對(duì)新義務(wù)教育法中“政府統(tǒng)籌”的解讀與思考

地方政府即區(qū)域性政府對(duì)行政區(qū)劃或轄區(qū)內(nèi)的教育事業(yè)具有統(tǒng)籌職能，也就存在行政區(qū)劃內(nèi)最高一級(jí)政府對(duì)行政區(qū)劃內(nèi)所屬各級(jí)政府的教育責(zé)任分工問(wèn)題，也就存在它對(duì)行政區(qū)劃內(nèi)各級(jí)政府，甚至是自治性組織（村級(jí)自治組織、社區(qū)等）行使有關(guān)教育工作的統(tǒng)籌職能和教育責(zé)任分工職能。

教育統(tǒng)籌是指政府從全局利益出發(fā)，在宏觀層次上對(duì)教育事業(yè)所作的戰(zhàn)略決策和通盤規(guī)劃。同時(shí)也泛指政府為了保證教育事業(yè)的有序發(fā)展而創(chuàng)制規(guī)則，提供有利條件等。教育統(tǒng)籌旨在解決區(qū)域教育發(fā)展中出現(xiàn)的各種各樣的矛盾和問(wèn)題，使城鄉(xiāng)教育、區(qū)域教育、教育與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)、教育發(fā)展與區(qū)域人口素質(zhì)發(fā)展達(dá)到協(xié)調(diào)發(fā)展的狀態(tài)。

一、區(qū)域政府統(tǒng)籌教育的范圍

政府對(duì)教育事業(yè)方面的統(tǒng)籌是多方面的，其中包括統(tǒng)籌投資、統(tǒng)籌補(bǔ)償、統(tǒng)籌學(xué)校布局、統(tǒng)籌專業(yè)設(shè)置、統(tǒng)籌招生分配、統(tǒng)籌監(jiān)督評(píng)估等。區(qū)域政府統(tǒng)籌教育的元素應(yīng)當(dāng)包括教育體系、主體、經(jīng)費(fèi)、人員、時(shí)間、空間和信息等教育資源。比如：

人：第一層次是社會(huì)、政府、家庭、學(xué)校、社區(qū)；第二層次是域內(nèi)教育決策機(jī)構(gòu)、教育主管部門及其他有關(guān)部門、下一級(jí)政府、行政村、居民社區(qū)；第三層次是教育者、受教育者。

財(cái)：第一層次是國(guó)稅稅收、地稅稅收、教育費(fèi)附加、民間非政府支配的閑散資金；第二層次是預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)、預(yù)算外教育經(jīng)費(fèi)（包括學(xué)雜費(fèi)、擇校費(fèi)、捐助）；第三層次是舉辦主體的可支配資金、教職員工的可支配收入、民間的可支配資金。

物：第一層次是政府團(tuán)購(gòu)、上級(jí)轉(zhuǎn)移支付及社會(huì)捐助；第二層次是學(xué)校支配、教師及員工可使用支配的物產(chǎn)；第三層次是受教育者可使用的物產(chǎn)。

另外，時(shí)間、信息將是今后政府教育統(tǒng)籌的主要和重要元素，也將成為區(qū)域教育發(fā)展的源泉和動(dòng)力支持。

二、新義務(wù)教育法對(duì)“政府統(tǒng)籌”的有關(guān)規(guī)定

1986年4月12日第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)，2006年6月29日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議修訂的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》“第七條：義務(wù)教育實(shí)行國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施，縣級(jí)人民政府為主管理的體制。第四十四條：義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入實(shí)行國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)的體制。農(nóng)村義務(wù)教育所需經(jīng)費(fèi)，由各級(jí)人民政府根據(jù)國(guó)務(wù)院的規(guī)定分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)。”

義務(wù)教育法對(duì)政府強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌的非常重要的落腳點(diǎn)，就是義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)籌，這是最關(guān)鍵的職能。但是強(qiáng)調(diào)經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌不等于忽略其他方面，因此第七條對(duì)義務(wù)教育體制的規(guī)定強(qiáng)調(diào)了“統(tǒng)籌”職能。

統(tǒng)籌只是政府實(shí)施宏觀管理的一種方式，政府的統(tǒng)籌行為所操作的僅是政策、法規(guī)、規(guī)劃、信息和契約等。統(tǒng)籌所要達(dá)到的目標(biāo)最終要通過(guò)政府的宏觀調(diào)控行為(主要運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、信息等間接管理手段)才能實(shí)現(xiàn)。強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌，是強(qiáng)調(diào)政府的間接管理行為。這種統(tǒng)籌不是對(duì)學(xué)校自主權(quán)的重新收攏，更不是使教育回到一切依靠行政性命令和計(jì)劃才能運(yùn)作的老路上去。統(tǒng)籌是以政治、思想與組織領(lǐng)導(dǎo)為核心的宏觀管理，而不是“業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)”的具體操作，這是統(tǒng)籌與領(lǐng)導(dǎo)、管理的區(qū)別之處。義務(wù)教育法規(guī)定義務(wù)教育管理體制實(shí)行省級(jí)政府行使教育統(tǒng)籌職能，縣級(jí)政府為主。縣級(jí)政府“為主”，是指縣級(jí)政府作為區(qū)域政府，既要領(lǐng)導(dǎo)區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育，又要統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育，而且承擔(dān)區(qū)域義務(wù)教育的主要角色和主要責(zé)任。

三、“政府統(tǒng)籌”應(yīng)當(dāng)擺正五個(gè)關(guān)系

實(shí)現(xiàn)區(qū)域政府統(tǒng)籌教育的職能，應(yīng)當(dāng)可以通過(guò)擺正五個(gè)關(guān)系體現(xiàn)出來(lái)，即正確處理區(qū)域政策與區(qū)域制度、區(qū)域內(nèi)與區(qū)域外、區(qū)域穩(wěn)定與區(qū)域創(chuàng)新、區(qū)域現(xiàn)狀與區(qū)域未來(lái)、區(qū)域理論與區(qū)域?qū)嵺`的關(guān)系。

1.區(qū)域政策與區(qū)域制度

區(qū)域教育政策制度是國(guó)家法律及有關(guān)法規(guī)指導(dǎo)下的區(qū)域性公共規(guī)則。區(qū)域性政策制度在某些條件下是與國(guó)家法律政策是相對(duì)的，有交集的。這取決于區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、區(qū)域政策制度的制定水平和制定者的素質(zhì)。

區(qū)域性教育政策制度與國(guó)家法律政策一樣，起碼要遵循一個(gè)基本原則，即符合國(guó)情、符合區(qū)域?qū)嶋H、符合區(qū)域人口的整體素質(zhì)。忽略了實(shí)際狀況，那么這個(gè)制度或政策就是“惡法”，是行不通的。體現(xiàn)民意的政策往往要早于制度。只有在實(shí)體化和程序化的制度誕生后通過(guò)必要的法律程序，才能切實(shí)可行，行之有效。因此政策、制度同屬法律范疇。有了政策，就必須有制度予以保證，而制度也必須有“先知”民意的提出和升華。也可以說(shuō)制度就是執(zhí)政黨主導(dǎo)政策的程序化。政策是制度的核心與靈魂，而政策的實(shí)現(xiàn)需要制度完備為基礎(chǔ)。一個(gè)好的制度并不能保證百分之百地避免教育危機(jī)，但是，一個(gè)差的制度肯定會(huì)導(dǎo)致教育不穩(wěn)定。

2.區(qū)域內(nèi)與區(qū)域外

區(qū)域教育是介于宏觀教育與微觀教育之間的教育，處于宏觀與微觀教育的結(jié)合點(diǎn)，它受制于宏觀教育的控制，即教育政策、教育法律和教育管理體制的制約，又受制于微觀教育的現(xiàn)實(shí)狀況。區(qū)域教育，政府統(tǒng)籌教育的范圍，包括教育體系、主體、經(jīng)費(fèi)、人員、時(shí)間、空間和信息等教育資源。統(tǒng)籌功能的最佳效能體現(xiàn)就是教育因素的良性動(dòng)態(tài)平衡互動(dòng)，即物盡其用、人盡其才。實(shí)現(xiàn)區(qū)域教育資源的最佳效能，既適應(yīng)于當(dāng)前教育需要，又要為教育發(fā)展奠定扎實(shí)基石。

區(qū)域是有邊界的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，區(qū)域作為一個(gè)團(tuán)隊(duì)，其中相關(guān)元素必須緊密配合，發(fā)揮整體效能，在區(qū)域發(fā)展中突出主體性和發(fā)揮主導(dǎo)作用，并更加強(qiáng)調(diào)在自我發(fā)展中自主管理。

區(qū)域不是一個(gè)封閉的范疇。區(qū)域的教育資源是有限的。區(qū)域發(fā)展教育的最高目標(biāo)是與高一層級(jí)區(qū)域政府乃至國(guó)家的教育發(fā)展是一體的。區(qū)域必須接受上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)、管理、指導(dǎo)和服務(wù)，更確切地說(shuō)，是統(tǒng)籌職能的有效到位。新的義務(wù)教育法的相關(guān)規(guī)定對(duì)“統(tǒng)籌”的提出，既是承認(rèn)了過(guò)去和舊法的缺失，也給各級(jí)政府留出了“作為”的空間。

區(qū)域內(nèi)部的教育資源是有限的，但是人的潛力是無(wú)限的。充分利用域外資源，補(bǔ)充和彌補(bǔ)域內(nèi)資源的不足，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域教育良性發(fā)展的必要條件，特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣區(qū)，離不開域外教育資源的補(bǔ)充與援助。

3.教育穩(wěn)定與教育創(chuàng)新

教育創(chuàng)新當(dāng)然有可能帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，但推遲改革必然導(dǎo)致無(wú)聲的危機(jī)。近年來(lái)，世界上大多數(shù)國(guó)家的教育體系都發(fā)生了重大的變化。經(jīng)濟(jì)全球化、技術(shù)進(jìn)步和教育自由化使得教育創(chuàng)新日新月異，教育產(chǎn)品和服務(wù)種類更為豐富多樣。可以說(shuō)教育創(chuàng)新已經(jīng)成為當(dāng)今全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的潤(rùn)滑油和驅(qū)動(dòng)器。我國(guó)要積極參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，就必須適應(yīng)這種發(fā)展大趨勢(shì)，加快教育體制的改革，迅速學(xué)會(huì)和掌握教育創(chuàng)新的本領(lǐng)，提高我國(guó)教育體系的效率水平。

我們清楚地看到教育創(chuàng)新同時(shí)也會(huì)帶來(lái)大量的風(fēng)險(xiǎn)。有人曾做過(guò)這樣的比喻：創(chuàng)新如同飛機(jī)一樣，它為人們提供了方便快捷的交通方式，能夠讓人們更快地到達(dá)目的地。一旦墜毀，后果非常嚴(yán)重。可是，對(duì)飛機(jī)墜毀的恐懼并沒有阻礙人類對(duì)更快捷舒適的交通工具的追求。這是因?yàn)橥嘶氐皆嫉慕煌ǚ绞骄蜁?huì)在國(guó)際競(jìng)賽中落后挨打。人們的全部努力都放在如何把發(fā)生墜毀的概率保持在最低點(diǎn)。同樣，在教育領(lǐng)域，我們?cè)诜乐挂蚋唷⒏臁⒏玫慕逃齽?chuàng)新可能帶來(lái)教育危機(jī)的同時(shí)，也要警惕低效率和高成本的教育體系給經(jīng)濟(jì)造成的慢性破壞。急功近利、僥幸冒險(xiǎn)和因循守舊、不求進(jìn)取，同樣是有害的。教育機(jī)構(gòu)治理和激勵(lì)安排方面的原因，由于監(jiān)管制度的不夠健全，以及教育政策的扭曲，導(dǎo)致本來(lái)稀缺的資源流向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和優(yōu)勢(shì)學(xué)校，使得那些需要政府扶持的學(xué)校和地區(qū)無(wú)法獲得必要的“融資”，以至出現(xiàn)“沒有雪中送炭，只有錦上添花”的怪現(xiàn)象。這種情況如果長(zhǎng)期得不到糾正，本質(zhì)上是一種慢性的、無(wú)聲的教育危機(jī)。比如，名校主要產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的教育饑渴和擴(kuò)張沖動(dòng)、傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的約束造成的浪費(fèi)和失范。因此，我們?cè)谘芯拷逃€(wěn)定問(wèn)題的時(shí)候，既要防止因?yàn)榻逃齽?chuàng)新帶來(lái)的教育危機(jī)，也要關(guān)注由于教育改革的延誤，落后僵化的教育體系給國(guó)民經(jīng)濟(jì)造成的長(zhǎng)期的負(fù)面影響。

一味的發(fā)展，特別是一項(xiàng)或幾項(xiàng)評(píng)估結(jié)果決定并顯示的發(fā)展，不是真正的發(fā)展，而是以損害潛力和后續(xù)利益為前提的。

4.教育的現(xiàn)狀與教育的未來(lái)

教育的未來(lái)是可以預(yù)測(cè)和描述的，也是可以控制的。教育的過(guò)去為現(xiàn)狀積累了經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，也必將為優(yōu)化現(xiàn)狀、完善未來(lái)提供經(jīng)驗(yàn)支持。

教育歷史發(fā)展的線形過(guò)程是螺旋上升的，歸根結(jié)底取決于當(dāng)時(shí)人的思想水平，特別是當(dāng)時(shí)推動(dòng)歷史發(fā)展主體隊(duì)伍的整體素質(zhì)。管理過(guò)程是可以控制的，教育發(fā)展過(guò)程作為管理過(guò)程，應(yīng)該說(shuō)是可以控制的，而控制這一過(guò)程的永動(dòng)力就是核心的教育文化和系統(tǒng)的教育思想體系的優(yōu)化和傳承。

5.教育理論與教育實(shí)踐

區(qū)域教育目前面臨的重大問(wèn)題就是教育理論的“缺位”。區(qū)域教育改革與發(fā)展的路徑?jīng)]有走過(guò)不等于否定理論的構(gòu)建和系統(tǒng)的思考。理論的框架和實(shí)現(xiàn)教育目的的目標(biāo)、規(guī)劃、策略都是理論體系的重要組成部分。理論來(lái)源于實(shí)踐，但是如果只有無(wú)目的的實(shí)踐，而不善于升華總結(jié)，那么今后的教育實(shí)踐仍無(wú)目的可言，況且過(guò)去實(shí)踐仍然是今后教育實(shí)踐的延續(xù)。過(guò)去實(shí)踐的升華將是現(xiàn)在、將來(lái)教育實(shí)踐的基礎(chǔ)。教育實(shí)踐必須有理論的引導(dǎo)與支撐，教育理論不能否定以教育經(jīng)驗(yàn)和教育實(shí)踐為基礎(chǔ)。

政府的責(zé)任是有限的，經(jīng)費(fèi)責(zé)任更是有限的，因此，政府對(duì)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌的職能實(shí)質(zhì)還是政府投資與社會(huì)融資的“集合”。政府統(tǒng)籌是政府行為，其效能是有限的，同時(shí)它還是一把“雙刃劍”，正因?yàn)檎J(rèn)識(shí)到了領(lǐng)導(dǎo)、管理的局限性，所以才使用了“政府統(tǒng)籌”這一范疇，并賦予“統(tǒng)籌”豐富的內(nèi)涵和發(fā)展空間。

（聲明：本文是山東省“十一五”重點(diǎn)規(guī)劃課題《縣域教育均衡發(fā)展的政府職能與保障機(jī)制創(chuàng)新研究》2006年度研究成果，如有引用，請(qǐng)注明出處）

（作者單位：山東廣饒縣教育局）