２００６，人大年報（下）

田必耀

監督法源于人大監督豐厚的實踐積累。在監督法出臺的關鍵一年里，人大以穩健、規范的理念，把監督工作演繹得亮點紛呈。全國、地方人大監督的新進展，契合了監督法的規制。

監督方圓的演繹

8月27日，十屆全國人大常委會第二十三次會議通過了歷經20年磨礪的《監督法》。從1985年開始，上千人次的全國人大代表在17年里共提出86件關于制定監督法的議案。監督法以制度形式提升監督實效，堪稱“一份制約權力制度文本”。高層稱之為“發展社會主義民主政治的重大舉措”。

監督法問世后，全國人大機關很快出臺貫徹實施意見，全國人大常委會辦公廳在京舉行監督法學習班。至年底，31個省級人大常會紛紛以舉辦學習班、培訓班、召開會議、制發規范性文件等方式，為準確執行監督法“熱身”。各級人大以監督法為標度，全面梳理有關規制，廢、改、停與監督法不一致的規定。如甘肅、湖南等有關述職評議、司法案件監督的規制旋即被廢。

監督法源于人大監督豐厚的實踐積累。在監督法出臺的關鍵一年里，人大以穩健、規范的理念，把監督工作演繹得亮點紛呈、剛勁有力。全國、地方人大監督的新進展，契合了監督法的立法意圖。

當年，全國人大常委會就12件法律的實施情況開展了執法檢查，聽取和審議了國務院、最高人民法院和最高人民檢察院11個專題工作報告。特別是針對人民群眾比較關心的“三農”問題、環保問題和公正司法等問題，跟蹤檢查其實施情況。

“全國人大常委會對司法機關工作的監督，著眼于普遍性問題。”高層有關人士指出，司法監督工作的指向超期羈押、打官司難、執法難這類傾向性問題，而不是對具體個案的監督。為此，2004年起，全國人大常委會連續三年聽取“兩高”專題工作報告，主題分別為加強基層法院和檢察院建設、加強審判監督和法律監督、規范司法行為和執法行為，顯示全國人大常委會對“兩院”工作監督的連貫性。地方人大推進司法工作監督穩慎而務實。上海市、重慶市、遼寧遼陽市人大常委會推出了人大代表旁聽和評議庭審制度。其中遼寧省人大常委會組織2534名各級人大代表旁聽了815件案件的庭審，依法對“兩院”的司法活動進行監督。

2006年，地方人大更新審議工作報告、執法檢查等程序性監督的操作細節，增加監督動能的剛性的回應機制陸續啟用。3月，江蘇省南京市人大常委會規定，重要事項的“一府兩院”工作報告提交市人大常委會會議表決。浙江省舟山市人大常委會要求審議意見只寫問題和建議，不寫成績。在山東省、湖南等地，人大常委會建立審議意見交辦和辦理報告制度，有的還對對審議意見辦理是否滿意進行票決。若兩次通不過的，人大將依法對責任單位和官員啟動質詢、罷免職務等監督措施。

6月28日，全國人大常委會分組審議2005年中央決算報告和審計報告時，委員們敏銳地覺察到預算的“兩個大的漏洞”，即1600多億元財政超計劃收入和約上萬億土地出讓收入沒有納入預算，使用出現較大的隨意性。二個月后，預算超收收入的使用在監督法里被列為預算監督的重要內容。而湖南省長沙市人大常委會單獨審批政府預算超收收入，監督政府使用“額外財”已低調運行10年之久。

11月，審計署審計長李金華在一次審計研討會上說，政府用納稅人的錢必須有一個交待，唯一的辦法就是公開透明。

2006年，一向以“秘密”處理的預算報告在一些地方開始進入公共視野。四川省人大常委會要求省政府將一批涉及廣大人民群眾切身利益的專項資金安排情況向社會公布。河北省唐山市人大常委會利用門戶網站向社會公開政府預決算情況，每涉及重大項目也要向公眾說明，接受公眾監督。

體現人大會細審預算和經常性預算監督的“新河試驗”步入常態。3月，浙江省溫嶺市新河鎮人代會在審議當年財政預算報告時，代表提出了8件關于修正預算的議案，代表們用方言表達著對鎮政府半年度預算執行、預算調整報告的各種意見。在財政收入豐厚的浙江等地，鄉鎮人大開始把鄉鎮預算執行的監督和調整列為工作重點，初步實現了對鄉鎮財政的經常性監督。由“書記財政”到公共預算，意味著中國基層公共預算改革的一次突破。

凡此種種，喻示著人大試圖轉變“豆腐預算”為“鐵預算”，攥緊納稅人的“錢袋子”，努力把好政府用錢的“閘門”。

2006年的“審計風暴”出現了新的亮點。中央的審計報告變臉，地方人大借力審計監督的思路也悄然生變。

“案子明顯少了”，“被點名的中央部委也寥寥無幾”。6月，當第11份中央預算執行情況審計報告被提交給全國人大常委會后，審計報告被公眾質疑為“不愿再唱紅臉”。審計署有關負責人解釋說，用概述的方式對48個被審計的中央部委的財經問題進行描述，是向全國人大常委會完整反映中央預算執行及每項資金管理使用的全貌。

審計報告公開由省級向市級延伸，審計“結果的結果”被人大緊迫不放。

6月1日起實施的修訂后審計法，規定政府對審計報告指出問題的整改情況應向人大常委會報告。而此前的3月，在浙江省、河北省石家莊市、河南省鄭州市等地，人大常委會首次審議審計查出問題整改情況報告。這些先行實驗，為審計法的順利上路做了鋪墊。

縣級以上地方各級人大常委會“有權撤銷本級人民政府發布的不適當的決定和命令”，全國人大法律委員會副主任委員喬曉陽稱之為“監督中能起到削鐵如泥之效”。7月，山西省平陸縣人大常委會以“屬明顯的越權行為”為由，撤銷了一年前縣政府聯席會議那份允許某煤礦在三門峽鋼橋上收費的會議紀要。

因為那些貼近民意、為民請命的人大代表的對職務的忠誠和勤勉，讓320多萬名代表的群體形象更加豐盈。2006年是“代表議案質量年”，其背后是代表自覺對接民意和國家優化代表執行職務保障的制度力量。

人大代表話語之重

“人民的信任和厚愛使我在閉會期間向全國人大遞交了一份緊急建議”。6月2日，廣東省惠州市黃細花、陳雪英兩位全國人大代表聯名提出建議，建議國家價格主管部門叫停四大國有商業銀行和交通銀行對銀行卡ATM跨行查詢收取手續費，待組織聽證后再行實施。91．5％的網民對人大代表此舉表示支持。面對代表急切的建議；銀行不得不退了半步：跨行查詢最低收0．2元，每月免費4次。有人稱，“黃細花建議事件”是人大代表良知和政治責任感的經典注解。

2006年，更多喜歡“較真”的人大代表在公共機構與公民之間奔走，他們的腳板為百姓而動，他們的聲音為使命而鳴。5次領銜提議案呼吁頒行監督法的全國人大代表羅益鋒，疾呼“對高考、中考加分政策進行清理規范”的全國人大代表洪可柱，在全國人大會上一次領銜提出25件議案和77件建議的全國人大代表姜健，等等。“千人之諾諾，不如一士之諤諤”。人大代表為公共利益的努力令人欽佩，他們的“職務忠誠度”讓320多萬名代表的群體形象更顯豐盈。

2006年，一些地方的人大工作機構、人大代表嘗試通過代表小組、代表工作室、熱線電話密切代表與選民的聯系。這種組織

化程度較高的溝通方式成為人大代表閉會期間傾聽民意的依托。

與此同時，代表個體自覺借助網絡、媒體來采集民意漸成“時尚”，顯示了“代表意識”的回歸。江蘇鹽城市農民人大代表建立了近500個“代表之家”。云南省昆明市人大常委會為110名代表每人設立一個聯系群眾信箱，安裝在代表工作單位大門口或家門口。“聽百姓聲音，護人民權利。您想反映什么事情，請講。”遼寧省人大代表喬素嫻特意設計了這樣一段聽民意的彩鈴。“兩會”前夕，葉青、洪永柱等5名全國人大代表和5名全國政協委員借助《新京報》和新浪網向社會公開征集議案、提案；浙江省奉化市傅企平等五位人大代表在奉化新聞網上征求群眾的意見；北京部分市人大代表委托《北京青年報》向市民征集議案線索。東方網與新聞晚報通過“百姓‘議案”欄目征集到2800余條市民的意見、建議，其中有近百件由記者帶人了“兩會”現場并提供給代表、委員參考。

在諸多溝通民意的路徑中，“代表博客”無疑是代表自覺聯系選民的一種嶄新而便捷的路徑。“兩會”前夕，重慶市的全國人大代表程貽舉成為開通代表博客的第一人，短短21個小時，點擊率就達到1421人次。此后，周洪宇等十多位全國人大代表在一些知名網站上紛紛開通了“兩會”博客。12月8日，浙江省溫州的全國、省、市三級人大代表在網上開設了一個集體博客，向市民征集議案一周。博客的最大優點是開放、互動，這比單向征求意見更能廣納民意，從而備受網民青睞。

2006年，人大代表赴基層調研漸成主流。全國人大常委會辦公廳給代表出了230個專題調研題目，由省級人大常委會根據本地情況和代表意愿確定具體題目。據統計，今年全國人代會共收到1006件代表議案，有七成以上來自有組織專題調研、走訪或征求意見。

2006年，因為代表議案走向規范，質量明顯提高，人們稱之為“代表議案質量年”。

全國人大的四個開創性舉措，助推代表議案的提出和處理質量的提升。3月10日，在全國人大會期間安排半天時間，讓“代表團或代表按法律規定討論和提出議案”，以便代表們討論議案。比如說，為辦理好馬昌裔等代表提出了《關于解決寧夏中部干旱帶農村飲水安全問題的建議》，努力破解寧夏水資源短缺“瓶頸”，盛華仁副委員長帶隊，全國人大常委會首次組織代表對建議辦理情況進行跟蹤調研和督促落實。全國人大常委會還探索建立代表重點建議跨年度跟蹤督辦機制，繼續督辦2005年月餅過度包裝的代表重點建議，使代表建議真正能夠促進問題的解決。各省高院和檢察院“兩長”首次全程旁聽全國人代會，以解答議案、建議涉及司法專業問題。

資料顯示，代表在十屆全國人大四次會議上提出的1006件議案、6567件建議，已經全部辦理并答復代表。代表所提問題已經解決或近期將解決的有1810件，占代表建議總數的28％，比去年提高3個百分點，而“不能予以解決的建議”比去年降低15個百分點。全國人大代表議案、建議質量的不斷改善，人們感到人大代表的話語分量越來越重了。

地方人大以制度化努力，朝著打造“民心議案”、“高效議案”、“精品議案”的方向，邁出了實質性一步。

各地人大會不再突出“一號議案”，而是按照提交時間順序逐一編號，折射出人大會議案質量提升的務實趨向。9月，浙江省、四川成都市人大常委會規定人大代表在人大會閉會期間也可以提出議案，條件是“符合議案基本條件，準備成熟的”，在人大會議期間一并處理。安徽省人大常委會從該省十屆人大產生4年來人大代表向大會所提出的63件議案、2052件建議中評選、表彰優秀議案8件、優秀建議10件。這些建設性舉措，激勵高質量的議案問世。

9月15日，為保證代表執行職務的公正性和純潔性，北京市人大常委會通過的實施代表法辦法，重申代表執行代表職務由財政“買單”，不得接受企事業組織、社會團體和個人出資贊助。

2006年，人大代表話語之重，讓被監督者尊重。3月，山西省省長于幼軍提議啟動了代表建議“直達快車”，山西省人大代表對省政府提出意見或建議可以迅速直遞省政府領導。

“表決方式的改變，其實就是民主理念的改變”。表決制度作為實現人大權力的必經程序，自覺地朝著尊重代表權利和科學高效的方向變革。1月，江蘇省南京市人大會首次采用按電子表決器的方式進行表決，將“舉手表決”甩在了昨天的日歷上。同月，湖南省長沙市人大會首次采用電子表決器通過10項決議和其他有關事項。長沙市市長譚仲池說：“從某種意義上說，這12張反對票和棄權票比贊成的406張更加重要。這是對民主和法制的尊重”。相對于電子表決的較高成本，無記名投票因“便宜”而在地方人大較廣的范圍內推開。表決制度的調整，尊重了代表在表決中的真實意志，正在改寫工作報告全票通過的歷史。

“在對代表的監督上，基層人大建立了代表述職制度，這是對人大代表加強監督的措施之一”。張春生認為，代表法規定的對代表的監督還弱一點，需要加以改進。

國家在步步保障和優化代表行權條件的同時，一些具有監督意義的制度步入前臺，督促“懶惰代表”，檢視和激勵代表群體認真對待職務。山東省龍口市90％以上的人大代表向選民述職，福建省武平縣896名縣鄉兩級人大代表每年向選民述職，并對履職情況進行量化考評，當地稱之為代表“趕考”。該縣巖前鎮人大代表陳國城，因“忽略了聯系選民”，在選民測評中被評為基本合格而被“誡警”。陳國城如坐針氈，表示今后與選民多加強聯系。

隨著代表職務公信力的提升，代表辭職和因失職而丟職成為一種勢不可擋的現象。有些代表因背離代表法規定的底線，被逐出“山門”。新疆維吾爾族自治區烏魯木齊市、湖南永州市等地有代表擅自缺會兩次而被終止代表資格。

代表行權亮點紛呈的背后，有一些事件令我們深思。某市人大會議只有80％得到會率；廣東省深圳市福田區人大會28名“戴帽下達”官員中僅有2人提出議案或建議；海南省45％的鄉鎮人大代表在一屆任期內不提一件議案或建議、批評意見；北京市朝陽區人大代表耿素玲提出“外地人購房另繳稅”的建議惹惱公眾，被指責為“打小算盤”；廣東省建設廳以“商業秘密”為由駁回代表建議，拒絕公開房屋成本；還有人大代表竟然在兩份意見截然相反的議案(分別是縮短、延長農村土地承包年限)上同時簽名；湖南省溆浦縣油洋鄉29位“糊涂代表”在鄉人代會上投出了29張“糊涂票”，選舉該鄉一位不是人大代表的副鄉長擔任鄉人大主席職務。還有，安徽省巢湖市市長在人大會上為9項任務沒有完成表示歉意，竟然令人大代表“深受感動”。

反思過后需建設，選民的訴求與挑剔，被監督者對源于人民的代表權利之敬畏無時不在催促代表角色的調適，尤其是代表素養和公共品格的提升。

2006年，人大在打造“陽光工程”。無論是監督公開的制度設計，代表議案公開接受評議，公民旁聽人大會，還是人大門戶網站公開委員的審議發言，無不讓人感觸到人大邁向開放的有力步伐。

拉開民主大門

2006年，人大拉開民主的大門。

審計報告向社會公開，執法檢查報告見報，審議意見現身媒體……2007年1月1日起，人大常委會監督采用類似的公開動作不再單靠勇氣了，因為《監督法》已經把“陽光監督”寫在法律文本里。監督法第七條規定，“各級人民代表大會常務委員會行使監督職權的情況，向社會公開。”監督法分則有5個條款對監督公開進行了具體設計。50多年來，沒有哪一部法律像監督法那樣，把人大公開原則如此鮮明地寫入文本。監督公開原則為人大行權的公開提供了豐富的制度資源，也回應了公民對人大信息公開的訴求。

代表議案和建議公開成為人大“透明工程”的又一個亮點。1月，四川省人大會代表議案和建議上網與民眾見面，受到網友好評如潮。4月，四川省《綿陽日報》刊發了市人大會上代表所提的124件建議，公布的內容包括：提出建議的代表名單、案由、承辦單位、承辦責任人及聯系電話。綿陽市人大還將在下次人大會前公布代表對建議辦復的反饋意見。江西省南昌市建成全國首個代表工作主題網站，代表議案建議辦理結果向社會公開。人大代表的議案和建議與公眾見面并接受評議，在全國算得上稀罕事，反映出人代會接受民意監督的勇氣和魄力。

因為“找人大代表比較吃力”，四川省人大會“旁聽公民”曾理建議公布人大代表的聯系方式。公民的訴求在《人民政壇》雜志的問卷調查中得到印證。調查結果顯示，89．5％的選民希望代表能經常深入基層了解民情，70．9％的選民則希望代表公布住址和聯系方式，定期接待選民。

人大代表在哪里?為了讓選民能及時、便捷地與代表溝通。人大常委會工作機構適時把人大代表推行公共視野。安徽省、浙江省、江西等省公布省人大代表電子郵箱或聯系方式，藉此解決人大代表與選區民眾溝通難的問題。

年初，在四川省，廣東省惠州市，河南省鄭州市，浙江省奉化市、義烏市等地人大會上，活躍著旁聽公民的身影。至于省、市級人大常委會會議，公民旁聽已經不算什么新鮮事。

2006年，學生走進人大成為公民旁聽的一個“拐點”。2月15日，從20萬名中小學生中遴選的6名學生旁聽了遼寧省沈陽市人代會。3月30日，貴州省貴陽學院法學本科二年級的27名學生走進貴陽市人大常委會會議大廳。

公民旁聽在拓寬公民有序政治參與途徑的同時，體現了權力機關決策信息的公開。

公民旁聽面對的群體總是有限。此間，人大利用網絡媒體、門戶網站使公開化的程度和范圍有實質性擴展，體現了一種更為強勁的開放。

2006年春節長假后第一天上班，全國人大常委會委員長吳邦國親臨“全國人大常委會的重要輿論媒介”——中國人大網站機房視察，明確要求網站要充分發揮現代信息技術的優勢，對人大的立法、監督工作進行正面的宣傳和引導，使網站真正起到增強人大工作透明度，正確引導輿論導向的作用。

3月，在十屆全國人大四次會議期間，中國人大網除了對閉幕會進行直播外，還對本次會議新聞發布會、開幕會、第二次全體會、國務院有關部門負責人答記者問以及溫家寶總理會見中外記者進行了10場直播。2006年2月，網站調整后又增加了英文版。公眾發現，一向打上“秘密”標記的全國人大常委會組成人員的審議發言也上網公布，這是前所未有的。

無論是監督公開的制度設計，還是全國人大會的新聞發布會、公民旁聽人大會、人大代表議案全面公開和接受評議，無不讓人感觸到人大在打造“陽光工程”。人大邁開了開放的有力步伐，公民、媒體見證人大在“玻璃房子”里議事。

編輯：寒風

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