關(guān)于我國(guó)煤礦安全監(jiān)管體制的幾點(diǎn)思考

構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)對(duì)安全生產(chǎn)工作提出了新的要求，煤礦安全是我國(guó)安全生產(chǎn)的重要組成部分，也是影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。目前，全國(guó)煤礦安全生產(chǎn)形勢(shì)總體穩(wěn)定，趨于好轉(zhuǎn)，但重特大事故頻發(fā)，形勢(shì)依然嚴(yán)峻。雖然煤礦事故多發(fā)的原因是多方面的，但煤礦安全監(jiān)管體制存在的問題也是影響煤礦安全監(jiān)管效果的重要方面。我們應(yīng)該從中國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，實(shí)事求是，總結(jié)近年來煤礦安全監(jiān)管工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，解決體制上存在的問題，使煤礦安全監(jiān)管工作形成合力，提高工作效率，為實(shí)現(xiàn)煤礦安全的根本好轉(zhuǎn)和構(gòu)建和諧社會(huì)發(fā)揮更大的作用。

一、我國(guó)目前的煤礦安全監(jiān)管體制

1、我國(guó)安全生產(chǎn)監(jiān)管體制沿革。從1949年到1998年，國(guó)務(wù)院各有關(guān)部門內(nèi)設(shè)司局負(fù)責(zé)抓安全生產(chǎn)，國(guó)家勞動(dòng)部或勞動(dòng)人事部負(fù)責(zé)全國(guó)安全生產(chǎn)的綜合監(jiān)管。1998年到2003年，由國(guó)家經(jīng)貿(mào)委負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理。其間，組建國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局（委管局），與國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局實(shí)行\(zhòng)"一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子\"。2001年，建立了19個(gè)省級(jí)煤礦安全監(jiān)察局及68個(gè)煤礦安全監(jiān)察辦事處（后改為監(jiān)察分局），形成了國(guó)家、省、地區(qū)三級(jí)煤礦安全垂直監(jiān)察體系。國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局升格為總局，下設(shè)國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局。至此，形成了煤礦安全\"國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)\"的基本格局。

2、地方政府煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)設(shè)置情況。近年來，全國(guó)煤炭行業(yè)管理體制發(fā)生重大變革，國(guó)家管理煤炭行業(yè)的職能部門撤消，煤炭企業(yè)下放各省后，國(guó)家對(duì)煤炭行業(yè)的管理職能基本上有國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局來承擔(dān)。在全國(guó)煤礦安全監(jiān)察體制組建過程中，許多省一級(jí)的煤礦安全監(jiān)察局（簡(jiǎn)稱煤監(jiān)局）都加掛了煤炭工業(yè)管理局（簡(jiǎn)稱煤管局）的牌子，但運(yùn)行不久，有的甚至剛剛加掛，就已不適應(yīng)新體制并按上級(jí)要求分開。各省又將煤管局改為經(jīng)貿(mào)委管理下的煤炭工業(yè)管理辦公室或煤炭工業(yè)管理處（簡(jiǎn)稱煤管辦或煤管處）。目前，有的省除了煤監(jiān)局和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局（安監(jiān)局）以外，還設(shè)有煤管局，各市、縣的機(jī)構(gòu)設(shè)置也與此類似。這些機(jī)構(gòu)都與煤礦安全管理有關(guān)，但又沒有明確賦予其煤礦安全管理的職能，所以煤炭行業(yè)安全生產(chǎn)管理的職能大大削弱了。

二、煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管體制存在的主要問題

總體來看，在煤礦安全監(jiān)管體制方面主要存在以下問題：

1、煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職能沒有理順。煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)基本統(tǒng)攬了應(yīng)該是各級(jí)政府監(jiān)督管理部門的職能，如對(duì)煤礦的行政處罰權(quán)、安全許可權(quán)、各類死亡事故處理權(quán)等。煤礦安全工作如果離開了地方政府的監(jiān)督管理，僅僅靠2800人的監(jiān)察隊(duì)伍想把全國(guó)煤礦的安全搞好是不可能的。

2、煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)無法做到關(guān)口前移。按照國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的煤礦安全監(jiān)察局編制，全國(guó)總共才2800人，各監(jiān)察分局一般為20人左右，去掉必要的內(nèi)勤人員，平均每名煤礦安全監(jiān)察員所面對(duì)的煤礦數(shù)量至少達(dá)到幾十家甚至上百家。并且還要承當(dāng)其它一些繁重的行業(yè)管理任務(wù)，除去法定節(jié)假日、休假日、病事假日（實(shí)際上許多監(jiān)察員很少能正常休假），每個(gè)礦井每月接受執(zhí)法檢查的平均時(shí)間只能以小時(shí)甚至分鐘來計(jì)算（在新疆、甘肅等邊遠(yuǎn)省份或一些交通不便的山區(qū)，這種情況表現(xiàn)得更加突出）。煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)還要把大量的精力放到事故處理上，這就使得大量煤礦不能接受真正的日常檢查，與當(dāng)初制度設(shè)計(jì)\"關(guān)口\"前移的初衷背道而馳。

3、煤礦安全監(jiān)管責(zé)任不落實(shí)。2005年國(guó)家安全生產(chǎn)委員會(huì)辦公室《關(guān)于落實(shí)地方煤礦安全監(jiān)管工作的通知》規(guī)定，地方政府要嚴(yán)格履行煤礦安全監(jiān)管職責(zé)，重點(diǎn)是日常性的安全監(jiān)管。本著誰主管，誰負(fù)責(zé)的原則，由哪一級(jí)政府主管的煤礦，就由哪一級(jí)政府負(fù)責(zé)煤礦安全，煤礦安全出了問題就追究哪一級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。由于煤礦安全監(jiān)管責(zé)任重大，一些省、市相關(guān)職能機(jī)構(gòu)或部門相互推脫，不愿意承擔(dān)煤礦安全監(jiān)管工作。目前全國(guó)有相當(dāng)一部分省（區(qū)）、市沒有明確承擔(dān)煤礦安全監(jiān)管職責(zé)的機(jī)構(gòu)，這種情況表現(xiàn)最為突出的是在縣、鄉(xiāng)政府機(jī)構(gòu)中，在這些地區(qū)煤礦安全監(jiān)管工作基本處于空白狀態(tài)。

4、地方安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)與中央機(jī)構(gòu)調(diào)整不能同步進(jìn)行。在安全生產(chǎn)監(jiān)管任務(wù)最為繁重的市、縣兩級(jí)，一部分地區(qū)的安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)尚未組建。已建立的機(jī)構(gòu)其管理形式、獨(dú)立程度和內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置也有很大差別。很多縣一級(jí)的安監(jiān)、煤管部門，都是一套人馬兩塊牌子。有行政機(jī)構(gòu)，也有事業(yè)單位；有直屬機(jī)構(gòu)，也有二級(jí)機(jī)構(gòu)。全國(guó)相當(dāng)一部分省（區(qū)），大部分市、縣兩級(jí)的安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)還比同級(jí)政府的部門或單位低半格，很多還是政府部門管理的二級(jí)機(jī)構(gòu)。更為突出的是專業(yè)人員嚴(yán)重不足，現(xiàn)有人員中有相當(dāng)多的根本不懂煤礦安全管理，從而根本無法對(duì)煤礦安全工作實(shí)施監(jiān)督。

5、國(guó)家監(jiān)察與地方監(jiān)管不能有效協(xié)調(diào)。我國(guó)煤礦安全監(jiān)管體制采取的是\"國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)\"的監(jiān)管模式。在目前的煤礦安全監(jiān)管體制下，除負(fù)責(zé)履行國(guó)家監(jiān)察的煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)外，省、市、縣各級(jí)煤炭行業(yè)管理部門、安全生產(chǎn)監(jiān)管部門也對(duì)煤礦安全管理負(fù)有職責(zé)。

從制度設(shè)計(jì)層面來講，制定此政策的初衷是在煤礦安全生產(chǎn)及管理已經(jīng)下放到地方政府負(fù)責(zé)的條件下，安全監(jiān)察由國(guó)家垂直設(shè)立的煤監(jiān)局負(fù)責(zé)，這樣，國(guó)家監(jiān)察和地方監(jiān)管可以相互制約，相互協(xié)調(diào)，共同抓好安全生產(chǎn)。但中國(guó)的事，最怕的就是協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)就意味著可以不聽，就意味著扯皮。想法是好的，結(jié)果卻是事與愿違，在實(shí)際執(zhí)行過程中就成了多頭管理、政出多門，出現(xiàn)意見分歧時(shí)無法統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

6、行業(yè)管理弱化，管理體制不順。現(xiàn)在，一個(gè)煤礦實(shí)際上是幾個(gè)部門同時(shí)在管，特別是地方政府與煤礦安全生產(chǎn)管理有關(guān)的部門有好幾個(gè)，同時(shí)這些部門都沒有足夠的權(quán)力，都不能真正地管起來，沒有一個(gè)是真正的煤炭行業(yè)管理部門，這主要是因?yàn)閺闹醒刖蜎]有一個(gè)管理煤炭行業(yè)的部門，從而使行業(yè)管理的責(zé)任不能落實(shí)到一個(gè)確定的部門。

三、完善煤礦安全監(jiān)管體制的思考

構(gòu)建和諧社會(huì)必須要落實(shí)\"以人為本\"，做到安全發(fā)展，盡量減少和消除煤礦生產(chǎn)安全事故，遏止煤礦事故多發(fā)的勢(shì)頭。筆者認(rèn)為，在提高煤礦安全監(jiān)管效率上首要任務(wù)是改革和完善現(xiàn)行煤礦安全監(jiān)管體制。

1、把煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)和地方政府監(jiān)管的職能理順。在省一級(jí)將煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)與安全生產(chǎn)監(jiān)管部門合并，或按國(guó)家總局現(xiàn)行體制，在省安監(jiān)局下設(shè)煤監(jiān)局，由安監(jiān)局統(tǒng)管，煤監(jiān)機(jī)構(gòu)全面實(shí)施對(duì)煤礦的專項(xiàng)監(jiān)管。煤礦安全監(jiān)察分局實(shí)行原來的垂直管理，由省煤監(jiān)局直接領(lǐng)導(dǎo)，除了對(duì)煤礦企業(yè)進(jìn)行安全監(jiān)察外，還要按照國(guó)辦發(fā)【2004】79號(hào)文的要求，對(duì)市、縣級(jí)煤礦安監(jiān)部門的工作進(jìn)行檢查和指導(dǎo)。在市、縣級(jí)設(shè)立相應(yīng)的地方煤礦安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并與安監(jiān)部門合署辦公，履行地方煤礦安全監(jiān)管職責(zé)，業(yè)務(wù)上接受省煤監(jiān)局和監(jiān)察分局的檢查和指導(dǎo)，消除煤礦安全監(jiān)管空檔。

2、加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管，落實(shí)地方政府監(jiān)管的主體責(zé)任。明確地方政府在煤礦安全生產(chǎn)中的監(jiān)管職責(zé)，鍵全地方煤礦監(jiān)管機(jī)構(gòu)并充實(shí)人員。各市、縣煤礦安全監(jiān)管部門對(duì)煤礦安全工作實(shí)施日常檢查，對(duì)煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)要求煤礦企業(yè)進(jìn)行整改的問題進(jìn)行跟蹤復(fù)查，在業(yè)務(wù)上接受上級(jí)部門領(lǐng)導(dǎo)，并要接受煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的檢查和指導(dǎo)。目前現(xiàn)有的安全監(jiān)管部門、煤礦監(jiān)管機(jī)構(gòu)規(guī)格低，人員少，缺乏權(quán)威性和技術(shù)力量，特別是專業(yè)人員奇缺，無法對(duì)煤礦實(shí)施有效的監(jiān)督管理，監(jiān)管責(zé)任難以到位。必須充分發(fā)揮地方政府的監(jiān)管職能，實(shí)踐證明，離開了地方政府積極參與的煤礦安全監(jiān)管根本就是無源之水，無本之木。

3、明確煤炭行業(yè)管理部門及其職責(zé)。自從國(guó)家煤礦管理體制變改以來，煤炭行業(yè)沒有了真正的行業(yè)管理部門，國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局既是監(jiān)察部門又是管理部門，實(shí)行了監(jiān)與管一體，這既不利于煤炭行業(yè)的管理，也不利于煤礦安全的監(jiān)督。因此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)設(shè)立煤炭行業(yè)的管理部門，各省、市、縣也要設(shè)立與之相應(yīng)的煤炭行業(yè)管理部門，行使行業(yè)管理的職能。煤炭行業(yè)管理部門通過行業(yè)規(guī)劃、行業(yè)技術(shù)政策、行業(yè)內(nèi)部指導(dǎo)協(xié)調(diào)等途徑和手段，加強(qiáng)對(duì)煤礦安全工作的管理，自覺接受煤礦監(jiān)察機(jī)構(gòu)和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門（地方煤礦安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)）的監(jiān)督和指導(dǎo)。

4、對(duì)煤礦有關(guān)證照、特殊工種培訓(xùn)等進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)。國(guó)家安監(jiān)總局應(yīng)與有關(guān)部門協(xié)商，統(tǒng)一協(xié)調(diào)煤礦辦證、換證工作，統(tǒng)一證件時(shí)限。建議對(duì)一個(gè)煤礦合法開工要辦的多個(gè)證件，成立一個(gè)由有關(guān)部門相關(guān)人員組成的辦證中心，將所有辦證手續(xù)集中到一個(gè)部門內(nèi)就能完成，既方便了企業(yè)辦證，又便于各個(gè)證件的時(shí)限統(tǒng)一。另外如對(duì)特種作業(yè)人員的培訓(xùn)發(fā)證等工作進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，進(jìn)行統(tǒng)一培訓(xùn)，統(tǒng)一發(fā)證，避免重復(fù)培訓(xùn)，重復(fù)發(fā)證，給企業(yè)造成不必要的負(fù)擔(dān)。

煤礦安全監(jiān)管體制的建立和完善是一個(gè)復(fù)雜的過程，在“實(shí)踐——認(rèn)識(shí)——再實(shí)踐——再認(rèn)識(shí)”的過程中，隨著社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，不斷總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，不斷探索煤礦安全監(jiān)管的規(guī)律性，煤礦安全監(jiān)管體制一定會(huì)從不完善到不斷完善，監(jiān)管工作效率不斷提高，使煤礦安全監(jiān)管工作在促進(jìn)煤礦安全上發(fā)揮更大的作用，為社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)作出更大的貢獻(xiàn)。

（作者單位：華北科技學(xué)院 北京東燕郊）