實例解讀二：６０００藥企代言人的反戈一擊

趙　杰

看病難是民生的一大問題，而藥價高在很多人看來則是造成看病難的原因之一。2007年2月28日，國家發改委決定進行第22次大規模藥品降價。調價涉及1000多個具體劑型規格，平均降價幅度15％。3月1日，中國醫藥企業管理協會在北京聚集100多家醫藥企業，準備向國務院提交《關于改革“以藥養醫”機制的建議》。

與國家發改委醞釀第17次大幅度降低部分藥品價格之前，包括中國醫藥商業協會在內的24家醫藥行業協會聯名上書國務院，反對采取以行政手段強制降價這種辦法不同，這次醫藥行業應對政府管制政策變化，采取的是藥品銷售環境的“自我揭密”方式。中國醫藥企業管理協會痛陳“以藥養醫”的種種弊病，斥責其到了非改不可的地步，并申述單純的藥品降價并不能解決老百姓“看病貴”的問題。在全國“兩會”召開前夕，醫藥企業與價格管制部門之間的博弈、均衡的結果竟然轉移到他們之外的“以藥養醫”機制的作用地——醫院體系，耐人尋昧。

將歷次藥品降價收效甚微的原因，歸咎于“以藥養醫”的醫院——財政機制，并不是什么驚人的發現。這一點在“兩會”的議政中也得到了體現。“兩會”期間，衛生部部長高強也表示：“政府增加投入必須與轉變醫院運行機制相結合。光增加投入，不轉變機制，是達不到醫改的預期目標。”令人吃驚的倒是，不是由專家學者而是藥企來充當揭露這種醫藥企業長期賴以生存且異常扭曲的制度環境的“深喉”。令人狐疑的是，此情此景中，難道藥企真的要與一直護佑著他們的“以藥養醫”環境“決裂”，藥企真的要拋棄這個他們長期屈從和巴結的“客戶”?藥企真的是難以在現行的藥品管制環境中活下去了嗎?

筆者分析的初步結論是：藥品管制變革迫使藥企將藥價虛高的罪名嫁禍于輔佑他們多年的醫院體系。

藥品銷售環境與“以藥養醫”

體制的制度屬性

我國有6000多家藥廠，每年審批的新藥有1萬多種，平價藥在市場上很少，這與我們的監管和定價有關。從醫藥監管、藥品定價角度來說，讓藥價回歸理性，把虛高的藥價降下來，是解決問題的一個近期思路。但通過21次藥價下降和最近抓藥品監管系統整治，我們發現仍然治理不了虛高藥價。

“藥價虛高”的根子是復雜的，但是藥品大量依賴醫院藥房銷售的事實，以及降價藥在醫院藥房消失的事實，不斷提醒我們：藥品審批和管理環節的“虛高”和腐敗成本，只要能通過1.6萬家醫療機構的藥房消化掉，這種“虛高”就具有經濟性，就會長期存在。所以，藥價“虛高”離不開醫院藥房藥品銷售對醫院管理效益的“實高”（即重要性）。扭曲的醫院管理體制才是價格虛高藥品暢通銷售的最重要基礎。醫療體制弊病將通過醫院環節綜合爆發，而不是藥品購銷環節。

“以藥養醫”的機制誕生于計劃經濟時代，當時為彌補政府財政對醫療機構投入不足和醫療服務價格過低的缺口，國家給予醫院兩項政策：允許醫院15%到19%的藥品加價和免收醫院稅收。2006年，國家要求醫院將這一加價比率控制在15%以內。

醫患關系不對稱，醫生在掌握患者病情診斷和治療技術選擇方面具有優勢，這是一種不可能改變的專業信息壟斷優勢。但這種專業信息壟斷優勢和“以藥養醫”的體制相配合，就會導致醫療機構公益性質的弱化甚至徹底喪失。因為以藥養醫的財政補貼機制本身就是混淆公益性醫療機構和贏利性醫療機構權利義務邊界的一種制度安排：它雖然能減輕財政對既有醫療機構的負擔，但卻會破壞承擔公益性醫療衛生服務職責的醫療機構的公益性質。更為糟糕的是，如何評價財政資金投入醫療機構的社會效益，以及如何隨著經濟社會發展逐步提高財政資金用于保障人民群眾醫療衛生和健康福利的投入比例，也成了大問題。與其說是醫生過多過濫用高價藥而拒絕平價藥，將道德批判的矛頭對著醫生，不如說是醫療機構的生存狀況，迫使其將醫院的經營管理重心向藥品利潤和醫療器械和醫療檢查的利潤傾斜，而將道德批判的矛頭對準約束醫療機構行為的醫療體制。

這么多藥廠，應該是一個競爭很充分的行業，而競爭會導致低價格。從理論上講，應該是優勝劣汰：經過一段時間資源整合，應該死掉一些企業，形成一些大型企業。而我國恰恰不是這樣。有6000多家藥廠在分中國藥品市場這塊大蛋糕。這么多企業能夠活下來，其實都是因為依靠扭曲的財政機制和這種機制約束誘引下形成的醫療機構趨利避害的制度，讓患者承擔了過高的醫療費用。所以說，醫療機構管理體制的改革對降低藥價來說是更為“根本”的解決辦法，藥品審批和定價制度的改革對藥價的影響能力有限。

藥品管制制度與藥企活動空間

簡單地表述我國藥品管制制度，可以說，藥企面臨兩種管制：一是新藥審批管制，二是藥品定價管制。藥企進行新藥生產之前必須到藥品監管部門進行新藥生產審核，以獲取生產資格，即新藥審批管制。藥品生產出來了，進入流通領域后，國家又要對藥價進行政府定價，稱價格管制。藥企必須順利通過這兩個管制關口，才能通過醫院藥房實現利潤。

兩種管制本來沒有利益上的關聯，一個管藥品質量和藥效，一個管藥品定價。但是，由于新藥可以定高價，而高價藥借助“以藥養醫”的醫院體系能夠順利賣出，所以新藥審批管制成為比新藥定價管制和藥品大幅降價政策措施更為重要的管制環節。藥企往往通過換劑型、改規格，生產“新藥”。降價目錄內的藥品容易從市場上消失，政府招標藥品若價格太低，也會從市場上消失，這正是新藥審批管制失靈，誘發藥品價格管制失效導致的。可見，藥品管制制度的兩個重要制度不是沒有聯系的。它們在扭曲的“以藥養醫”的醫院——財政關系的制度環境中，自動形成了適應藥企需要的“管制變形”。

長期以來，藥品價格居高不下，正是藥廠能夠利用這兩種管制的制度空間，左右逢源導致的：你政府限價，我就利用新藥審批繞開。反正，醫院藥方出于利益需要，選擇高價藥的動力強勁，高價藥的審批管制可以由藥企“公關”通過。資料顯示，2005年藥監局審批的中藥新藥是1300多個，其中改劑型的是835個。藥企正是利用這種注冊“新藥”的方法，繞開國家的價格管制自主定價從而實現其利潤。而當注冊“新藥”困難時，藥企又會通過對藥品的單獨定價來實現其利潤。但現在情況卻發生了變化。國家藥監局掀起反腐風暴。從去年開始加快藥品注冊管理體系變革，整頓新藥審批，并重新修訂《藥品注冊管理辦法》。新修訂的《藥品注冊管理辦法》將在今年5月1日實施。這就給藥廠出難題了：新藥審批門檻的提高，使得高價藥的注冊審批困難，就談不上后面繞開價格管制和降價政策的可能性了。一方面，傳統藥品處在同質競爭性市場，藥品利潤空間大大縮減。另一方面，藥企支付給醫院的“入門費”以及醫院藥品加成政策并未改變，藥企面向擁有壟斷力的醫院藥房，只能是擠壓自己的利潤。可以想象，6000多家同質藥品的競爭市場，藥企還能輕松地辦下去嗎？

“瓶頸壟斷”凸顯醫方改革

猶“箭在弦上”

可以從產業組織學中瓶頸壟斷和捆綁銷售的例子，來理解藥價虛高與醫院體系改革的關系。打個比方說，復印出東西需要復印機也需要復印紙，而且復印機和復印紙的供給應該基本相配。如果單一復印紙的供給充足而復印機很少，你可以想象最終復印服務價格是高還是低？當然是高。因為最終決定復印服務價格的不是復印紙的供給和需求，而是復印紙進到復印機里的復印服務的供給和需求。競爭性的復印紙銷售市場與壟斷性的復印機市場的結合，必然產生高昂的復印服務價格。而且價格計量的單位是理應價格便宜的復印紙，而看不到復印機的因素。大家為了享受復印服務，在消費過程中不得不為復印紙支付很高的費用。復印機資源稀缺這個真正關鍵的因素卻被忽略了。

藥品價格牽涉的也是這個問題。在資源配置中，醫生人力成本、醫院硬件投入這些是比較稀缺的資源，而藥品的市場準入門檻事實上是很低的，制藥企業有超過6000家之多。擁有優質醫療技術的醫院就像是復印機，全北京就那么幾家，而藥品的供給就像競爭性的復印紙市場。就一個地區來說。醫院就像復印機還是只有那么幾臺，擁有瓶頸壟斷的優勢。與此同時，全國藥廠已經遍地開花。藥廠那么多，本來掙不了錢的，但它們可以依靠醫院供給的“瓶頸”來捆綁銷售，從而獲利頗豐，甚至成為各地地方經濟的重要增長點。

所以說，對降低藥價而言，在藥品審批和價格管制思路方面，采取更陽光、更有效的措施，固然重要。但是，如果不能通過權力結構的調整對醫院體系進行改造，藥價虛高的土壤仍會長期存在。醫院改革的作用，就好比復印機數量增多和結構優化。這個改革直接決定了我們的醫療衛生體系中其它資源的配置。這個資源配置不科學，其它的資源配置就會扭曲。

（作者系中共中央黨校研究室博士）