一號文件：糾偏與造血

楊中旭

一號文件以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為目標，用意之一在于糾正新農(nóng)村建設(shè)中存在的“急、偏、冒、同”之偏

“農(nóng)業(yè)豐則基礎(chǔ)強，農(nóng)民富則國家盛，農(nóng)村穩(wěn)則社會安。”中共中央總書記、國家主席胡錦濤一年前對“三農(nóng)”問題的高度概括成為2007年中共中央一號文件的第一句話。

2004年，中央一號文件在時隔18年后再次選擇“三農(nóng)”作為主要內(nèi)容，在全國范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅、100億糧食直補的決定至今仍為人們津津樂道。其后的數(shù)年，中央一號文件一直鎖定“三農(nóng)”主題，中央財政對“三農(nóng)”的投入大幅增加。2004年，中央財政用于三農(nóng)的支出為2626億元，2005年為2975億元，2006年為3397億元。

“在中央財政的投入上，2006年較之2005年增加了422億”，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任陳錫文1月30日在國務(wù)院新聞辦舉行的新聞發(fā)布會上說，“盡管今年的財政預(yù)算尚未通過全國人大審議，但估計‘三農(nóng)投入的增長不會少于422億”。換言之，2007年中央財政對“三農(nóng)”的投入將至少達到3819億元。

巨額投入帶來了農(nóng)民收入的持續(xù)增長。2006年農(nóng)民全年收入增量有望再超300元，增幅繼續(xù)保持在6%以上，3年增收累計已達千元。

糾正本末倒置之誤

2007年中央一號文件的題目為：“關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見。”顯然，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)成為今年中央解決三農(nóng)問題的著力點。

2005年10月召開的中央十六屆五中全會正式確立了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的目標，去年的中央一號文件也鎖定新農(nóng)村作為主題。但是，“一些地方和干部的理解有些片面”。一位“三農(nóng)”問題專家告訴《中國新聞周刊》。

當(dāng)時在對新農(nóng)村進行定義時，中央采用了“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”20個字來進行概括。其中，生產(chǎn)發(fā)展位列首位，村容整潔只列第四位。但在過去的一年中，有相當(dāng)一些地方采取了本末倒置的辦法。

約3年前，著名經(jīng)濟學(xué)家、北京大學(xué)中國經(jīng)濟研究中心主任林毅夫率先提出新農(nóng)村建設(shè)。他在接受本刊采訪時曾經(jīng)坦承，其中的目的之一是為了釋放農(nóng)村的消費能力，“而不是讓農(nóng)民把攢下來的錢用在五年一次的房屋翻修甚至翻蓋上”。

“問題是，如果生產(chǎn)上不去，農(nóng)民最終還是沒有足夠的消費能力來帶動下游的經(jīng)濟增長”，上述這位學(xué)者說，“林毅夫的本意還是首先要發(fā)展生產(chǎn)”。

在去年中央一號文件頒布不久，已經(jīng)有人注意到，在一些地方新農(nóng)村建設(shè)出現(xiàn)了一窩蜂、運動式、爭奪政績的現(xiàn)象，全國上下前往韓國考察新村建設(shè)的官員就以萬計。在一些地方，新農(nóng)村建設(shè)流于表面。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任唐仁建曾經(jīng)對新農(nóng)村建設(shè)中的一些亂象提出了批評，歸納為4個字：急、偏、冒、同。

針對這些問題，中央開始尋找解決之道。去年秋天，國務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)在聽取全國農(nóng)村工作會議籌備意見的匯報時，明確表示贊成2007年的一號文件以推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)為主題。文件起草者稱，其本意在于引導(dǎo)新農(nóng)村建設(shè)的正確方向。

1月30日，陳錫文在國務(wù)院新聞辦舉行的新聞發(fā)布會上直言不諱，“有些干部理解有偏差，把新農(nóng)村簡單看成新村莊、新房子。中央的政策導(dǎo)向是，強調(diào)新農(nóng)村要把現(xiàn)代農(nóng)業(yè)放在第一位”。

在回答為何提出建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)時，陳錫文給出了4條理由，第一條就是“確保新農(nóng)村建設(shè)方向正確的重要舉措”，科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展階段、政策連續(xù)性的理由都位列其后，可見中央糾偏的決心。

上述專家提醒說，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的概念并非專為“糾偏”而造。十六大報告中，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的字眼首次出現(xiàn)中央文件中；2006年2月14日，胡錦濤在中央黨校發(fā)表長篇講話，提出“推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)邁出重大步伐，為建設(shè)社會主義新農(nóng)村打下堅實基礎(chǔ)”。

“如果一些干部真正讀懂了總書記的這番話，可能后來就會較少出現(xiàn)那些所謂的亂象了”。

農(nóng)村低保打底子

在具體為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)保駕護航上，兩項新措施值得注意。

首先，在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度。

此前數(shù)年，教育方面的“兩免一補”和醫(yī)療方面的“新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”使農(nóng)民普遍受益。

今年，“兩免一補”將在中西部農(nóng)村得到普及，新型合作醫(yī)療制度也將把普及率從去年的40%提升到今年的80%，并將在明年全部普及。加之農(nóng)業(yè)稅已隨著2006年的過去而徹底成為歷史，原來農(nóng)民支出的三大負擔(dān)都已得到實質(zhì)性的緩解。在這之后，中央的視野自然轉(zhuǎn)向了農(nóng)民的社會保障方面。

據(jù)本刊了解，目前全國處在最低生活水準的農(nóng)村人口約為3600萬人，其中的900萬人為鰥寡孤獨的“五保戶”，700萬人為貧困人口。由于這兩部分人已經(jīng)得到民政部門的救濟，現(xiàn)在中央著手建立的農(nóng)村最低生活保障制度主要就針對剩余的2100余萬人。

據(jù)悉，農(nóng)村最低生活標準將按照每人每月30多元發(fā)放，和五保戶、貧困人口的救濟標準相同，這項工作仍然由民政部負責(zé)。這三部分人加在一起，將讓中央和地方財政支出100億元以上。對財政充裕的地方，中央與地方各負擔(dān)一半。

由于各地情況千差萬別，經(jīng)濟與社會發(fā)展水平不一，今年的中央一號文件特別提出：各地應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和財力狀況，確定低保對象范圍、標準，鼓勵已建立制度的地區(qū)完善制度，支持未建立制度的地區(qū)建立制度，中央財政對財政困難地區(qū)給予適當(dāng)補助。有條件的地方，可探索建立多種形式的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。

“農(nóng)村最低生活保障制度只是先打一個底子，將來經(jīng)濟發(fā)展、財政收入持續(xù)增加之后，農(nóng)村的社會保障體系會逐步完善”。上述專家說。

其次，建立農(nóng)業(yè)保險機制。

“既然是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，在生產(chǎn)、物流、金融、市場等方面都已發(fā)展到一定階段的情況下，沒有保險顯然不成體系。”上述專家說。另外，去年全國農(nóng)業(yè)遭受了1998年以來最大的一次自然災(zāi)害，也加快了中央決策的腳步。

因此，中央在一號文件中稱，要“積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，按照政府引導(dǎo)、政策支持、市場運作、農(nóng)民自愿的原則，建立完善農(nóng)業(yè)保險體系”。

根據(jù)一號文件中“擴大農(nóng)業(yè)政策性保險試點范圍，各級財政對農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險給予保費補貼，完善農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)移分攤機制，探索建立中央、地方財政支持的農(nóng)業(yè)再保險體系。鼓勵龍頭企業(yè)、中介組織幫助農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險”的精神，在數(shù)個省份進行了農(nóng)業(yè)保險試點之后，今年將出臺一系列法規(guī)來對此進行規(guī)范。

保險具有跨財政金融的雙重功效，而今年主推的農(nóng)業(yè)保險則集中在財政支持的保險方面。與一般的財產(chǎn)險 、人壽險不同，財政支持的保險屬于政策性保險。從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民有望在相當(dāng)程度上獲得“旱澇保收”，用陳錫文的話來說，不必再靠天吃飯。一旦遭遇天災(zāi)將可望獲得收成70%～80%的補償。

到下半年，農(nóng)業(yè)保險條例有望出臺，中央關(guān)于扶持農(nóng)業(yè)保險的具體方案也將隨之出臺。

“三農(nóng)”機制漸成體系

回首2004年以來的4個中央一號文件，主題從“增收”到“提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力”到“新農(nóng)村”再到“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”，一個解決“三農(nóng)”問題的體系已經(jīng)日漸完整。

2007年的一號文件通過6處新機制、5處新補貼、18處增加投入來為這一過程助力。

除了建立農(nóng)業(yè)保險機制，中央還提出要建立“三農(nóng)”投入穩(wěn)定增長機制、完善農(nóng)村公路籌資建設(shè)和養(yǎng)護機制、積極探索農(nóng)業(yè)科技成果進村入戶的有效機制、創(chuàng)新農(nóng)村社會管理體制機制、健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機制。

其中，中央在投入穩(wěn)定增長機制上的著力最多：各級政府要切實把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展的重點轉(zhuǎn)向農(nóng)村；國家財政新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費和固定資產(chǎn)投資增量主要用于農(nóng)村，逐步加大政府土地出讓收入用于農(nóng)村的比重；中央和縣級以上地方財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應(yīng)當(dāng)高于其財政經(jīng)常性收入的增長幅度，盡快形成新農(nóng)村建設(shè)穩(wěn)定的資金來源；2007年，財政支農(nóng)投入的增量要繼續(xù)高于上年，國家固定資產(chǎn)投資用于農(nóng)村的增量要繼續(xù)高于上年，土地出讓收入用于農(nóng)村建設(shè)的增量要繼續(xù)高于上年。

“這實際上在改變此前一年一議、一事一議的辦法，在朝制度化的方面發(fā)展。”這位專家說。

另外，一號文件還宣布要“健全農(nóng)業(yè)支持補貼制度”。5處新補貼包括：加大良種補貼力度，擴大補貼范圍和品種。擴大農(nóng)機具購置補貼規(guī)模、補貼機型和范圍。加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補貼力度。中央財政要加大對產(chǎn)糧大縣的獎勵力度，增加對財政困難縣鄉(xiāng)增收節(jié)支的補助。

2004年十六屆四中全會上，中央提出要施行“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村”的政策，此番加以完善的農(nóng)業(yè)補貼制度，顯然是對這一政策的具體落實。