我國公立高校董事會制度研究的回顧與展望

摘 要： 我國公立高校董事會制度研究的興起有其特定的社會背景和現實要求。當前，校董會制度研究主要以產權、治理理論為視角，對校董會類型、校董會定位、校董會運行機制以及校董會存在的問題和對策五個大主題進行分析和考察，但研究中也存在一些不足，有待進一步拓展其內涵與視域。

關鍵詞： 公立高校； 董事會制度； 研究主題

中圖分類號： G649.21

文獻標識碼： A

文章編號： 1673-8381（2007）03-0021-05

1642年，美國第一所殖民地學院哈佛學院成立了世界上首個董事會。1650年，根據馬薩諸塞議會頒布的特許狀，哈佛學院在董事會之外成立了院務委員會，實行雙重董事會(the Dual Board System)管理體制。1701年成立的耶魯學院為避免雙重董事會制的弊端，實行單一董事會(the Single Board System)管理體制，后者為美國大多數高校所仿效。

暨南大學和云南大學于1922年成立了我國最早的高校董事會。自此至1949年在不過二十幾年時間內，全國高校曾廣泛實行過校董會體制。其中，1938年延安魯迅藝術學院也成立了董事會。解放后，因效仿前蘇聯教育體制，除暨南大學校董會經國務院特批外，遂被一一取消。1987年2月，汕頭大學在我國組建了第一個高校董事會。隨后，洛陽大學、武漢工學院、安徽大學、中國礦業大學等高校董事會相繼組建。據統計，“迄今，全國已有200多所高校建立了校董會或相應組織”^[1]。

一、我國公立高校董事會制度研究興起的背景

整體來看，我國公立高校董事會制度研究興起主要受兩方面因素的影響：

（一）社會背景

幾十年來， 我國的教育行政體制圍繞管理權和辦學權的“集中”與“下放”實行了多輪改革。隨著市場經濟體制的建立，政府職能由直接介入轉變為間接調控。在這種背景下，“高教行政管理體制改革的總趨勢是強調不斷分權”^[2]，至少可以從五個方面得到印證：權力下放、辦學多元化、治學自主權、校長負責制、教育投入多樣化^[3]。

可以說，當前在高教管理體制改革方面所做的探索和實踐已漸次化解了長期困擾高校發展的外部的、體制上的不利因素，在一定程度上為落實大學的辦學自主權掃除了障礙。然而，就當前高校實際狀況與飛速發展的社會經濟需求和高校體制改革的總體目標相比，仍有相當大的改革空間。擴大改革的深度和廣度顯得非常緊迫。其中，通過明晰產權、規范委托代理關系以及平衡相關者利益來完善公立高校治理結構成為當前高教管理體制改革的焦點之一。而這些都已觸及高等教育管理體制改革的深層矛盾，預示著進入了改革的關鍵期和攻堅期，必須尋求體制上的突破。“目前面臨的最大問題是，能否選取一種能推動全局的、比較合乎高校實際發展需要的體制模式。”^[4]基于此種情況，結合國際國內各方面的經驗，促成了理論界對公立高校建設董事會制度合理性及其可行性等相關內容研究的興起。

（二）現實背景

校董會在推動高教體制的改革中起到了一定的積極作用，打破了長期禁錮公立高校的管理觀念和封閉的辦學體制，延伸了高校深入社會、市場的觸覺。“通過董事會的組織形式，……充分發揮董事單位與學校相互聯合的互補優勢，推動社會各界參與學校辦學，促進技術與經濟結合的國家創新體系建設，促進學校的改革和發展，進一步提高教育質量和辦學水平”^[5]。但由于缺乏明確的法律身份，導致公立高校的治理結構對董事會存在身份上的排斥，使其游離在治理結構之外，屬于校方與董事單位自愿結合的松散組織，地位微妙。各種參與力量隨時可能選擇退出，組織的生命力顯得異常脆弱，無法發揮高校治理的平臺和組織作用。加之我國高校董事會在產生和運行過程中也夾雜著一些非理性的因素，如過分追求功利化的短視行為以及“董事不理事”等現象，影響到董事會發展及其職能的發揮。所以，探討該組織的發展規律，并從歷史經驗中尋找可資借鑒的經驗，擺脫被邊緣化的處境，逐步擴大校董會參與管理的邊界，使董事會成為反映意愿、建議的場所，融為高校治理結構中的一環，繼續發揮其在改革中的作用，成為擺在理論界面前的任務。這一現實訴求，直接催生了董事會制度研究的興起。

二、我國公立高校董事會制度研究的現狀

我國公立高校董事會的研究始于上世紀90年代中期，迄今為止，散見于各類期刊的文獻近60篇，有一部論文集問世。

（一）我國公立高校董事會制度研究的內容

從研究內容看，我國公立大學董事會制度研究側重于三方面：一是進行比較教育研究，了解和學習國外校董會制度的先進經驗。美國的高等教育非常發達，而“在美國大學的管理體制中，董事會（Governing Board）是一個非常具有特點的環節，是美國高等教育決策的主要特征”^[6]。部分學者在致力于介紹國外尤其是美國校董會管理體制的同時，通過中外高校董事會制度的比較，對我國公立高校董事會發展的不足提出對策和建議；另外一類是就職于高校董事會的人士撰文介紹自身學校董事會發展的情況和經驗，內容主要包含：董事會的模式、職能、作用以及運行機制；再一類就是對我國公立高校董事會的獨立研究，內容包括對董事會現狀和存在問題的思考，對董事會在我國高等教育管理體制中的地位、價值以及可能發揮的作用進行的探討。

（二）我國公立高校董事會制度研究的視角

當前校董會制度研究主要從以下四個角度展開：

1.產權的角度。有人認為，我國高等學校董事會是“適應高等教育辦學體制改革需要而產生的，它的基本作用在于擴大高等學校面向社會自主辦學的權力……”^[7]，為徹底實現高校所有權與經營權的分離，建議實行“董事會領導下的校長負責制”，“不僅能夠實現學校所有權與經營權的真正分離，明確董事會和校長各自的職責和權力，也能使學校管理工作向專業化方向發展，使工作保持連續性”^[8]。

2.高校自治的角度。部分學者認為，“高校董事會處于政府與高校之間的中介地位，對于調劑政府與高校之間的矛盾，保障高校的獨立性和辦學自主權有著重要的意義”^[9]。“校董事會(或董事長)是學校的法人代表，對學校財產擁有法人所有權；職業校長接受學校法人代表的委托對學校進行經營，擁有高校的經營權。只有這樣，高校才具有獨立的法人資格”^[10]。

3.組織管理的角度。黨委領導下的校長負責制和董事會領導下的校長負責制同為委員會制和一長制相結合的領導體制。但有的學者研究發現，我國黨委領導下的校長負責制由于是委員會制與一長制平行使用，“引發了處于同一地位的書記、校長兩位‘一把手’的權力紛爭”。借鑒西方國家大學管理體制的經驗，為發揮委員會制與一長制的優勢，“建議將黨委會居于校長之上，并將黨委會改名為理事會，明確規定理事會主席在職位上要高于校長”^[11]。“從權力學的角度看，高校董事會為高校內部黨政權力、學術權力和行政權力的相互制約協調提供了一種新的模式。”^[12]

4.治理理論下的董事會。持此觀點的人認為，我國公立高校“必須擺脫掉政府的主管部門附屬機構的地位，形成獨立的治理結構和法人地位”^[13]，只有這樣才能適應市場經濟體制環境和激烈的國際市場競爭，符合高等學校管理規律，適應社會的法制化轉型。學者建議，“改革現行領導體制，建立規范的法人治理結構，確保學校真正具有經營權。根據權力機構、決策機構、執行機構和監督機構相互獨立和相互協調的原則，建立董事會、校長會和監事會”^[14]，主張“借鑒國外高校做法，同時考慮我國實際情況，在我國高校實行黨委制的同時，建立事業法人治理結構，實行校董會或理事會領導下的校長負責制”^[15]。

三、我國公立高校董事會制度研究的主題

校董會制度研究的主題涉及研究的定位問題，表現為學界研究所關注的對象和焦點。從文獻來看，我國公立高校董事會制度研究的主題主要集中在董事會的定位、宗旨、性質、內涵和運行機制幾方面。但由于理論界在董事會定位上的分歧，直接動搖了對公立高校董事會性質、意義和內涵等諸多方面的共識基礎。

（一）校董會的類型

由于各個高校的性質、校董關系間締結方式等的不同，產生了不同類型的公立高校董事會。在對董事會分類的問題上，學界采用標準各異，仁者見仁，至今未形成統一的意見。

烏魯木齊職業大學李瓏副教授認為：(1)從組成校董會成員的主體和服務對象分有行業性的和區域性的；(2)功能上來分有權力性的和咨詢、參謀建議性的；(3)從性質上來分有校內團體性(校友會)和社會團體性；(4)從作用上來分，有集資委員會、基金會、產學研教學研究會、三結合基地、咨詢委員會等^[16]。

但從整體上來看，研究文獻通常對董事會類型的分類采用的是二分法或者三分法，且后者為大部分學者所采用。采用二分法的學者把校董會分為專業型與綜合型或緊密型和松散型^[17]。采用三分法又分為兩種情況，一種是根據職責進行分類，稱為領導決策型、準領導決策型和指導咨詢型，或者為決策型、指導型、咨詢型三種類型^[1]。另一種是把校企合作的程度作為參照進行分類，稱為半決策型，監督、指導型和行業對口型^[18]，與其對應的為決策型、咨詢指導型和校內二級董事會^[19]。

（二）校董會的定位

校董會的定位決定著其作用和職能的正常發揮。我國公立高校董事會的定位是當前研究中較有爭議的環節。學界對公立高校董事會的定位大致持以下三種觀點：

第一，高校董事會角色定位應該是高校的改革者、執行者、培育者、協調者和服務者，體現其管理、服務、協調的功能^[12]。持此種觀點的學者認為，“現在最重要的是把董事會定位于管理層次上，明確它在高校內部管理中的權限和地位。……把董事會引入高校管理機制，建立社會主義高校董事會管理模式”^[9]。李忠、張曉黎還分別從產權組織形式、高校法人地位、系統整合以及教學資源的重新配置、社會心理四個方面對我國公立高校設立校董會體制的可行性進行了論證。

第二，與上述觀點相左，部分學者則認為，“我國的大學是共產黨領導下的社會主義大學，學校內部實行黨委領導下的校長分工負責制。大學成立董事會……是高校現有管理體制的一個補充。它同國外的大學董事會有本質的區別”^[20]。在當前領導體制下“應當把董事會定位在為學校決策提供咨詢、指導，為學校拓展對外聯系空間、籌集辦學資金、密切產學研合作而設立的一種組織。就其性質而言，高校董事會是校長工作的一個輔助機構”^[21]。我國公立高校董事會中有很大一部分體現了上述定位。

第三，黨對高校的領導與事業法人治理結構結合的觀點。龍宗智認為，可以把黨對高校的領導與事業法人治理結構很好地結合起來。“將目前學校黨委在學校管理方面的決策職權移交董事會或理事會”，“使其成為真正意義上的高校重大問題決策機構”，“黨委為學校的政治領導核心，設置必要程序，保證黨委政治核心作用的發揮，保證黨委對學校的辦學方向以及穩定等重大問題負責”^[15]。我國汕頭大學和暨南大學董事會體現了這種定位特點。

（三）校董會的運行機制

董事會運行機制涉及董事的構成、選舉、議事程序、決策監督機制、人事財務等方方面面，但學界討論的焦點主要集中在校董會的決策監督機制上。圍繞著對上述定位問題的爭論，校董會的決策監督機制也在三種定位假設下，被理論界大致給予了設定。

其一，作為領導決策機構，實行董事會領導下的職業校長負責制。“校董會(或董事長)是高校的法人代表，……職業校長由董事會聘請并對其負責，……校董事會成員主要由中央或地方政府委派人員、黨代表、教育專家、教師代表以及社會知名人士等人員組成，以保證高校資產的國有性和黨對高校的領導。”^[8]朱小蔓認為，董事會對國家及代表國家的政府負責，同時還應設立監事會，“對國家及代表國家的政府監察部門負責，依照法律和章程對董事和學校校長行使職權的活動進行監督”^[14]。

其二，作為指導咨詢機構，董事會對學校的管理是有限參與。對學校的管理主要限定在以下幾個方面：聽取校長關于學校工作的報告，對學校工作進行評議，提出改進意見和建議；對學校的辦學方向、培養目標、體制改革及董事單位之間的合作事項進行監督、指導和咨詢；審議董事會基金的使用和管理狀況，有權對基金的使用提出質詢和批評；參與學校大型基建項目及其他重要工程的咨詢、審議等。

其三，實行黨的領導與事業法人治理相結合的運行機制。校董事會“在管理形式上是學校的最高決策機構，但它與校黨委不是縱向的領導關系。不應排斥、抵制校黨委在政治上的領導和監督作用”^[22]。“重大事務決策的提出先由校長、書記聯席會議討論后再提交校董會審議決定……校董會（通過校董會屬下的各委員）對學校的各項行政事務實行宏觀管理”^[23]。

（四）校董會的問題和對策研究

我國公立高校董事會的發展水平參差不齊，有的雖保持穩定和可持續發展狀態，但運行中存在著較大的隨意性。“一些則處于組織松散、勉強為繼的狀態。極少數高校董事會雖然成立時熱烈隆重，但實際上已名存實亡”^[24]。學者們普遍認為，校董會出現的問題主要集中在運行機制以及基金管理方面。董事成員的職責不明確，機構不完善，機制不健全，“致使董事成員無‘章’可循，無制可依，工作的隨意性和盲目性出現的機率大增”^[21]。

相關研究文獻還認為，表面上看，形成這種狀況的原因雖然是由于董事會存在解決高校資金不足等功利色彩過濃傾向以及機構不健全等問題所累，但根本原因則是制度短缺所致。就制度背景而言，黨和政府關于高校董事會的政策是清晰的。1993年，中共中央、國務院頒發《中國教育改革和發展綱要》（以下簡稱《綱要》）強調了高等教育的分權化方向，提出：“在政府與學校的關系上，要按照政事分開的原則，通過立法，明確高等學校的權利和義務，使高等學校真正成為面向社會自主辦學的法人實體”，“建立起主動適應經濟建設和社會發展需要的自我發展、自我約束的運行機制。”1994年，原國家教委在《關于國家教委直屬高校積極推行辦學與管理體制改革的意見》中明確提出“條件成熟的學校，還應積極組建有地方政府、企業集體、科研單位及社會各界參加的學校事業發展基金、院一級董事會或建立校董事會，逐步探索面向社會辦學的路子”。可以這樣說，上世紀80年代以來中央的政策性文件和教育法律為我國高校進行體制改革、增強學校辦學的自主性奠定了理論和法律依據，為高校董事會的建立和發展提供了良好的外部環境。但與上述國家政策的明確性和高校董事會的現實狀況極不相稱的是，無論《教育法》還是《高等教育法》都未對校董會的法律地位及其定位和參與高校管理的邊界作一特別說明。政策和法律的不同步，使高校董事會處境尷尬。

因此，要改變目前董事會現狀，首要的是解決校董會的立法滯后問題，為高校董事會的性質、地位及運行機制提供法律依據，從根本上解決高校董事會的出路。學者們認為，當前情況下，高校董事會雖然暫時缺乏法律依據，但相關的政策是明確的。建議高校克服法律滯后的困難，以《綱要》等文件為基礎，在實踐中對董事會工作進行不斷深入的探索。

四、我國公立高校董事會制度研究展望

整體來看，我國公立高校董事會制度的研究就其功能性而言，寄希望于校董會成為高校自主權力保障的途徑；就其工具性而言，將校董會看作是完善高校的管理體制和治理結構，消除民間資本投資高校壁壘，調整高校與市場的關系以及高校與政府的關系的途徑和手段。但由于研究缺乏統一的范式和規范的學術標準，影響到研究內容的進一步拓展，稀釋了對現實的指導意義和作用。下一階段的研究有待從以下幾方面推進：

（一）拓寬研究路徑和視角

校董會進入公立高校治理結構無疑會對現在的政治權力和行政權力產生擠出效應，所以，以相關的制度供應作為外力，強制推動校董會進入高校治理結構才能還原治理結構視野下我國公立高校董事會制度應發揮的職能。但我國理論界還缺乏從優化公立高校的委托代理關系、構建合理的治理結構以及明晰公立高校的產權關系、平衡利益相關者的利益的多重角度對董事會的職能、定位等問題進行綜合、專一和系統的研究。

（二）豐富研究內容

構建公立高校董事會制度是一項系統工程，有賴于教授評議會議力量的壯大及職業校長遴選制度的實施等等。從這點來說，當前制度下的校董事會不僅是我國公立高校的治理結構完善過程中的一部分，也是其自身成長中的一個階段。所以，對公立高校董事會制度的研究不應回避現實，應該在當前政策與法律不同步的制度環境下從理論上為校董會開辟生存的空間。

另外，任何一個制度都有其優缺點。理論界對校董會的決策風險還缺乏應有的警惕，在研究上還處于空白階段。

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(責任編輯 張向鳳)

Review and prospect ofstudy about stystem of board of directors in public universities

CHEN Jing yuan，Gong Yi zu

(Public Administration School， Nanjing Agricultural University， Nanjing， Jinagsu210095， China)Abstract: The study about the system of board of directors in public universities in China hascertain social backgrounds and actual requirements. At present， the study mainly takes a viewpoint of property rights and administering theories， analyzes and inspects the types， the orientation， the working mechanisms and problems and countermeasures of board of directors. Some inadequacies exist in the study and its connotation and field of view still await further probe.

Key words:public university; system of board of directors; themes of study