立法“征集意見”怎可“來不及”

李　楯

《民事訴訟法》修訂在全國人大常委會一讀未獲通過，始在小范圍內征集專家建議，引起軒然大波。當然，這個所謂的“軒然大波”只在民事訴訟法學界和部分傳媒上，在社會上，一般民眾或許連知道這件事的也不多。

據《南方周末》報道，《民事訴訟法》修正案專家建議稿的起草者江偉教授說：全國人大常委會審議的《民事訴訟法修正草案》，“我們連條文都沒看過，一直處于保密狀態”。全國人大常委會法工委則答復江教授說：“時間倉促，全面修訂來不及，征集意見也來不及，要盡快完成立法任務”。

在作為執政黨的中國共產黨于1997年在自己的十五大上提出建設“法治國家”的目標后，我們應怎樣理解法治?中共中央《構建社會主義和諧社會若干重大問題決定》中明確要“民主立法”“依法保障公民的知情權、參與權”，多年來，中國共產黨的一系列文件，直至胡錦濤總書記最近在中央黨校的講話都強調要“擴大公民有序政治參與”。立法，正是現代法治國家中公民政治參與的一個重要方面。要使公民參與——還不只是使相關國家機關和部分專家參與，首先就要公開與立法相關的信息。具體的一項立法的背景資料(包括法律制度的沿革、存在的問題、相關案例、歷年的統計數據、可借鑒的外國法律和國際條約，以及相關的法學理論等)、擬議中的法律草案(甚至是多個草案)、不同的、爭議中的意見(包括理由和證據)、立法機關審議法律草案的記錄，通過時的票數，及通過時仍存在的不同意見，都應公布。法律不同其他，沒有保密問題——尤其是在民主政制的社會中。

我們由于是在轉型之中，許多制度都還有待完善。

首先，立法當然可以有計劃，但計劃的內容只應是立法機關決定要立什么法，決定在什么時候將對這部法律的草案的審議列入議事日程，而不應是像我們這里所做的那樣，決定在什么時候完成這部法律的起草工作和在什么時候通過這部法律。《物權法》五讀，“打亂了人大常委會的立法計劃”，是好事。今后的立法應多一些這樣的做法，在有大爭議時，審議不限三讀，并在問題沒有爭論透徹時延期表決——其實，《物權法》的制定在這方面還做得不夠，很多問題仍然沒有討論和爭論透徹。立法計劃可以決定要立什么法，何時審議，而至于何時草擬完成、何時通過是不能計劃的。否則，不但影響立法質量，且可以用作“來不及”征集公民意見的借口。

作為民主政制的一部分，公民選舉人大代表，代表自己參加立法，屬代議制民主性質。法律草案由立法機關之外的機構起草，本無不可。原則上任何機構、任何人都可以向立法機關提交法律草案，但由一個機構不受規則制衡而壟斷法律的起草，且將即將交付立法機關審議的法律草案保密起來，不讓公民和別的國家機關知道，就違背了民主立法理念。因為當社會由利益、主張各不相同的人群組成時，一個一個的公民正是國家的主人；民主政制正是一種在認可、保障公民權利，協調、衡平不同利益、主張的前提下，就公共事務、國家事務和社會基礎規則做出抉擇的制度。

民主政治是有發展的，在改進選舉、完善代議制民主的同時，協商民主、遠程民主在近二三十年有長足的發展。協商民主，使利益、主張不同的公民、企業，以及其他社會組織、政府機關之間，可以通過對話、討論，甚至是斡旋調停，共同參與到公共決策之中。遠程民主，則利用了新技術手段，使信息的傳遞和意見的交流超越了以往的時、空局限，擴大參與的人數，降低參與成本。

立法和決策是民主政制之下公眾參與的重要方面，而參與的廣泛(包容了各種不同意見)和透徹(討論的時間長且討論得深入)，反映出一個社會政治文明建設的品位。

有人擔心，還未通過的法律草案讓大家都知道了，會引起混亂。其實，這正是形成于計劃經濟年代的已成定式的思維方式和行為規則的影響；另外，還有為一些人不想明說的利益的作用。因為在法治社會善良公民的座右銘正是對現行的法律“嚴格地服從，自由地批評”(邊沁語)，服從，才有秩序；批評，法律才能改進，社會才會進步。