防止制度成為腐敗的孵化器

對(duì)于腐敗問(wèn)題，人們歷來(lái)是深惡痛絕。我國(guó)目前所揭發(fā)的腐敗問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，人數(shù)越來(lái)越多、數(shù)額越來(lái)越大、級(jí)別越來(lái)越高。這就表明，我國(guó)的腐敗問(wèn)題不只是犯罪人的品質(zhì)問(wèn)題，還有制度問(wèn)題。如果只是個(gè)人品質(zhì)問(wèn)題，那只是個(gè)案，沒(méi)有什么可怕的。如果是制度問(wèn)題就帶有普遍性，這才是可怕的。

根據(jù)《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》講：制度是“要求大家共同遵守的辦事程序或行動(dòng)準(zhǔn)則。”這就表明它是維持社會(huì)秩序正常運(yùn)行的一個(gè)規(guī)則，人人都必須遵守，不依規(guī)矩不能成方圓。這種制度規(guī)定要盡量完善，公平、公正、公開(kāi)、合情合理，不應(yīng)有任何偏頗；在執(zhí)行中要依法行政、廉潔，不應(yīng)有任何私情。所以，制度本身就有一種防止腐敗的作用。如果制度不完善或在執(zhí)行中不公正，又缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督，制度不僅不能防腐，反而會(huì)成為腐敗滋生的溫床。所以，反腐不僅要抓大案要案，還應(yīng)從制度上找原因，使其不斷完善，使制度起到反腐的作用。

（一）無(wú)制度容易產(chǎn)生腐敗

目前有許多腐敗問(wèn)題與部門的經(jīng)濟(jì)利益有關(guān)，如亂收費(fèi)、亂罰款，這與制度外的獎(jiǎng)勵(lì)提成有關(guān)；一些事業(yè)單位的收入不上交，成為單位或上級(jí)福利基金的來(lái)源。如各級(jí)學(xué)校利用名牌的社會(huì)資源，辦各種培訓(xùn)班、特長(zhǎng)班、研究生班、考研培訓(xùn)班等。這些收入都沒(méi)有明確制度規(guī)定，其收入有的進(jìn)入私人腰包，有的作為單位福利，有的與上級(jí)主管部門分成，成為腐敗的一種來(lái)源。再如各大機(jī)關(guān)，利用手中掌握的公權(quán)，建培訓(xùn)中心、賓館、療養(yǎng)所，出租公房、擁有出版社，研究院和研究所進(jìn)行咨詢、培訓(xùn)等等一切收入，都不上交國(guó)庫(kù)，作為本單位的制度外的收入。以上僅列舉兩項(xiàng)，其他一些創(chuàng)收方式可以說(shuō)是五花八門，不勝枚舉。全國(guó)這種制度外的收入是多少，誰(shuí)也說(shuō)不清楚。這些無(wú)制度創(chuàng)收的危害太大。一是鼓勵(lì)各機(jī)關(guān)占用公有資源，多多益善；二是各單位發(fā)的補(bǔ)貼互相攀比，有的單位收入太多，不敢過(guò)高發(fā)給個(gè)人，就用各種名義把它花掉，如以出國(guó)考察之名進(jìn)行免費(fèi)旅游，限額消費(fèi)，甚至進(jìn)行私分；三是一些下級(jí)單位，為迎合上級(jí)，就設(shè)法滿足上級(jí)這種欲望，做得冠冕堂皇，無(wú)任何紕漏可擊；四是以小單位的利益而損大公；五是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題不好治罪，因他是為單位的利益，而沒(méi)有進(jìn)入私囊；六是所有這些制度外的收入均不納稅，每年流失多少無(wú)法統(tǒng)計(jì)，等等。對(duì)這些制度外收入大家都心知肚明，責(zé)任管理者也從中獲利，形成無(wú)人揭發(fā)，無(wú)人制止，無(wú)人問(wèn)津，大家都心照不宣的坐享其成，形成一種無(wú)法制度。這樣各單位就把創(chuàng)收作為追求的目標(biāo)，使一些清水衙門的水也渾了。這種腐蝕作用非常普遍，下至鄉(xiāng)政府，上至國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，范圍很廣，黨、政、軍、警，監(jiān)察、法院、監(jiān)獄等，無(wú)所不包，凡吃皇糧的，不論是公務(wù)員，還是事業(yè)單位，不論是在職的、還是離職的都人人多少有份。如果領(lǐng)導(dǎo)上認(rèn)為公務(wù)員的工資低，可以光明正大的提工資，不應(yīng)讓各單位在制度外私籌資金，進(jìn)行機(jī)關(guān)補(bǔ)貼，既形成苦樂(lè)不均，又為腐敗大開(kāi)方便之門，造成嚴(yán)重后果，應(yīng)該趕快制止，使其不再蔓延和繼續(xù)。

（二）應(yīng)盡快使一些制度完善

應(yīng)當(dāng)肯定，我國(guó)從十一屆三中全會(huì)以來(lái)，所制定的許多制度和政策是正確的，對(duì)促進(jìn)改革開(kāi)放起了決定性的作用，獲得重大成就。但是我們也應(yīng)看到它的不足和不完善之處。

（1）制度不配套，有的方面滯后，使腐敗有機(jī)可乘。最近揭發(fā)上海和湖南郴州市的社?；鸫蟀福捅砻鞲母锏闹贫炔慌涮住?duì)社?；鸬墓芾恚m然改掉了中央的“五龍治水”，但沒(méi)有建立起一套完善有效的管理制度，實(shí)際上歸各級(jí)地方黨的一把手管，無(wú)人監(jiān)督，就容易出問(wèn)題。

現(xiàn)代社會(huì)的組織有三大支柱，一是政府，一是市場(chǎng)，一是社會(huì)組織（NGO）。三者互相分工，相互聯(lián)系，組成一個(gè)有機(jī)整體，推動(dòng)社會(huì)正常運(yùn)行。過(guò)去在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府包攬一切，既代替市場(chǎng)，又管社會(huì)，結(jié)果管不了，也管不好。進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革，市場(chǎng)從政府中分離出來(lái)，依據(jù)市場(chǎng)原則進(jìn)行運(yùn)行，取得很好成就。而對(duì)社會(huì)組織，政府還基本沒(méi)有放手，有許多還在政府管轄之下，就容易出問(wèn)題。對(duì)社保基金的管理本來(lái)應(yīng)有一套完善的制度，應(yīng)有一個(gè)獨(dú)立社會(huì)機(jī)構(gòu)來(lái)管，政府進(jìn)行監(jiān)督，就可避免上海、郴州問(wèn)題的發(fā)生?，F(xiàn)在是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者都重視市場(chǎng)建設(shè)，而忽視社會(huì)機(jī)構(gòu)的建立，許多中介機(jī)構(gòu)，不是沒(méi)有，或者是半官方組織，不能獨(dú)立、公正、客觀的來(lái)發(fā)揮作用，還不是一個(gè)獨(dú)立、自治的機(jī)構(gòu)，這就表明制度不健全，社會(huì)在運(yùn)行中會(huì)出現(xiàn)半身不遂，使腐敗有機(jī)可乘。

（2）一些制度“破”的徹底，而“立”的不夠，會(huì)使腐敗容易滋生。對(duì)教育制度、醫(yī)療制度、住房制度的改革都是必要的，破除了供給制度的弊端，提高效益。但在舊的制度破除之后，而新的制度立的不夠，結(jié)果形成了以創(chuàng)收為目的的弊病，出現(xiàn)了看病難、上學(xué)難、住房難，形成新的三座大山，群眾怨聲載道。這些問(wèn)題的出現(xiàn)，一是新的、有效的管理制度沒(méi)有形成，或不完善，或者有制度沒(méi)有嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)行，形成虛設(shè)。二是市場(chǎng)不是萬(wàn)能的，也需要政府管理，特別一些公益事業(yè)，其改革是為了克服平均主義，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，提高效率。如果制度不完善，管理不到位，完全交給市場(chǎng)，就會(huì)把國(guó)家的包袱轉(zhuǎn)嫁到群眾頭上，一些人或單位會(huì)混水摸魚(yú)，從中獲利，產(chǎn)生腐敗，這樣就事與愿違，改革是不會(huì)成功的。

最近國(guó)務(wù)院八部委聯(lián)合發(fā)文，要求對(duì)北方城鎮(zhèn)居民供暖進(jìn)行改革，必須在今年冬季到來(lái)之前落實(shí)改革措施，如不能落實(shí)者，必須在今年9月份前以報(bào)告形式向中央說(shuō)明理由?？磥?lái)，這比公車改革的決心大的多。本來(lái)將原來(lái)的“單位包費(fèi)，福利供熱”向“用熱商品化，供熱社會(huì)化”轉(zhuǎn)變，這對(duì)于提高供熱效益，節(jié)約能源，降低消耗，減少污染，是有意義的。如果政策考慮的不周嚴(yán)，會(huì)適得其反。這一制度改革所引起每家每戶的管道改造，裝閥門、買計(jì)熱表等等費(fèi)用，增加群眾多少負(fù)擔(dān)。按國(guó)家有關(guān)部門規(guī)定，改革后的供暖費(fèi)，單位負(fù)擔(dān)80％，各戶要負(fù)擔(dān)20％，這一項(xiàng)又增加了群眾的負(fù)擔(dān)。而那些沒(méi)有單位的，以及下崗失業(yè)人員，誰(shuí)來(lái)補(bǔ)80％。東北已經(jīng)改革的地區(qū)，群眾普遍反映：室內(nèi)溫度降低了，家庭開(kāi)支增加了。許多居民關(guān)閉閥門，又用火爐取暖。這樣做反而增加了資源耗費(fèi)，加大了污染，加重群眾負(fù)擔(dān)，政府受埋怨，只有企業(yè)獲利。應(yīng)注意到：商品化是一視同仁的，不能照顧困難戶，對(duì)富人是“錦上添花”，對(duì)困難群體是“雪上加霜”，政府的責(zé)任應(yīng)該“雪中送炭”，扶持弱勢(shì)群體，而不是放手不管。否則這種改革就會(huì)失敗，引起群眾不滿，所帶來(lái)的后果不亞于經(jīng)濟(jì)上的腐敗。

所以，在改革中“破”和“立”必須統(tǒng)一起來(lái)，建立新制度從某些方面講，可能比破舊制度還難。舊的破了，新制度沒(méi)有建立或者不完善，就不能避免腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。

（3）一些制度單項(xiàng)看是成功的，而綜合看來(lái)就會(huì)產(chǎn)生腐敗。從改革開(kāi)放以來(lái)，全國(guó)城市建設(shè)取得重大成就，有的已達(dá)到現(xiàn)代化。可是這其中也隱藏腐敗。過(guò)去在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，對(duì)樓、堂、館、所的建設(shè)都有限制，而現(xiàn)在完全放開(kāi)，全國(guó)各地黨、政、軍、社會(huì)團(tuán)體，以及事業(yè)單位的辦公大樓，越蓋規(guī)模越大，越蓋檔次越高，越蓋越豪華，廣場(chǎng)有許多已超過(guò)天安門廣場(chǎng)。形成橫向攀比，縱向上行下效，最典型的是媒體曝光的鄭州市一個(gè)區(qū)蓋的辦公大樓如同美國(guó)總統(tǒng)辦公、居住的白宮一樣。一個(gè)進(jìn)行干部培訓(xùn)的學(xué)校，用綠琉璃瓦、大理石蓋了兩座高級(jí)樓，他們學(xué)校自己人嘲笑地說(shuō)：“遠(yuǎn)看像座廟，近看是××，沒(méi)有和尚和老道，腐敗分子在深造。”這還不夠諷刺嗎？過(guò)去在清朝，一些王公貴族的住宅建筑都有標(biāo)準(zhǔn)，超過(guò)者即為犯法。現(xiàn)在各地蓋辦公大樓的錢都是用農(nóng)民的土地?fù)Q來(lái)的，應(yīng)想一想，失地農(nóng)民的困難。為什么我們不可以對(duì)不同級(jí)別的辦公大樓也有一個(gè)制度規(guī)定，應(yīng)反對(duì)豪華奢侈、追求享受，提倡艱苦樸素，勤儉節(jié)約。

（4）有一些制度沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn)，腐敗也會(huì)應(yīng)運(yùn)而生。有人說(shuō)：政府的公車、出國(guó)、宴請(qǐng)三項(xiàng)費(fèi)用年耗9000億元，如果屬實(shí)，這也是腐敗。其中公車弊端人人皆知，但改革遲遲不動(dòng)，為什么涉及到官員的改革這么難。離退休領(lǐng)導(dǎo)干部保留公車，這在當(dāng)時(shí)是對(duì)的，退下來(lái)待遇不變，能減少干部制度改革的阻力。另外，當(dāng)時(shí)退下的這些干部基本上都是一些老同志，在職時(shí)薪水很低，對(duì)他們有些照顧也是應(yīng)該的。但現(xiàn)在不同了，退下來(lái)的已經(jīng)是比較年輕的干部，他們?cè)诼殨r(shí)收入不少，卻和原來(lái)的老同志享受同樣待遇，這就不合理，能否采取老人老辦法，新人新辦法。特別是那些曾擔(dān)任國(guó)有大企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者，在位時(shí)享受企業(yè)的高薪，退下后又享受政府的部長(zhǎng)級(jí)待遇，這是非常不合理的。這就說(shuō)明，一些制度也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，應(yīng)不斷改進(jìn)不斷完善，才有利于減少腐敗現(xiàn)象。

（5）執(zhí)法不公是產(chǎn)生腐敗的一個(gè)重要原因。這種現(xiàn)象，如權(quán)錢交易，以權(quán)謀私、行賄受賄、亂罰款、亂攤派等等，所造成的腐敗不言而喻。這些都是明知故犯，是有令不行，有禁不止，這種組織腐敗比經(jīng)濟(jì)上犯罪危害還大，因?yàn)樗g的是組織神經(jīng)，會(huì)使整個(gè)機(jī)體麻痹和癱瘓。

（三）應(yīng)趕快糾正執(zhí)法中的不公之風(fēng)

應(yīng)該趕快糾正 一些政府官員在執(zhí)行政策時(shí)以權(quán)謀私，把執(zhí)法與創(chuàng)收結(jié)合起來(lái)的腐敗現(xiàn)象。

（1）、政府官員要有一個(gè)正確定位，即自己不是群眾頭上的官員或老爺，而是為納稅人服務(wù)的公務(wù)員，因?yàn)樽约旱男劫菏羌{稅人提供的。我們現(xiàn)在許多官員在口頭上講為人民服務(wù)，其骨子里我是長(zhǎng)官，一切都應(yīng)當(dāng)聽(tīng)我的，否則就用手中權(quán)來(lái)處理，不能和群眾站在一起。這是一種腐朽思想，會(huì)脫離群眾，導(dǎo)致黨群對(duì)立。

（2）、在政策的制定和制度的完善上，不能完全由主管部門說(shuō)了算，應(yīng)由各級(jí)人大來(lái)主持，廣泛舉行聽(tīng)證會(huì)，由人大通過(guò)，政府執(zhí)行。這樣就能避免制度的不完善或偏頗。

（3）、對(duì)官員的監(jiān)督要有一個(gè)定位。對(duì)官員的監(jiān)督應(yīng)以群眾監(jiān)督為主，上級(jí)監(jiān)督為輔。2006年中央加大了反腐敗的力度，揭發(fā)出幾個(gè)高級(jí)干部的大案，群眾拍手稱快，但感到不足。他們說(shuō)：“中央監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級(jí)監(jiān)督太軟，中紀(jì)委監(jiān)督太晚，群眾監(jiān)督太難?！钡莱隽巳罕娨蟊O(jiān)督的心聲。如果能發(fā)動(dòng)群眾監(jiān)督，就不會(huì)出現(xiàn)云南某縣花了47萬(wàn)元用油漆去綠化一個(gè)荒山頭，來(lái)蒙騙上級(jí)檢查的荒唐事。沒(méi)有群眾監(jiān)督是一種典型的腐朽。

（4）、如何加快社會(huì)主義民主政治建設(shè)的進(jìn)度，這在當(dāng)前來(lái)說(shuō)是最重要的。各級(jí)人大是民意機(jī)構(gòu)，如何發(fā)揮人大監(jiān)督政府及其官員的作用，是目前當(dāng)務(wù)之急。一是人大代表應(yīng)減少政府官員的比例，因?yàn)樽约寒?dāng)代表無(wú)法監(jiān)督自己。二是人大代表應(yīng)當(dāng)專職化，才有利于發(fā)揮監(jiān)督的作用。三是人大代表要真正代表民意，能起到群眾無(wú)法起到的作用。

（5）應(yīng)發(fā)揮社會(huì)輿論的監(jiān)督作用，一些媒體在有利于輿論導(dǎo)向的前提下，應(yīng)有較大的自由報(bào)道的空間，這對(duì)腐敗是一種威懾力量。

總之：制度是一個(gè)十分重要的問(wèn)題，應(yīng)嚴(yán)肅對(duì)待。應(yīng)確認(rèn)制度建設(shè)是反腐之本，治罪腐敗是反腐之末。因?yàn)楹弥贫饶苁箟娜俗兒?，壞制度能使好人變壞；制度?zhí)行的好，使壞人無(wú)機(jī)可乘，執(zhí)行的不好，就自我打開(kāi)腐敗之門；上級(jí)遵守制度是根本：腐敗雖然在下邊，但根子在上面，不能正己，焉能正人。如在撥付經(jīng)費(fèi)時(shí)留有缺口，允許下邊自籌，等于自我打開(kāi)防腐的籬笆。應(yīng)該提倡廉潔光榮，腐敗可恥的道德觀，在每一個(gè)人的心靈中筑建一座反腐的長(zhǎng)城，這應(yīng)成為我們追求的最高境界。

（二○○七年二月于陽(yáng)春光華家園）

（作者系中國(guó)人民大學(xué)教授）

（責(zé)任編輯 楊繼繩）