各區(qū)域特點(diǎn)。同時，我們正在研究制訂全國主體功能區(qū)規(guī)劃編制技術(shù)大綱，為各地編制規(guī)劃提供技術(shù)支撐，還考慮將一些成熟的空間分析方法做適當(dāng)?shù)耐茝V培訓(xùn)，避免進(jìn)行同水平的重復(fù)研究，盡可能提高工作效率。
　　2．強(qiáng)調(diào)首先要對國土空間進(jìn)行客觀分析評價，對各個區(qū)域進(jìn)行適宜性分析
　　編制主體功能區(qū)規(guī)劃，首先是要認(rèn)識國土空間，再規(guī)劃國土空間，是先有客觀分析，再有規(guī)劃方案。為此，我們委托課題組研究提出了包括10項指標(biāo)的指標(biāo)體系。通過對各區(qū)域的可利用土地資源、可利用水資源等因素的逐一評價，客觀認(rèn)識各個區(qū)域的優(yōu)勢和潛力，了解各個區(qū)域的薄弱環(huán)節(jié)和限制性因素。在此基礎(chǔ)上，通過對各項指標(biāo)的綜合分析，對各個區(qū)域進(jìn)行整體分析評價，并按照不同的評價等級，提出對國土空間的適宜性分區(qū)，以科學(xué)確定各個區(qū)域是適宜大規(guī)模工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的區(qū)域，還是適宜生態(tài)環(huán)境保護(hù)的區(qū)域，或是適宜進(jìn)行農(nóng)業(yè)發(fā)展的區(qū)域。目前，這項工作已有一些初步成果，但還需要進(jìn)一步深化、細(xì)化，還需要反復(fù)檢驗、評估。
　　3．在客觀分析評價的基礎(chǔ)上，按照一些基本原則，再確定主體功能區(qū)邊界和范圍
　　對國土空間的客觀評價和適宜性分區(qū)，是對各個區(qū)域客觀分析和認(rèn)識的過程。但還不是規(guī)劃本身。規(guī)劃是在客觀分析基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌把握一些基本原則，再確定主體功能區(qū)的邊界和范圍。如，有些區(qū)域從適宜性角度，都適宜推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，沒有生態(tài)環(huán)境方面的制約，但能否都作為開發(fā)區(qū)域，就不是適宜性分析所能解決的，這就需要一些原則，需要一些判斷。再如，對少數(shù)民族地區(qū)，就不能單純依靠資源環(huán)境等的評價，還要統(tǒng)籌考慮民族因素，對邊境地區(qū)也要考慮國防因素等?？梢哉f，主體功能區(qū)規(guī)劃的過程，是建立在科學(xué)研究基礎(chǔ)上的綜合平衡和戰(zhàn)略選擇的過程。
　　（四）關(guān)于指標(biāo)體系和技術(shù)方法
　　規(guī)劃編制工作指導(dǎo)意見強(qiáng)調(diào)，編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃，要建立在對國土空間的客觀分析評價基礎(chǔ)上。要通過科學(xué)確定指標(biāo)體系，利用遙感、地理信息系統(tǒng)等空間分析技術(shù)和手段，對全國或本地區(qū)的所有國土空間進(jìn)行綜合分析評價，作為確定主體功能區(qū)的基本依據(jù)。這里主要談兩點(diǎn)：
　　1．區(qū)域差異與統(tǒng)一指標(biāo)體系的關(guān)系
　　為保證主體功能區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)涵的統(tǒng)一性，國家和地方都應(yīng)采用統(tǒng)一的指標(biāo)體系，以保證規(guī)劃工作基礎(chǔ)的一致，也便于國家與省級以及相鄰地區(qū)規(guī)劃方案的銜接協(xié)調(diào)。同時，為考慮地區(qū)之間的差異和特點(diǎn)，各地區(qū)在進(jìn)行主體功能區(qū)劃分時，可按照統(tǒng)一的指標(biāo)體系，適當(dāng)補(bǔ)充原則、標(biāo)準(zhǔn)或采用不同賦值的方式，以體現(xiàn)不同區(qū)域的特殊性。這些都可以在下一步研究中予以明確和深化。
　　2．定性的戰(zhàn)略判斷與定量的技術(shù)分析的關(guān)系
　　我們強(qiáng)調(diào)要做好技術(shù)方法的研究，強(qiáng)調(diào)對資源環(huán)境等進(jìn)行全面的量化分析和評價，這是確定主體功能區(qū)的重要基礎(chǔ)。但也聽到過一種疑問，就是主體功能區(qū)是通過客觀分析評價出來的，還是需要通過主觀判斷調(diào)整出來的，是純客觀的，還是帶有主觀因素的。事實上，這是相輔相成的過程，是一個客觀世界與主觀認(rèn)知統(tǒng)一的過程。通過全面的定量分析，可以彌補(bǔ)認(rèn)識上的偏差，深化對區(qū)域內(nèi)在客觀因素的理解，為決策判斷提供一個共同的基礎(chǔ)。但也不是要陷入技術(shù)方法決定論，更不是陷入環(huán)境決定論。因為，各種定量分析、技術(shù)方法上的評價，都不可能囊括所有的自然、經(jīng)濟(jì)、社會的因素，不可能替代定性的分析判斷。
　?。ㄎ澹╆P(guān)于四類主體功能區(qū)的功能定位和發(fā)展方向
　　提出四類主體功能區(qū)，是針對我國空間開發(fā)面臨的問題和未來空間開發(fā)所面臨的挑戰(zhàn)提出來的。主體功能區(qū)不僅是空間開發(fā)戰(zhàn)略，也蘊(yùn)含著支撐經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展以及參與國際競爭的綜合性戰(zhàn)略考慮。
　　提出優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，既是針對一些經(jīng)濟(jì)密集區(qū)存在著過度開發(fā)的隱患，也是面向國際競爭的需要。如長三角、珠三角地區(qū)，作為全國重要的人口和經(jīng)濟(jì)密集區(qū)，今后仍將是帶動全國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的龍頭，也是參與經(jīng)濟(jì)全球化的主體區(qū)域。要實現(xiàn)這樣的功能定位，在發(fā)展模式上、發(fā)展方向上必須進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，要把提高增長質(zhì)量和效益放在首位，提升參與全球分工與競爭的層次，率先提高自主創(chuàng)新能力，率先實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和增長方式轉(zhuǎn)變，率先完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。
　　提出重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，既是在發(fā)展中促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)，實現(xiàn)國土空間均衡開發(fā)的需要，也是擴(kuò)展經(jīng)濟(jì)增長空間，支撐全國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的需要。從全國講，我們要走集約化的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化模式，在發(fā)展條件較好和適宜人居的區(qū)域集中開發(fā)，形成人口經(jīng)濟(jì)密集區(qū)，這也是國際上的普遍趨勢。我國作為一個人口大國，今后將有幾億人口進(jìn)入城市，僅有三個大的城市群難以承載如此眾多的人口總量。為更好地發(fā)揮大國優(yōu)勢，使更多的區(qū)域進(jìn)入經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)，必須實行大區(qū)域均衡、小區(qū)域集中的開發(fā)模式，促進(jìn)國土空間的均衡開發(fā)，避免經(jīng)濟(jì)增長過度依賴少數(shù)區(qū)域。今后要在中西部逐步培育形成若干支撐全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口集聚的重要載體，形成新的經(jīng)濟(jì)增長極。為引導(dǎo)這種功能定位的形成，在發(fā)展方向上，就要著重充實基礎(chǔ)設(shè)施，改善投資創(chuàng)業(yè)環(huán)境，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，壯大經(jīng)濟(jì)規(guī)模，加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。當(dāng)然，重點(diǎn)開發(fā)也是有序有節(jié)，不是無序、無限制開發(fā)，也要走科學(xué)發(fā)展道路。
　　提出限制開發(fā)區(qū)域，既是著眼于全國生態(tài)安全的需要，也是著眼于當(dāng)?shù)厝嗣襁^上更好的生活水平的需要。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，劃定限制開發(fā)區(qū)域，是限制了發(fā)展權(quán)，是不公平的。之所以限制開發(fā)，是因為許多地區(qū)生態(tài)環(huán)境比較脆弱，在我們可預(yù)見的科技水平下，承受不了大規(guī)模的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，不具備大規(guī)模集聚經(jīng)濟(jì)和人口的條件。對這類區(qū)域，即使放手去和條件好的區(qū)域一樣地招商引資、一樣地大開發(fā)，也不可能達(dá)到同樣的發(fā)展水平，反而可能會帶來生態(tài)環(huán)境的巨大破壞。我們已經(jīng)有了許多越開發(fā)越破壞、越破壞越貧困的案例，也有許多事后治理的代價遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于盲目開發(fā)所帶來的眼前收益的事實。從著眼于讓全體人民都享有小康社會幸福生活以及實現(xiàn)中華民族的可持續(xù)發(fā)展出發(fā)，對這些完全依靠在本地發(fā)展經(jīng)濟(jì)難以達(dá)到小康生活水平的區(qū)域，必須從更大的區(qū)域、更廣的視角謀求人的全面發(fā)展。
　　提出禁止開發(fā)區(qū)域，對具有典型意義的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種、有特殊價值的自然和文化遺跡，以及為人們提供旅游休閑的場所進(jìn)行保護(hù)，是國際上的普遍趨勢。按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，要以人為本，也要順應(yīng)自然，尊重自然，既要滿足人口經(jīng)濟(jì)的空間需求，也要為生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)留有空間。通過確定禁止開發(fā)區(qū)域和限制開發(fā)區(qū)域，構(gòu)建以重要生態(tài)功能區(qū)、自然保護(hù)區(qū)域和生態(tài)走廊為骨架的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，合理布局生態(tài)空間，保障全國生態(tài)安全。
　　
　　對各個區(qū)域不同的功能定位，不是厚此薄彼，而是要逐步形成分工協(xié)作、優(yōu)勢互補(bǔ)、良性互動、協(xié)調(diào)發(fā)展的地域分工格局。優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域主要是承擔(dān)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)造就業(yè)、集聚人口、參與國際分工與競爭的功能，有些限制開發(fā)區(qū)域主要承擔(dān)保障農(nóng)產(chǎn)品供給并提供綠色空間的功能，有些限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域主要承擔(dān)保護(hù)環(huán)境、恢復(fù)生態(tài)，維系生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定和促進(jìn)自然財富增值的功能。通過經(jīng)濟(jì)空間與生態(tài)空間的分工協(xié)作、優(yōu)勢互補(bǔ)，逐步實現(xiàn)國土空間的有序有度開發(fā)、協(xié)調(diào)發(fā)展。
　?。┦〖壷黧w功能區(qū)規(guī)劃編制要把握好的幾項原則
　　1．上下一致
　　國家確定的四類主體功能區(qū)，省級規(guī)劃必須確定為相同類型區(qū)域，不能確定為其他類型區(qū)域。因為主體功能區(qū)是政策調(diào)控區(qū)，如果對同一區(qū)域的功能定位不一致，在政策方向上就會發(fā)生矛盾，難以引導(dǎo)約束各類開發(fā)行為。這是市場經(jīng)濟(jì)條件下，下位規(guī)劃要服從上位規(guī)劃的基本原則。
　　2 .全面覆蓋
　　省級主體功能區(qū)規(guī)劃，要對所有轄區(qū)進(jìn)行主體功能定位。國家規(guī)劃要突出宏觀性和戰(zhàn)略性，國家主體功能區(qū)只是一些具有全局意義和區(qū)際影響的區(qū)域，是全國空間開發(fā)和調(diào)控的重點(diǎn)區(qū)域，因此不是覆蓋全部國土的。而省級規(guī)劃既需要體現(xiàn)本區(qū)域的空間開發(fā)戰(zhàn)略和重點(diǎn)，也需要對所轄區(qū)域進(jìn)行全面的空間開發(fā)調(diào)控，這樣才能把開發(fā)與保護(hù)的要求落實到所有地域空間。通過國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃，要對全國所有國土空間進(jìn)行功能定位，不能留有空白，也就是說960萬平方公里的陸地國土上不能有一些區(qū)域沒有定位，是優(yōu)化、重點(diǎn)開發(fā)還是限制或禁止開發(fā)，都要給出明確答案。
　　3．相鄰一致
　　位于省級行政區(qū)邊界兩側(cè)、均質(zhì)性較強(qiáng)的地區(qū)應(yīng)確定為同一類型主體功能區(qū)。這樣一些區(qū)域，要么是自然環(huán)境具有一致性，擁有共同的山脈、共同的河流，要么是經(jīng)濟(jì)發(fā)展已趨于一體，構(gòu)成共同的主體功能區(qū)。如果相鄰省區(qū)定位不一致，最終只能是相互抵消、相互影響，難以實現(xiàn)共贏。這也是我們強(qiáng)調(diào)要用統(tǒng)一的指標(biāo)體系，要加強(qiáng)對省級規(guī)劃之間銜接協(xié)調(diào)的一個重要原因。
　　4．單元靈活
　　確定省級主體功能區(qū)，可與全國一樣以縣為基本劃分單元（禁止開發(fā)區(qū)域除外），也可根據(jù)人口密度和自然特點(diǎn)，考慮以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本劃分單元。為使主體功能區(qū)劃分符合自然、經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，又便于政策實施及管理，同時也兼顧到指標(biāo)數(shù)據(jù)的可獲取程度，我們提出原則上以縣為基本劃分單元。有些地區(qū)提出以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單元，好處是區(qū)域評價更精確，定位更準(zhǔn)確，難點(diǎn)是今后政策實施將面臨一些困難。究竟如何確定劃分基本單元，需要大家進(jìn)一步研究。
　　此外，基本農(nóng)田都要確定為限制開發(fā)區(qū)域，要把保護(hù)耕地的任務(wù)具體化。礦產(chǎn)資源豐富而生態(tài)環(huán)境承載能力較弱的地區(qū)，原則上應(yīng)確定為限制開發(fā)區(qū)域，這是在總結(jié)一些資源型城市面臨的問題提出的。過去是有資源的地方不僅要開發(fā)，還要形成資源型城市。但由于這些區(qū)域發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)的條件較差，集聚人口的條件也不理想，在資源枯竭后，發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)十分困難，形成許多需要振興、需要調(diào)整的衰落城市。并且，從我國的資源賦存條件和已有的產(chǎn)業(yè)布局基礎(chǔ)看，對這類區(qū)域今后也不適宜再按照就地開采、就地加工、就地形成城鎮(zhèn)的模式發(fā)展。
　　（七）關(guān)于分類調(diào)控的區(qū)域政策
　　以主體功能區(qū)為基礎(chǔ)的空間開發(fā)格局的形成，更重要的是通過政策引導(dǎo)、政策支撐，為推進(jìn)形成主體功能區(qū)提供外部環(huán)境、外部激勵。
　　優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的調(diào)控政策。要強(qiáng)化對自主創(chuàng)新和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的投資，促進(jìn)這些區(qū)域的結(jié)構(gòu)升級。實行更嚴(yán)格的建設(shè)用地增量控制，目的不是要限制這些區(qū)域的發(fā)展，而是要改變目前粗放式占地的傾向，特別是要改變扁平式工廠、花園式工業(yè)園區(qū)的模式，通過更集約地利用土地資源，迫使這些區(qū)域轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式。實施更嚴(yán)格的環(huán)境管理政策，通過實行更高要求的污染物減排指標(biāo)，更嚴(yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)發(fā)展的環(huán)境約束。針對這些區(qū)域已經(jīng)是流動人口主要集聚地的現(xiàn)實，要實行與承載能力相適應(yīng)的人口管理政策，鼓勵這些區(qū)域的流動人口逐步實現(xiàn)本地化，為人口城鎮(zhèn)化作出貢獻(xiàn)。
　　重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的調(diào)控政策。在投資政策上，要通過加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，增強(qiáng)這些區(qū)域吸引投資、集聚產(chǎn)業(yè)、吸納人口的能力。在土地政策上，土地供給要與人口掛鉤，適當(dāng)擴(kuò)大土地供給以加快工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程。但建設(shè)用地規(guī)模的增加要與吸納外地人口的規(guī)模掛鉤，城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模的增加要與農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模的減少掛鉤，并與農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城市人口的規(guī)模掛鉤。要通過重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的開發(fā)，更多地吸納限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域轉(zhuǎn)移出來的人口，使工業(yè)化與人口城鎮(zhèn)化同步推進(jìn)。
　　對限制開發(fā)區(qū)域來講，是限制開發(fā)不是限制發(fā)展。在產(chǎn)業(yè)政策方面，要鼓勵發(fā)展有利于生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)，在保護(hù)好生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上適度發(fā)展農(nóng)牧業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)。同時，財政轉(zhuǎn)移支付政策要到位，加強(qiáng)對公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和社會管理的財政支持，并且還要引導(dǎo)超載人口向優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域有序轉(zhuǎn)移，減輕人口對生態(tài)環(huán)境和財政支出的壓力。
　　對禁止開發(fā)區(qū)域，政府投資的重點(diǎn)是支持公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，財政轉(zhuǎn)移支付要能夠保障其進(jìn)行生態(tài)環(huán)境的管護(hù)和提供公共服務(wù)的開支。同時，要推進(jìn)管理體制改革，目前我國各類保護(hù)區(qū)域的面積已經(jīng)與國際平均水平相近，問題是保護(hù)管理不到位。今后對位置重疊、名稱不同、多頭管理的，要加強(qiáng)統(tǒng)一管理，明確管理主體；對同一區(qū)域保護(hù)對象相同、但人為劃分為不同類型保護(hù)區(qū)的，要加以歸并。
　　對四類主體功能區(qū)的政策，很關(guān)鍵的問題是要引導(dǎo)限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的人口、勞動力向優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域轉(zhuǎn)移，因為這些區(qū)域的生態(tài)環(huán)境比較脆弱，可供開發(fā)的國土空間有限。改革開放以來已經(jīng)形成的一些經(jīng)濟(jì)較快增長的區(qū)域，客觀上國土開發(fā)速度大大快于人口增長速度，在集聚經(jīng)濟(jì)的同時還沒有吸納相應(yīng)規(guī)模的人口，這就帶來許多矛盾和問題。我國有13億人口，農(nóng)村勞動力極其富裕，要使其有序地向重點(diǎn)開發(fā)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)域轉(zhuǎn)移，適應(yīng)需要，必須進(jìn)行培訓(xùn)教育。同時，這也涉及到一些較發(fā)達(dá)地區(qū)的本地人口與外地打工人員在戶籍制度、教育衛(wèi)生和社會保障等方面逐步一致化的問題，是一個非常大的系統(tǒng)工程。我們在珠三角地區(qū)調(diào)研時，也突出感受到這些問題的重要性和解決的難度。解決這些問題，涉及到這些區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)如何調(diào)高調(diào)優(yōu)的問題，也涉及到如何站在國際競爭的前沿去發(fā)展的問題，從更深的內(nèi)涵上，也涉及到我們?nèi)婕訌?qiáng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和黨的建設(shè)這一重要命題。希望發(fā)改委系統(tǒng)的同志，能深入研究，逐步提出加以解決的思路和辦法。
　　對分類指導(dǎo)的區(qū)域政策，在規(guī)劃編制指導(dǎo)意見和目前提出的國家主體功能區(qū)規(guī)劃提綱中都有一些方向性的要求，下一步要把方向性要求變成可操作性的政策方案，要務(wù)實、更要創(chuàng)新。再強(qiáng)調(diào)幾點(diǎn)：一是區(qū)域政策方向統(tǒng)一，資金渠道不同。國家主體功能區(qū)規(guī)劃中提出的政策方向應(yīng)適用所有四類主體功能區(qū)，但從資金角度上，財政轉(zhuǎn)移支付、財政性投資資金分別來源于中央和省級政府。二是區(qū)域政策既要統(tǒng)一方向，也要體現(xiàn)不同區(qū)域的差異。各省區(qū)要在國家明確的政策框架下，進(jìn)一步深化、細(xì)化，突出本省區(qū)的趨勢和特點(diǎn)。三是要通過區(qū)域政策研究，創(chuàng)新宏觀調(diào)控的思路和手段。推動政策創(chuàng)新，不僅對主體功能區(qū)的形成和發(fā)展非常重要，對增強(qiáng)發(fā)改委系統(tǒng)宏觀調(diào)控的針對性和有效性同樣重要。通過政策研究，提高發(fā)改委系統(tǒng)的綜合平衡、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、著眼全局、注重長遠(yuǎn)、關(guān)注空間的能力和水平。
　　
　　研究思考這些問題，一個非常重要的思想，就是要學(xué)會辯證唯物主義，用矛盾論的觀點(diǎn)看待問題，事物是一分為二的，一分為二的事物中有矛盾的主要方面和次要方面。用辯證的、系統(tǒng)的思想看問題，許多疑難問題，在哲學(xué)思想的指導(dǎo)下就容易統(tǒng)一認(rèn)識。
　　
　　三、進(jìn)一步做好規(guī)劃編制工作的幾點(diǎn)要求
　　
　　（一）要明確規(guī)劃編制程序
　　主體功能區(qū)規(guī)劃的編制工作對我們所有人來說都是一項開創(chuàng)性的工作，工作的環(huán)節(jié)多，涉及面廣，缺少成熟的經(jīng)驗，要按時、高質(zhì)量、順利地完成規(guī)劃編制工作，就必須在工作開展之前明確規(guī)劃編制程序，統(tǒng)籌安排好調(diào)查研究、規(guī)劃編制、銜接協(xié)調(diào)、規(guī)劃論證等各個環(huán)節(jié)工作。省級主體功能區(qū)規(guī)劃總體進(jìn)度的安排在《關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》稿中已經(jīng)明確，請大家按此進(jìn)度來把握。
　　（二）要進(jìn)一步加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)
　　各地區(qū)要統(tǒng)一思想，高度重視，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，落實責(zé)任，全力支持主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作。各地都要成立本地區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組成強(qiáng)有力的工作班子。要選配知識結(jié)構(gòu)好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的骨干，組建得力的規(guī)劃編制隊伍，并加強(qiáng)規(guī)劃人員的培訓(xùn)工作，為做好規(guī)劃編制工作提供人才保障。要根據(jù)各自的工作任務(wù)，安排必要的規(guī)劃編制經(jīng)費(fèi)和規(guī)劃論證經(jīng)費(fèi)，納入本級人民政府財政預(yù)算，目前還沒有落實規(guī)劃經(jīng)費(fèi)的地方，要抓緊落實，為規(guī)劃編制工作提供經(jīng)費(fèi)保障。
　　（三）要進(jìn)一步加強(qiáng)研究
　　要廣泛動員自然科學(xué)、社會科學(xué)等多學(xué)科力量，深化對主體功能區(qū)理論和技術(shù)路線的研究。要充分借鑒國外研究成果，使我們的規(guī)劃從一開始就能起步于比較高的技術(shù)支撐基礎(chǔ)之上。要建立以遙感、地理信息技術(shù)為支撐的全國主體功能區(qū)信息平臺，用于全國主體功能區(qū)的分析評價、動態(tài)監(jiān)測和規(guī)劃評估。各地區(qū)要根據(jù)編制規(guī)劃的需要盡早布置和開展各項研究，不要等，已經(jīng)先行開展研究的地區(qū)要按進(jìn)度要求按時完成任務(wù)，為規(guī)劃編制做好準(zhǔn)備。
　?。ㄋ模┮M(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)習(xí)
　　主體功能區(qū)規(guī)劃工作涉及到國土評價、區(qū)域規(guī)劃、土地利用、城市群、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)政策等很多領(lǐng)域的知識，這就需要我們必須加強(qiáng)學(xué)習(xí)，邊干邊學(xué)，才能完成好編制主體功能區(qū)規(guī)劃的任務(wù)。要注意不能把課題研究與規(guī)劃編制工作脫節(jié)，也不能認(rèn)為委托了課題，就放松了我們自身的研究和思考。此外，德國、日本等發(fā)達(dá)國家在國土空間開發(fā)領(lǐng)域有過大量實踐，積累了很多好的經(jīng)驗，要通過考察、培訓(xùn)、專家講課等各種方式，多學(xué)習(xí)國外的先進(jìn)經(jīng)驗。各地方還應(yīng)該加強(qiáng)互相之間的交流和學(xué)習(xí)，向起步早的地方學(xué)，向做得好的地方學(xué)，共同完成好規(guī)劃的編制工作。
　?。ㄎ澹┮M(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合
　　主體功能區(qū)規(guī)劃涉及國家、省區(qū)以至市縣各個層面，規(guī)劃內(nèi)容也涉及不少部門，是一項必須在各方面的支持配合和參與下才能完成好的工作。發(fā)展改革部門要與其他相關(guān)部門密切配合，相互溝通，使主體功能區(qū)規(guī)劃得到其他部門的配合支持。國家主體功能區(qū)規(guī)劃和省級主體功能區(qū)規(guī)劃是高度相關(guān)的，必須密切協(xié)作，上下配合，使地方規(guī)劃與國家規(guī)劃相一致。地方之間，特別是相鄰的地方之間，也要加強(qiáng)相互配合和規(guī)劃的銜接工作，保證地方規(guī)劃之間相協(xié)調(diào)。
　?。┮訌?qiáng)長遠(yuǎn)規(guī)劃能力建設(shè)
　　能力建設(shè)要注重兩個方面，一個是人才，一個是技術(shù)，現(xiàn)在所有的規(guī)劃都要逐步建立在數(shù)字化基礎(chǔ)上，需要有一定的投入和積累。這次我們在基礎(chǔ)研究上花了很大的精力和投入，一方面是要高水平、高質(zhì)量地完成規(guī)劃編制工作；另一方面是要為長遠(yuǎn)的工作服務(wù)，增強(qiáng)規(guī)劃能力的建設(shè)。希望大家能利用這個機(jī)會，把做好規(guī)劃和能力建設(shè)結(jié)合起來。同時，由于組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃還是第一次，缺乏現(xiàn)成的經(jīng)驗，在前段時間的工作中也顯現(xiàn)出技術(shù)力量薄弱、技術(shù)支撐不足等問題。因此要通過規(guī)劃編制工作，注意培養(yǎng)和鍛煉規(guī)劃力量，為今后做好規(guī)劃編制工作提供人才保障。
　?。ㄕ栽谌珖黧w功能區(qū)規(guī)劃編制工作座談會上的講話）