對國家投資經(jīng)營行為法制化的思考

全民所有制財產(chǎn)是我國的國有資產(chǎn)，在我國社會資源中占相當大比重，國家運用國有資產(chǎn)進行的投資、經(jīng)營活動長期以來在社會經(jīng)濟生活中占據(jù)重要地位。但由于缺乏相關(guān)法律規(guī)范，其間也存在不少問題。在市場經(jīng)濟條件下，數(shù)額巨大的國有資產(chǎn)如何投資、經(jīng)營日益成為一個非常重要的課題。

一、現(xiàn)代市場經(jīng)濟與國家投資經(jīng)營法

現(xiàn)代市場經(jīng)濟是以國家調(diào)節(jié)為標志的市場經(jīng)濟。國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟的基本方式主要有三種：（一）國家以權(quán)力者的身份反對壟斷，維護競爭；（二）國家以特殊民事主體身份投資企業(yè)，直接介入經(jīng)濟活動以求改變整個經(jīng)濟總量的平衡，來調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)； （三）國家以管理者身份采取引導(dǎo)、促進、服務(wù)的宏觀調(diào)控措施來調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟。? 其中國家直接投資開辦國有企業(yè)是國家干預(yù)經(jīng)濟、調(diào)節(jié)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的一個有效措施和手段。

當然，國家運用國有資產(chǎn)進行投資經(jīng)營，并非只是為了調(diào)節(jié)經(jīng)濟，從世界各國具體情況來看，其目的大致有三：（一）出于政治性目的，即為了實現(xiàn)某種政治理想而進行國家投資經(jīng)營活動； （二）出于財政性目的，其為了增加財政收入，從國民收入中劃分更大份額供政府支配；（三）出于經(jīng)濟性目的，即通過國家的投資經(jīng)營行為對國民經(jīng)濟的整體結(jié)構(gòu)和運行進行調(diào)節(jié)。現(xiàn)代國家投資經(jīng)營的目的在不同時期有所側(cè)重，以第二次世界大戰(zhàn)后各國國有化浪潮為例，當時大多是出于政治性目的，國家直接投資為醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷、鞏固政治制度、振興經(jīng)濟發(fā)揮了重要作用。隨著經(jīng)濟生活走上正軌，原來那些政治性因素逐漸消滅或減弱。但當時人們對國家投資經(jīng)營目的的認識尚且不足，再加上政治和意識形態(tài)上的動機，沒能及時調(diào)整，還在一味擴大國家投資經(jīng)營規(guī)模，結(jié)果，一方面經(jīng)營效益往往欠佳的國有企業(yè)開辦過多影響了國民經(jīng)濟的總體效益，造成資源浪費；另一方面國家投資經(jīng)營活動體現(xiàn)國家對經(jīng)濟的干預(yù)，排斥了市場調(diào)節(jié)的自發(fā)作用，使非國有經(jīng)濟也受到影響，不能很好的發(fā)展。所以20世紀80年代開始，各資本主義國家紛紛掀起私有化浪潮，將不必要的國有企業(yè)轉(zhuǎn)為民營企業(yè)，僅保留和加強對于調(diào)節(jié)經(jīng)濟十分必要的國有企業(yè)，并選擇適當?shù)慕M織形式和經(jīng)營方式改善國有企業(yè)的經(jīng)營狀況。從此，國家投資經(jīng)營國有企業(yè)的目的已相當明確，就是為了對國民經(jīng)濟的整體結(jié)構(gòu)、運行進行影響、調(diào)節(jié)。各國以此作為出發(fā)點進行立法，逐漸形成了各自的國家投資經(jīng)營法律體系，保障政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟的職能得以實現(xiàn)。

國家投資經(jīng)營法是“國家投資法”和“國有企業(yè)法”的總稱。國家投資法是規(guī)定一國政府投資的領(lǐng)域、重點、結(jié)構(gòu)、程序、形式以及管理原則等內(nèi)容，從而促進社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的法律規(guī)范的總稱。國有企業(yè)法是調(diào)整在國家對其獨資、控股企業(yè)進行直接或間接經(jīng)營活動中所產(chǎn)生的社會關(guān)系，依法發(fā)揮這些企業(yè)的經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能的法律規(guī)范的總稱。兩者關(guān)系密切，在許多國家中常被統(tǒng)一于同一部法律法規(guī)中。國家投資經(jīng)營活動依法進行，首先要根據(jù)國家投資法的規(guī)定來確定政府投資的方向與領(lǐng)域，其次是選擇國有企業(yè)的具體組織形式和投資的承擔者，最后某一形式的國有企業(yè)才得以成立和運行。可見，國有企業(yè)分布的領(lǐng)域和總量應(yīng)由國家投資法作出總體決定；國有企業(yè)法則決定國家投資的具體實現(xiàn)形式。二者是一個密切聯(lián)系的整體，沒有國家投資法，不辦、濫辦國有企業(yè)，或者沒有國有企業(yè)法，將國有企業(yè)完全等同于一般企業(yè)，都無法保證國家投資經(jīng)營、經(jīng)濟調(diào)節(jié)作用的實現(xiàn)。

二、我國國家投資經(jīng)營中存在的主要問題

建國以來，為繁榮國民經(jīng)濟，提高我國綜合國力和人民物質(zhì)生活水平，政府在國民經(jīng)濟各行各業(yè)進行了大規(guī)模的投資，這些投資為奠定國民經(jīng)濟發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)，同時，也出現(xiàn)了一些問題，造成了國有資產(chǎn)的損失。這里有正常的經(jīng)營風險，但也不乏我們在國家投資理念和制度上的落后和不足所造成。它主要體在以下幾個方面：

（一）國家投資經(jīng)營的目的不明確。 （二）國家投資經(jīng)營的范圍不科學(xué)。（三）國家投資經(jīng)營經(jīng)濟效益低下。

三、規(guī)范國家投資行為，完善我國國家投資經(jīng)營立法

據(jù)統(tǒng)計，1978年以來，我國制定的有關(guān)國有企業(yè)改革的法律法規(guī)就達500多個，國有資產(chǎn)投資、經(jīng)營管理方面的法律的立、改、廢也十分頻繁，國家投資經(jīng)營方面無法可依的狀況得到改善，國家投資經(jīng)營法已顯露雛形。但隨著社會主義市場經(jīng)濟的深化發(fā)展，國家投資經(jīng)營方面的深層次問題越來越多的暴露出來，有關(guān)法律制度顯得遠遠不能滿足需求，建立完善我國系統(tǒng)的國家投資經(jīng)營法律制度是市場經(jīng)濟發(fā)展的迫切要求。

我國的國家投資經(jīng)營法應(yīng)當在以下幾個方面作出明確規(guī)定：

（一）明確國家投資經(jīng)營的目的、方向、原則、范圍、條件，以減少投資的盲目性、任意性

我國長期實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制，國家投資經(jīng)營的行業(yè)分布很廣，過去國家投資多出于政治目的，人們將其視為支撐社會主義制度經(jīng)濟基礎(chǔ)的最堅強構(gòu)成部分，國有企業(yè)成為公有制的理想表現(xiàn)形式，國家投資經(jīng)營基本壟斷了除農(nóng)業(yè)以外的國民經(jīng)濟各部門。

國際形勢的變化及我國的改革實踐，使我們對國家投資經(jīng)營有了新的認識，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，國家投資經(jīng)營主要的目的不再是為了實現(xiàn)政治性和財政性目的，而應(yīng)該主要在于調(diào)節(jié)經(jīng)濟：通過數(shù)量巨大的國有資產(chǎn)在市場中投放、運轉(zhuǎn)、進出，可以對國民經(jīng)濟起到巨大的影響作用，這樣政府就可以有效地利用所掌握資源以經(jīng)濟手段對社會經(jīng)濟進行調(diào)控。所以國家投資經(jīng)營活動應(yīng)以滿足政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟的需要為目的，以保障國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟為原則，以滿足國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟的要求為適當?shù)姆秶詫崿F(xiàn)國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟目標為必要的條件。

（二）明確國家投資經(jīng)營的領(lǐng)域和方向

現(xiàn)代市場經(jīng)濟以市場機制為基本的調(diào)節(jié)手段，國家調(diào)節(jié)只是重要的補充，它不能影響價值規(guī)律發(fā)揮作用，而只是彌補價值規(guī)律調(diào)節(jié)的不足之處，并克服單純價值規(guī)律調(diào)節(jié)容易存在的問題。這就決定了作為國家調(diào)節(jié)手段的國家投資經(jīng)營的領(lǐng)域不可能過大，它應(yīng)該集中于那些價值規(guī)律不能夠很好發(fā)揮作用和為政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟所必需的特殊的領(lǐng)域，比如公共物品的提供，以及對那些私人資本不愿意介入的長線投資如基礎(chǔ)項目等進行投資，使國民經(jīng)濟能夠協(xié)調(diào)穩(wěn)定的發(fā)展。國家資本也可以投資于一些競爭性的行業(yè)，但其投資的目的同樣應(yīng)該是為了調(diào)節(jié)經(jīng)濟，而不是為了和其他市場主體競爭、獲得高額利潤。因為在這些領(lǐng)域價值規(guī)律的調(diào)節(jié)已經(jīng)可以解決問題，而且國有企業(yè)往往競爭力不強、效益不高。在一些特殊的行業(yè)，法律也應(yīng)該允許存在國家壟斷，以國家投資經(jīng)營為主，限制私人資本介入。

國家投資經(jīng)營法應(yīng)采用概括方式對這些問題作出規(guī)定，以避免實踐中可能出現(xiàn)的違背國家投資經(jīng)營目的、原則的盲目、任意投資行為?，F(xiàn)行國有企業(yè)法雖對企業(yè)設(shè)立的條件作出了列舉性的規(guī)定，但它并未涉及國家資本投資領(lǐng)域的問題，這是須要充實的地方。

（三）明確國家投資經(jīng)營的形式和責任

國家資產(chǎn)不同于私人資本，它的投資和經(jīng)營管理都應(yīng)有特殊的法律規(guī)定。我國《全民所有制企業(yè)法》、《公司法》對國有資產(chǎn)的投資經(jīng)營形式，以及國有企業(yè)的法律地位、經(jīng)營管理等問題都作出了具體的規(guī)定，但由于歷史的原因，他們強調(diào)的是國有企業(yè)和其他所有制企業(yè)的一致性，即它們都是獨立的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者，而忽略了國有企業(yè)和國有資產(chǎn)的特殊性，比如國有資產(chǎn)投資和民間投資在目的上的不同。

關(guān)于國有資產(chǎn)經(jīng)營者的責任問題，目前我國的一些法律如《國有資產(chǎn)監(jiān)管條例》、《企業(yè)破產(chǎn)法》《公司法》、《全民所有制企業(yè)法》等雖然有所規(guī)定，但仍然不夠系統(tǒng)、全面。應(yīng)借鑒其他國家的做法，對國家投資的條件、具體負責制度、投資失敗的責任承擔等都作出明確具體的規(guī)定。國有資產(chǎn)的經(jīng)營方式、經(jīng)營過程中的監(jiān)管、經(jīng)營成果和責任的承擔的具體問題也是國家投資經(jīng)營法應(yīng)重點解決的問題，并應(yīng)建立相應(yīng)的激勵機制，如風險抵押制度、年薪制等。

總之，從世界各國的情況來看，國家投資經(jīng)營法都是其市場經(jīng)濟法律體系中必不可少的一個重要組成部分。在我國，國家投資經(jīng)營活動在社會經(jīng)濟生活中具有特殊重要的地位，我們更應(yīng)完善國家投資經(jīng)營法，使國家投資經(jīng)營活動有法可依，真正實現(xiàn)規(guī)范化、科學(xué)化。

(作者單位:鄭州經(jīng)濟管理干部學(xué)院)