論行政訴訟起訴期限起算的廓清

行政訴訟法中人們習(xí)慣性地使用起訴期限這個(gè)概念，起訴期限其實(shí)就是行政訴訟中的時(shí)效制度。時(shí)效制度是我國(guó)法律制度的重要組成部分。在行政訴訟中，設(shè)立訴訟時(shí)效制度的意義在于：（一）有利于穩(wěn)定社會(huì)秩序，及時(shí)地調(diào)整法律關(guān)系。規(guī)定訴訟時(shí)效的目的，是通過(guò)訴訟時(shí)效的限制，促使權(quán)利人積極地實(shí)現(xiàn)其權(quán)利，以及時(shí)地結(jié)束法律關(guān)系的不穩(wěn)定狀態(tài)，穩(wěn)定社會(huì)主義管理秩序。（二）有利于人民法院及時(shí)地、正確地處理糾紛，提高人民法院辦案質(zhì)量和工作效率。通過(guò)規(guī)定訴訟時(shí)效，使民事案件當(dāng)事人及時(shí)地把糾紛提起到法院處理，就可以避免一些行政案件因?yàn)闀r(shí)間長(zhǎng)、證據(jù)滅失、當(dāng)事人亡故、取證困難而難于審理，從而使行政糾紛案件及時(shí)得到解決，提高辦案質(zhì)量。（三）有利于及時(shí)糾正行政機(jī)關(guān)不當(dāng)具體行政行為，維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。行政行為是一種日常的社會(huì)管理行為，因具體行政行為所產(chǎn)生的爭(zhēng)議，一方面影響著行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的合法性、權(quán)威性，另一方面由于具體行政行為執(zhí)行的不停止性，對(duì)行政相對(duì)人可能會(huì)產(chǎn)生更大的影響，因此有必要設(shè)立訴訟時(shí)效制度。本文遵從在行政訴訟中形成的習(xí)慣性稱謂，仍將時(shí)效制度稱為起訴期限。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，我國(guó)行政訴訟起訴期限大體上可以分為兩類：十五天的起訴期限和三個(gè)月的起訴期限。

首先，十五天的起訴期限。《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第三十八條第二款規(guī)定：“申請(qǐng)人不服復(fù)議決定的，可以在收到復(fù)議決定書之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。復(fù)議機(jī)關(guān)逾期不作決定的，申請(qǐng)人可以在復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。法律另有規(guī)定的除外。”在這里需要指出，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》在十五天的起訴期限的規(guī)定上，采用的是“可以”這樣的授權(quán)性規(guī)范用語(yǔ)，而不是“應(yīng)當(dāng)”、“必須”這類命令性規(guī)范用語(yǔ)。但實(shí)際上，如果行政復(fù)議申請(qǐng)人沒有在上述規(guī)定的十五日內(nèi)提起訴訟，就意味著他已經(jīng)喪失了通過(guò)法院救濟(jì)的途徑。就立法原意而言，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第三十八條第二款應(yīng)修改為“申請(qǐng)人不服復(fù)議決定的，可以向人民法院提起訴訟，但應(yīng)當(dāng)在收到復(fù)議決定書之日起十五日內(nèi)。復(fù)議機(jī)關(guān)逾期不作決定的，申請(qǐng)人可以向人民法院提起訴訟，但應(yīng)當(dāng)在復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)。法律另有規(guī)定的除外”。這樣既體現(xiàn)了申請(qǐng)人的訴訟選擇權(quán)，又體現(xiàn)了確定起訴期限的立法本意。

其次，三個(gè)月的起訴期限。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第三十九條的規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在知道作出具體行政行為之日起三個(gè)月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。”

十五天的起訴期限上規(guī)定上雖然有授權(quán)性規(guī)范還是命令性規(guī)范更合適的問(wèn)題，但在實(shí)際司法實(shí)踐中并沒有太大的分歧，都是按照命令性規(guī)范來(lái)處理的，特別是起訴期限起算上是明確的。而三個(gè)月的起訴期限起算點(diǎn)，則極易產(chǎn)生爭(zhēng)議與分歧，并會(huì)導(dǎo)致不同的司法確認(rèn)，原因就在于“在知道作出具體行政行為之日起三個(gè)月內(nèi)提出”的規(guī)定中，“知道”的具體內(nèi)容是什么，以及“不知道”的情況下怎么來(lái)計(jì)算起訴期限。

有鑒于此，最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）第四十一條、第四十二條對(duì)這些情況進(jìn)行了應(yīng)對(duì)和處理，第四十一條第一款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起不得起過(guò)2年\"；第四十二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織不知道行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為內(nèi)容的，其起訴期限從知道或者應(yīng)當(dāng)知道該具體行政行為內(nèi)容之日起計(jì)算。對(duì)涉及不動(dòng)產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起超過(guò)20年、其他具體行政行為從作出之日起超過(guò)5年提起訴訟的，人民法院不予受理\"。

從《解釋》的規(guī)定來(lái)看，“知道”的具體內(nèi)容應(yīng)包括訴權(quán)或起訴期限、具體行政行為內(nèi)容，起訴期限起點(diǎn)的不同主要取決于訴權(quán)或起訴期限和具體行政行為內(nèi)容的不同組合。我們從簡(jiǎn)單的組合知識(shí)即知，二者會(huì)有三種不同的組合形態(tài)，那就是a不知道訴權(quán)或起訴期限；b不知道具體行政行為內(nèi)容；c既不知道訴權(quán)或起訴期限又不知道具體行政行為內(nèi)容，其中a、c中的知道不知道訴權(quán)或起訴期限依賴于作出具體行政行為行政機(jī)關(guān)的告知。《解釋》第四十一條是對(duì)“a不知道訴權(quán)或起訴期限”情形的處理，第四十二條是針對(duì)“b不知道具體行政行為內(nèi)容”情形的處理。顯然，就形態(tài)的涵蓋而言，《解釋》未對(duì)“c既不知道訴權(quán)或起訴期限又不知道具體行政行為內(nèi)容”情形未加規(guī)定，從而導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)在處理“公民、法人或者其他組織不知道行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為內(nèi)容，并且也未被告知訴權(quán)或起訴期限的”行政訴訟案件時(shí)，對(duì)起訴期限如何計(jì)算的問(wèn)題的依據(jù)闕如。

公民、法人或者其他組織不知道內(nèi)容的具體行政行為，作出該項(xiàng)行為的行政機(jī)關(guān)可能也不會(huì)告知訴權(quán)或者起訴期限的。因此，完善行政訴訟中對(duì)原告起訴期限起算的規(guī)定，可以對(duì)《解釋》第四十二條作進(jìn)一步補(bǔ)充，將“c既不知道訴權(quán)或起訴期限又不知道具體行政行為內(nèi)容”情形包含進(jìn)去。《解釋》第四十二條可修改為：“公民、法人或者其他組織不知道行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為內(nèi)容的，其起訴期限從知道或者應(yīng)當(dāng)知道該具體行政行為內(nèi)容之日起計(jì)算，但知道或者應(yīng)當(dāng)知道該具體行政行為內(nèi)容而未被告知訴權(quán)或者起訴期限告知的，按本解釋第四十一條的規(guī)定辦理。對(duì)涉及不動(dòng)產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起超過(guò)20年、其他具體行政行為從作出之日起超過(guò)5年提起訴訟的，人民法院不予受理\"。

因此，起訴期限的起算應(yīng)有以下四種情況：

第一，申請(qǐng)人不服復(fù)議決定的，可以向人民法院提起訴訟，但應(yīng)當(dāng)在收到復(fù)議決定書之日起十五日內(nèi)。復(fù)議機(jī)關(guān)逾期不作決定的，申請(qǐng)人可以向人民法院提起訴訟，但應(yīng)當(dāng)在復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)。法律另有規(guī)定的除外。

第二，行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時(shí)履行了法定義務(wù)，向公民、法人或其他組織（包括行政相對(duì)人）告知了具體行政行為的內(nèi)容，包括訴權(quán)或者起訴期限。在這種情況下，公民、法人或其他組織（包括行政相對(duì)人）向人民法院直接提起行政訴訟的起訴期限起算，按照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在知道作出具體行政行為之日起三個(gè)月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。

第三，行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知公民、法人或其他組織（包括行政相對(duì)人）訴權(quán)或者起訴期限的。在這種情況下，公民、法人或其他組織（包括行政相對(duì)人）向人民法院直接提起行政訴訟的起訴期限起算，按照《解釋》的規(guī)定，不是從知道作出具體行政行為之日起，而是從知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計(jì)算，三個(gè)月內(nèi)提出。但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過(guò)兩年。

第四，公民、法人或者其他組織不知道行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為內(nèi)容的。這樣情形的發(fā)生也是經(jīng)常能夠存在的，比如行政相對(duì)人以外的公民、法人或其他組織就經(jīng)常不知道具體行政行為內(nèi)容。當(dāng)公民、法人或者其他組織知道具體行政行為內(nèi)容后，由于涉及到是否有訴權(quán)或者起訴期限的告知，所以起訴期限起算的起點(diǎn)有兩個(gè)：

（一）有訴權(quán)或者起訴期限的告知，起訴期限從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行為內(nèi)容之日起計(jì)算，三個(gè)月內(nèi)。

（二）沒有訴權(quán)或者起訴期限的告知，起訴期限從知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計(jì)算，三個(gè)月內(nèi)。

當(dāng)然，在公民、法人或者其他組織不知道行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為內(nèi)容的情形下，除斥期間的規(guī)定依照是否涉及到不動(dòng)產(chǎn)分為20年和5年。

總之，行政訴訟中起訴期限起算問(wèn)題是決定原告能否通過(guò)法院主張合法權(quán)益的重要前提條件，進(jìn)一步完善《解釋》第四十二條的規(guī)定，對(duì)廓清了不同情形下的起訴期限計(jì)算，保護(hù)原告訴權(quán)具有重要意義。

（作者單位：河北師范大學(xué)公共管理學(xué)院 河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)馬列教學(xué)部）