１９４６年憲政運動的失敗及其教訓

1945年國共兩黨的重慶談判，是在日本明確宣布無條件投降、中國面臨著“兩種前途、兩種命運”的關鍵時刻舉行的。在國共兩黨簽署的《雙十協定》中，明確提出了政治民主化、軍隊國家化、各黨派合法平等的基本原則，其后在1946年初，國民黨、共產黨、民盟、青年黨以及無黨派人士的代表一起，在重慶召開了政治協商會議，通過和談簽訂了軍隊國家化協議、和平建國綱領協議、政府組織協議、國民大會協議和憲法草案協議，達成了憲政的共識，這就是要改組國民黨一黨專制的政府，通過一部民主的憲法，用和平的方式，建立一個兩院國會制、責任內閣制和省自治制度的民主憲政國家，從而為中國保障人權、走向現代文明奠定基礎。

所以，重慶談判和政協會議是一次文明轉型的運動，是中國走向憲政新生的一次歷史性機會。但遺憾的是，國共兩黨最終還是以武力解決問題，致使這場文明轉型運動最后歸于失敗，使中國在20世紀痛失了最后一次走向民主憲政的機會。它又一次證明，在中國這個具有悠久的專制傳統的國家里，一種和平、自由、平等和公開競爭的新文明的生成，是非常艱難的。其中的歷史教訓是非常深刻的，是值得中國人永遠記取的。

今天我們來研究這段歷史，首先應該看到，這是一個在中國歷史上概率極小的事件，這是因為它發生在一個特殊的社會背景之下。二戰結束之后，中國出現了兩股強大的政治力量，這就是共產黨和國民黨。當時共產黨領導的解放區共有人口1億，100萬軍隊，土地占國土總面積的1/4。國民黨管轄的地方有3億人口，軍隊430萬，土地占國土總面積的3/4。這是兩個建筑在強大的軍事力量基礎上的政治集團，而且長期以來處于敵對狀態。按照中國歷史上“成王敗寇”的傳統，他們只會通過戰爭的方式來決定勝負。但當時國際形勢不允許他們這么做。當時美蘇之間還沒有出現冷戰的形勢，兩個大國都希望中國各方通過談判和平建國，不發生內戰，加上國內要求和平的呼聲非常高漲，所以中共和國民黨都不得不停戰。如果他們無視國際的壓力而要進行內戰，必然失去國際的援助和國內輿論的支持，而任何一方如果失去國際的援助和輿論支持，都很難在戰爭中取勝。由于國共這兩大政治集團的暫時妥協，從而為各民主黨派提供了活動空間，并為政治協商提供了現實的可能性。

從參加政協會議的代表就可以看出來。當時國民黨代表有孫科、陳布雷、陳立夫、王世杰等8人，共產黨代表有周恩來、董必武、王若飛等7人，青年黨代表有曾琦等5人，民盟代表有張瀾、羅隆基、張君勱、黃炎培、梁漱溟、章伯鈞等9人，社會賢達有傅斯年等9人，共38名。在38名談判代表中，民主黨派和社會賢達代表占了23名的絕對多數，而且談判各方都有一票否決權，說明在國共對立的形勢下，民主黨派和社會賢達處于舉足輕重的位置，也說明會議是在各黨各派力量處于相對均衡的情況下召開的，因此有相對公平的游戲規則，體現了政治力量博弈之間的平衡與妥協的憲政精神，是符合民主憲政的基本要求的。

這樣一種政治生態的生成，在中國的歷史上雖然是極其偶然的事件，但是它蘊涵的重要的歷史意義和價值，是不能被人們忽略的。

發生在1946年的憲政運動的重要意義和價值，并不僅僅體現在它提出了兩院國會制和責任內閣制的政治設計，因為這些政治設計在辛亥革命時就被移植到中國，它最大的意義主要體現在兩個方面，第一就是把保障人民自由的權利，放到了憲政設計的核心和關鍵位置；第二就是把地方自治提到了一個前所未有的高度，把建立一個聯邦自治的國家作為各黨派重要的憲政目標。

首先是人權保障。

二次大戰發生之后，鑒于德國、意大利法西斯主義和日本軍國主義給人類帶來的深重災難，《聯合國憲章》根據羅斯福總統提出的“四大自由”的重要思想，將“增進并激勵對于全體人類之人權及基本自由之尊重”，作為聯合國的基本宗旨之一。《世界人權宣言》更宣布：“對人類家庭所有成員的固有尊嚴及其平等的和不移的權利的承認，乃是世界自由、正義與和平的基礎”，“一個人人享有言論和信仰自由并免于恐懼和匱乏的世界的來臨，已被宣布為普通人民的最高愿望”。

中國是這些文件的簽署國，國民黨政府固然應該承擔落實這些原則的義務，中共當然也必須遵守這些基本原則，毛澤東當時就以中共中央主席的身份宣布：中國要實現“林肯的民有民治民享的原則與羅斯福的四大自由”（《新華日報》1945年10月8日）。可見，無論是國民黨還是共產黨，在當時對聯合國確定的基本原則和人類現代文明都是有共識的。

在1946年1月召開的政治協商會議通過的5項協議中，清晰地體現了當時執政的國民黨和在野的共產黨、民盟、青年黨以及社會賢達對人權保障的現代文明的共識。

如在《和平建國綱領》中規定：“確保人民享有身體、思想、宗教、信仰、言論、出版、集會、結社、居住、遷徙、通訊之自由，現行法令有與以上原則抵觸者，應分別予以修正或廢止之”；“嚴禁司法及警察以外任何機關或個人，有拘捕、審訊及處罰人民之行為，犯者應予懲處”；“確保司法權之統一與獨立，不受政治干涉”；“保障學術自由，不以宗教信仰政治思想干涉學校行政”；“廢止戰時實施之新聞、出版、電影、戲劇、郵電檢查方法”；“修正出版法，將非常時期報紙、雜志、通訊登記管制辦法，管理收復區報紙、通訊社、雜志、電影、廣播事業暫行辦法，戲劇電影檢查方法等，予以廢止。”

在憲草修改12條原則（即“憲法草案案”）中規定：“全國選民行使四權（選舉、罷免、創制、復決），名之曰國民大會”；“立法院為國家最高立法機關，由選民直接選舉，其職權相當于各民主國家之議會”；“凡民主國家人民應享受之自由及權利，均應受憲法之保障，不受非法之侵犯；關于人民自由，如用法律規定，須出之于保障自由之精神，非以限制為目的。”

這些都表現了當時中國各黨各派對人權問題的認識已經達到了一個新的高度，使中國的文明有了與人類現代文明的潮流同步發展的可能性。在抗戰勝利后短短1年多的時間里，全國約有近百個政黨在各地宣告成立或公開活動，這種自由組黨參政、輿論自由議政的局面，讓人們看到了中國政治多元化和人權保障時代到來的曙光。

其次是地方自治制度。

按照民主憲政主義的理論，對政府權力的限制，主要來自兩個方面。一個方面就是在民主選舉的基礎上，中央政府實行立法、行政和司法的三權分立的體制，這是權力之間從橫的方面的互相制衡。同時，還要從豎的方面對權力進行制衡，這就是要建立聯邦制的地方自治制度，以消除中央集權的官僚體制的影響。有了這兩個方面的制約，才能防止個人專制獨裁的發生。地方自治，就是地方官員不由中央任命，而是在制定省憲的基礎上，實行村、鄉、縣、省各級地方官員的民主選舉，然后劃分中央與地方的財權與事權，從而把屬于地方的自治權交還地方，地方也實行三權分立的體制，在這樣的基礎上構建聯邦制國家。這也是復合共和的政治設計。

晚清時開始的君主立憲的改革，雖然提出了地方自治的主張，但由于滿清政府很快就被推翻了，所以沒有來得及實行。辛亥革命之后，中華民國第一次用憲法的形式規定了中央實行議會制度和總統制下的責任內閣制度，三權分立，相互制約，但并沒有規定實行地方自治制度。孫中山去世后，蔣介石憑借強大的軍事實力，建立起中央集權的一黨專制和個人獨裁的國家，遲遲不愿結束訓政，還政于民。在1936年頒布的《五五憲草》中，根本就取消了“中央與地方之權限”一章。抗戰勝利后，各在野黨派都希望修改《五五憲草》，仿效美國的聯邦制度，實現在和平的、自由的、自治基礎上的統一，這已成為當時社會的共識和時代潮流。尤其是共產黨對地方自治的要求是相當強烈的。

在政協會議上通過的《和平建國綱領》規定：“積極推行地方自治，實行由下而上之普選，迅速普遍成立省、縣（市）參議會，并實行縣長民選。”

在會上通過的《憲法草案案》的12條原則，第八條規定：“地方制度：確定省為地方自治之最高單位；省與中央權限之劃分依照均權主義規定；省長民選；省得制定省憲，但不得與國憲抵觸。”

應該說，仿效美國的聯邦制度，實行選舉基礎上的地方自治，是符合中國當時實際的政治選擇。它的積極作用體現在以下方面：

第一，可以通過實行選舉基礎上的地方自治，使共產黨在解放區獲得合法的執政權，實現國家和平的統一，不再發生內戰。

第二，在地方自治的基礎上，國共兩黨在自己執政的地方，可以展開政治上的競爭，各地只要不違背憲法，這種政治多元局面就可以使各種不同的政治試驗能在較短的時間里同時進行，可以有多種社會政策和經濟模式的試驗和選擇，比如說，資本主義模式、新民主主義模式或者社會主義模式，均可以得到實踐的機會，因而使有利于提高國家實力的制度和模式被發現、采用和被創造性模仿，結果不管是哪一種制度和經濟模式能夠在競爭中勝出，對人民來說，都是一種福祉。

第三，可以養成人民獨立、自由、自治和守法的習慣，提高民族的素質，并可以對中央政府造成有力的制衡，防止專制和官僚腐敗的發生，保護人民的權利，政府不可能隨便向人民收稅、收費、說謊和濫施暴力，隨意侵占人民的財產，如以建設的名義隨意拆遷人民的住房等等。

地方與中央的相互制衡，能夠有效地維持各黨各派之間的勢力均衡，使各黨派之間出現誰也吃不了誰的平衡狀態，這是民主、共和、憲政制度的前提條件。憲政的秘密就在于“兩個魔鬼平等競爭比一個天使統治好”，兩個魔鬼平等競爭就是民主，而一個天使統治就必然是專制。所以民主、法治、共和和憲政制度的生成，其土壤首先不是人民的參政，而是社會上層力量的多元化，這種多元力量的相互制衡，才導致民主與人權的生長。正是在這一點上，政協會議所達成的協議，的確顯示了彌足珍貴的歷史意義和價值，應為人們所珍視。

但是，政治協商會議所達成的憲政設計最后沒有付諸實踐就夭折了，它所設計的民主、共和和憲政的偉大目標猶如水中之月，鏡中之花，這一沉痛的歷史悲劇足以讓后來的中國人永遠的反思。

為什么國共兩黨最終會走向決裂而導致戰爭呢？今天我們來分析這個問題，首先不能從抽象的政治原則出發，而是要具體地研究當時歷史事實特別是事實的細節部分，從中找到正確的答案。綜合當時國際國內和各黨各派的具體情況，我們認為1946年民主憲政運動失敗的主要原因如下：

首先是責任內閣制度政治結構設計思想的失敗。

所謂政治設計的成功，就是說，實際執行的結果與設計的預想基本一致。但是政協會議關于責任內閣制度的設計，是以和平建國、民主憲政為預想，結果卻導致了國共的分裂與戰爭，這當然不能算是成功的政治設計。也就是說，當時的政治設計出了問題，有重大的缺陷，所以不是實踐的問題，而是政治設計思想的失敗。

有人說，是因為蔣介石和國民黨想繼續獨裁專制，所以不想接受政協決議，最后導致戰爭。這也許是一個原因。不過，細想一下，當時由于共產黨這一具有強大的軍事力量而又積極要求民主的反對黨的存在，對國民黨形成了有力的制約，加上國際上的壓力，所以國民黨表述的愿意放棄一黨專制，而實行民主憲政，和平建國，應當不完全是虛偽的口號。

在這樣的形勢下，如何設計一個讓國共兩黨都能接受的政治結構，是當時各民主黨派的主要任務。如果這個政治設計讓國共兩黨都能接受，那么，國共兩黨必然就會放棄戰爭，而選擇和平建國。如果這個政治設計只有共產黨接受，而國民黨不能接受，或者只有國民黨接受，而共產黨不接受，那么都無法達成一致，結果就只能是選擇戰爭。而政協會議的責任內閣制度的政治設計，恰恰只有共產黨和其他非執政黨能夠接受，而國民黨不能夠接受，這就導致國共的決裂。

我們來看看當時的情況。當憲法草案進行討論程序后，國民黨與各在野黨的爭論十分激烈。當時可供選擇的憲政模式有3種藍本，即孫中山提出的五權憲法、西式憲法和蘇聯憲法。國民黨認為1936年公布的《五五憲草》符合五權憲法遺教，主張把它作為今后憲法的藍本（主張總統制），民盟等中間派人士則主張西式憲法，而中共深知蘇聯式憲法尚不適合于當時中國的現實，所以也希望實行英美式憲法，即實行美國式的總統制，以打破國民黨壟斷政權的格局。周恩來曾對馬歇爾說過：“我們要英美式憲法，假如能像美國憲法那樣，我們便滿意了，只怕不可得。”可見當時的憲法之爭本質上是五權憲法與西式憲法之爭。但西式憲法也有兩種，一種是美國的總統制，一種是英國的君主立憲制，也就是責任內閣制。所以不管是五權憲法還是西式憲法，總統制都是選項之一。

當時國民黨主張總統制，而共產黨也主張總統制，因為美國的民主憲政制度實行的就是總統制。如果以美國總統制、兩院國會制和地方自治的政治設計為藍本，而不是以英國的君主立憲制下的責任內閣制為藍本，那么，政協會議達成的“憲法草案案”就必然會為國共兩黨所接受。因為總統制下的總統，既是國家元首，也是國家實際的執政者。當然他是由全國人民選舉出來的，他的權力也要受到國會兩院的制約，但畢竟是有職有權的國家元首。對蔣介石、國民黨來說，雖然一黨專制的體制被打破了，個人獨裁無法繼續下去了，但是畢竟還是國家的實際執政者，特別是對蔣介石本人來說，這個地位是可以接受的。而對共產黨來說，在當時的情況下，能夠改組國民黨一黨專制的政府，通過修改憲法，實行總統制，打破國民黨的一黨專制，打破蔣介石個人獨裁，使共產黨有了合法的政治地位，能夠與國民黨平等競爭，參加政府，并可以通過國會制約國民黨，特別是有了地方自治的政治設計，使解放區的存在有了更大的獨立自主權和法律保障，共產黨當然也是可以接受的。

然而，很遺憾的是，政協會議后來卻設計了責任內閣制，使本來比較簡單的問題復雜化了。所謂責任內閣制度，就是總統只是國家的象征，并沒有實際的權力，執政的權力掌握在內閣總理或者行政院院長的手中，而內閣總理或者行政院長是由人民投票選舉產生，并不由總統任命。在這種制度下，擔任總統的人，雖然地位很高，但是沒有權力；而擔任內閣總理或者行政院院長的人雖然有實際的執政權，但隨時有被倒閣的風險，地位并不穩固。

當時設計這種政治體制的，主要是張君勱等中間黨派的人士，他們認為要防止國民黨一黨專制和總統個人獨裁，最好的辦法就是把總統制改為責任內閣制。中國青年黨主席曾琦認為總統制有兩個危險：“（一）是容易走到反民主的方面，（二）是容易引起革命，招致混亂的局面。”“反之而行內閣制，則有兩種好處：（一）可使元首居于超然的地位，不負直接行政責任；（二）可使政府隨時有新陳代謝的作用，內閣的更迭容易，不至于引起革命”（見《政治協商會議紀實》上卷，重慶出版社，1989年）。民盟張君勱認為，實行責任內閣制之后，雖然總統仍然保留，但總統不再享有巨大的權力，只是名義上是國家的元首，其作用跟英王相似。他們認為這個政治設計是理想的設計。

對于憲法草案的修改，確立責任內閣制度，在野的各黨派當然一致贊成。但是，這個一廂情愿的政治設計卻給蔣介石出了一個大難題。因為政協憲草原則決定采用責任內閣制，“而這樣一個憲法是最不利于蔣介石的，因為蔣介石只能擺在最高地位，只能做總統而不能做行政院長，沒有實權了。就是降格做行政院長吧，也隨時有倒閣的危險”（梁漱溟：《我參加國共和談的經過》，見《中華民國史資料叢刊》增刊6輯）。

英國當年之所以能夠選擇責任內閣制，是因為有國王的存在，而這個國王被教會和貴族剝奪了政治上的權力，國王沒有辦法，同時，國王是世襲制，可以世代相承，所以國王是可以接受君主立憲制的。日本可以實行君主立憲的責任內閣制，是因為日本天皇本來就是沒有權勢的。明治維新之后，天皇一度掌握實權，但二次大戰后又被美國剝奪了實權，天皇也沒有辦法。而蔣介石當時完全不是這種情況，他是名副其實的國家元首，可以說掌握著絕對的甚至是無限的權力，現在一下子要當一個有職無權的空頭總統，顯然是處于一個進退兩難的尷尬境地，心理上是不可能接受的。這樣就必然把蔣介石一下子推到反對政協決議的立場上去了。在國民黨1946年3月1日召開的六屆二中全會上，國民黨內很多人反對政協協議，堅決要求修改“憲法草案協議”。

前面我們說過，這次政協會議是中國歷史上概率極小的事件，機會也是稍縱即逝。能不能抓住這個千載難逢的機遇，考驗著中國政治家們的智慧。但中國的政治人物沒有很好地抓住這一機遇，致使中國的民主憲政運動功敗垂成。

這些民主黨派政治智慧缺乏的一個重要表現，就是對政治結構沒有深刻地理解，對總統制的看法顯然是不正確的，說總統制容易引起革命這是主觀臆斷，美國實行總統制200多年并沒有引起革命，也沒有引起政局混亂，就可以證明。事實上，無論是總統制還是責任內閣制，都是現代民主憲政體制，并沒有先進和落后的分別。

他們政治智慧的缺乏，還在于他們缺乏對人性弱點的深刻洞察。他們認為蔣介石過去曾有過專制的歷史，所以必須要用責任內閣制來限制蔣介石的權力，殊不知人都是貪戀權勢的，這是人性中固有的自私的弱點，也就是說，實行責任內閣制度，必須要有一個人愿意做有職無權的總統。它的前提是，這個人必須具有高尚的道德和非凡的勇氣，愿意為了國家和人民的利益，而犧牲自己個人的利益，主動限制甚至放棄自己的權力，而促成責任內閣制的實現。但蔣介石不是圣人，不可能放棄實際上的國家元首地位，去當一個有名無實的總統。這是參加政協會議的所有代表都必須首先考慮和接受的事實。只有在這個前提下，去設計政治結構，才可能有成功的希望。這個結構很明顯就是總統制。

他們政治智慧的缺乏，還在于他們缺乏對中國歷史的深刻洞察。從歷史上看，責任內閣制在中國沒有成功的先例。其主要的經過是，辛亥革命成功后，宋教仁主張在中央政府建立責任內閣制度。當時被選為總統的人是孫中山，面對宋教仁建立責任內閣制度的主張，孫中山堅決反對，他不愿意擔任一個有職無權的空頭總統，而要當一個有職有權、負實際責任的名副其實的大總統。因此，民國初年的南京臨時政府選擇了總統制。

可是，當孫中山要將大總統的位置讓給北方的袁世凱的時候，又將《臨時約法》中的總統制改成責任內閣制，他想以此來限制袁世凱的權力，防止袁世凱獨裁。他不曾料到的是，正是這個制度安排，限制了袁世凱的總統權力，使袁世凱十分不滿，因此千方百計地破壞責任內閣制，甚至不惜以暗殺宋教仁為代價，終于導致與南方民主派的決裂，造成“二次革命”以及解散國會、解散國民黨和解散責任內閣的嚴重后果，導致民主制度的失敗和袁世凱獨裁專制，最后復辟帝制的結果產生。如果孫中山不是將總統制改成責任內閣制，而是繼續讓袁世凱實行總統制，也許后面的一系列事件不會發生。

袁世凱死后，中華民國恢復了《臨時約法》，恢復了總統制下的責任內閣制，結果，擔任民國總統的黎元洪和擔任內閣總理的段祺瑞矛盾越來越尖銳，最后導致府院之爭，使得政局不穩，社會動蕩，并引起了張勛復辟帝制，使中華民國陷于極大的社會危機之中。顯然，這是政治結構設計不完善造成的結果。

其次是制憲程序草率。

美國1787年憲法的制定和批準過程是相當慎重的。首先由參加制憲會議的各方代表經過協商達成了“憲法草案”，然后由13個州進行討論批準（其中有9個州批準即算通過），然后再由全國制憲會議通過。而中國當時政協會議達成的憲法草案案的批準程序，在國民黨一方，只是在1月31日下午，由國民黨中常會討論后就授權代表簽字。在共產黨一方，是中央書記處開會討論決定簽字。然后在5月5日召開的國民大會上通過，成為憲法。

與美國憲法的制定和批準的程序相比，中國當時的憲法制定和批準程序，少了各省（通過人民投票）批準的程序。而這個程序恰恰是非常重要的。因為在各省批準的過程中，必然有一個反復討論的過程，從而使各黨各派和全體人民對憲法的政治設計，能夠在爭論中實現思想上的統一。美國當年就發生了一場美國歷史上最激烈的論戰。著名的聯邦黨人的論文就是在此時發表的。通過激烈的論戰，各州終于統一了看法，并于9月17日在制憲會議上通過了《合眾國憲法》。可是中國的制憲過程少了這個程序，少了一個統一思想認識的過程，而思想認識的不統一，必然使憲法的通過和實施遇到困難和矛盾，并最終功敗垂成。

美國人當年對憲法的制定和批準之所以非常嚴肅，是因為他們認識到，人類社會通過深思熟慮和自由選擇來建立一個良好的政府，而不是靠運氣和強力來決定他們的政治組織，這不僅事關本國人民的福祉，也事關人類的命運，“假使我們選錯自己將要扮演的角色，那就應當認為是全人類的不幸”（見《聯邦黨人文集》，商務印書館，2004年出版）。可是中國人在制定憲法的過程中，過于關心和計較黨派眼前的利益，而忽視了國家制度建設對于中國和世界的重要意義，更缺乏對人類的使命感，因此沒有把制憲工作當成千秋萬代的大事給予高度的重視，更沒有把憲法的批準權交付人民，以人民的意志為依歸，實際上還是承襲了權謀政治的歷史傳統，所以無法導致公開、公平的現代文明的產生。這實在是中國人的不幸。

（作者為《湖南日報》資深編輯）

（責任編輯 楊繼繩）