問責制與美國高校管理

摘 要： 問責制度首先用于行政領域，后隨民主化等推進，在美國高校管理中被廣泛采用，是美國政府及社會監督高校的一項重要手段。問責制在美國高校興起的原因是教育質量的滑坡、經費的縮減及信息技術的廣泛應用。問責制必須建立起相應的制度規范，健全“明確責任—實施問責—責任追究”的制度體系，完善問責法規、明確問責范圍、規范問責行為、健全問責機構，才能朝著長遠、科學的方向發展。

關鍵詞： 問責制； 美國； 高校管理

中圖分類號： G647

文獻標識碼： A

文章編號： 1673-8381（2007）03-0059-04

問責制度（accountability）首先應用于對官員的行政問責，指對現任各級行政主要負責人在所管轄的部門和工作范圍內由于故意或者過失，不履行或者不正確履行法定職責，以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政工作，或者損害行政管理相對人的合法權益，給行政機關造成不良影響和后果的行為，進行內部監督和現任追究的制度^[1]。問責的最終目的是要實現權責的和諧統一，保證管理活動基本目標的實現。伴隨西方教育民主化浪潮的推進，問責制度也被逐漸引入教育管理體制中，尤其是在美國的高校管理中受到重視并被廣泛采用。

一、美國高校問責制的緣起

現代大學自中世紀誕生以來，有“象牙塔”之譽，隨著社會不斷發展，其早已超越了象牙塔，日漸卷入社會政治經濟生活的中心，成為社會服務的“動力站”。在美國社會中更是如此：“大學現在不僅是美國教育的中心，而且是美國生活的中心。它僅次于政府成為社會的主要服務者和社會變革的主要工具，……它是新思想的源泉、倡導者、推動者和交流中心。”^[2]21

大學承擔的社會責任越多，當然受到的關注也會更多，美國社會對于政府的不信任趨勢、消費主義傾向、人口多元化的增長、信息的快速傳播、工作場所成績的測定和高等教育“商業化”傾向，都會促使公眾對高等教育實行更加嚴格的控制。其結果是，高校亦將在公眾的監督下和政府一樣承擔責任、重建公信，否則難以取信于公眾、服務于公眾^[3]63。問責制在美國高校的興起主要有三個方面的直接動因：

（一）教育質量滑坡引發責任制運動

1983年，美國權威教學質量研究機構國家教育優化委員會(the national commission on Excellence in Education)發表了《國家在危機中：教育改革勢在必行》的報告，對美國1973～1982年這10年間學生的考試成績進行統計分析，發現學生成績大幅下降，發出了“國家在危機中”的警告。

據哈里斯等人的調查，1979年與1966年相比，美國公眾對高等教育的信任明顯下降，正如布魯貝克所說：“社會和職業界已經對高等教育的可靠性產生了懷疑。”^[2]1有些家長抱怨說，他們花了許多美元把自己的孩子送進大學，希望他們茁壯成長。但現在他們開始擔心，他們的孩子“將會學到什么”，“孩子們將會受到什么樣的影響”。

（二）有限的教育經費需要合理配置

據1971年的《華盛頓郵報》報道，這一年美國約有540所院校財政處于困難之中；另有1 000所院校也日趨困難，到1973～1974年度，美國幾乎所有的高校都努力控制支出。還有報道說，從1969～1975年，約有136所高校由于資不抵債，被迫關門^[4]。20世紀80年代中后期以后，經費短缺的矛盾日益突出，許多大學都出現了不同程度的財政赤字，如1991年度，哈佛大學有4 200萬美元的財政赤字，耶魯大學80年代以來累積赤字達10億美元^[5]。

美國高等學校的物質設備和教學設備也在急速惡化。甚至一些較有名望的研究型大學將數百萬美元的維修費用用于購買書籍，州立學院和社區學院的設備預算也不能適應學生數量增長帶來的學習需求擴大。正是由于高等教育面臨經費危機而政府投入不足，許多州開始系統審查高等教育的經費情況和政策，把挖掘高等院校的潛力和提高效率作為解決經費危機的一個重要途徑。1996年南卡羅來納州通過法律把大學的辦學效率和效益與州分配經費的多少直接掛鉤，擬訂了37個基本指標，并授予州高等教育委員會依據標準評價大學的評價方法^[6]。

（三）信息技術使高校與社會的交流更迅捷

數據不僅對制定內部管理決策至關重要，而且，由于外界人士日益關注大學所承擔的社會責任，所以，數據對他們也變得越來越重要。各方面的資助者都想了解大學對他們所給經費的使用效益。信息技術的進步極大地改變了高等教育運作的方法，高速的數據處理使得巨大的信息在短時間內能被人們所使用，信息的流通和采信更為快捷。學校內部的教學、科研信息要合理地對外公開，建立起信息透明制度，讓關注學校發展的外部人士能夠明確學校應擔的責任、取得的成就與尚未達到的缺陷等等，克服公眾與學校之間的信息不對稱以及彼此責任的漠視。

二、美國高校問責制概述

問責制在不同的語境下有著多樣的解讀，馬丁·特羅(Martin Trow)曾將其闡釋為教育組織按照法律和道德的要求有責任向他人匯報、解釋、證明和回答教育資源如何使用， 效果如何，主要涉及誰負責， 負有何種責任， 向誰負責， 通過何種手段和方法， 結果如何。并進一步指出美國高等學校強化問責制是為了證明自身的誠實可靠性以及向公眾呈現如何自我改進， 同時也是為防止政府和外界對于大學的過度干涉^[7]。也有國內學者將其詮釋為“說明責任”， 特指學院或大學必須對外界(政府、民意和納稅人)負責并向他們述職的組織行為^[8]。

由于美國教育的分權傳統，實際上問責制具體來說就是州政府以一所高校的成績為基礎來決定其年度教育經費的多少。自上世紀八、九十年代以來，美國不少州相繼立法，要求各高校每年或每幾年向州政府提交年度教育報告，報告內容主要包括：（1）教育質量的自我評價；（2）招生人數和畢業率；（3）在校生與畢業生追蹤分析；（4）畢業生就業率和繼續升學率；（5）社會和用人單位對畢業生的評價等。報告中的這些內容要求以數據和數據分析為依據^[3]10。這種accountability report或稱annual report就成為外部了解學校發展的最重要媒介。例如佛羅里達州教育委員會發布的州立大學系統2001年度責任報告，長達50余頁，分教學、科研、社會服務三個大類，包括首次入學學生畢業率、鞏固率、資格證書考試一次通過率、在本州就業的畢業生畢業后1年和5年達到兩萬兩千美元的比例、授予的各類學位數目、教師人均科研論文數、外部科研經費的教師均值等共計25個小項^[9]，相當細致，使高校各方面信息清晰可查，為政府部門或社會各界判斷高校情況提供了重要依據。

除去年度報告的形式，美國高校還會在學校的網站上定期發布學校的教學與科研成績，另外學校還經常邀請捐贈者和校外董事來校考察辦學情況，校報和年鑒也是記錄學校情況的重要載體。

在美國對大學進行問責的機構主要有兩類，一是由各州的立法機構指定一批學校外部人士組成的董事會(Lay Board of Trustees)。二是由各州政府組織的高等教育委員會(State Higher Education Boards)。不論公立大學或私立大學都有這種由各州立法部門工作人員、牧師和熟悉高校管理的市民代表組成的董事會，其主要職責是對學校大型建設項目的必要性、資金投入等經濟問題及學校發展的其他重大問題進行審議和監督。高等教育委員會通常采用兩種方式組成：一是由政府出面采取合作的方式(State Coordinating Boards)吸收社會各界熟悉高校管理的人員參與(如加利福尼亞州、伊利諾伊州、華盛頓州等)；二是由州政府直接創設并進行管理(State Governing Boards)(如北卡羅萊納州、威斯康星州等)。高等教育委員會與政府教育決策部門之間的關系非常微妙、復雜，一方面，政府要尊重高校的自主辦學權，另一方面，政府又要對高校行為涉及公共利益的重要問題進行監管。除了這些固定的監督、問責機構之外，美國各州的立法機關也肩負著對高校進行責任評估的職責，立法機關主要通過事前審計、過程審計和終期審計等形式來控制大學的各種計劃、項目實施情況^[10]。

三、問責制對我國高校管理的啟示

認清組織的使命，并就此達成一致意見，通常被看作建立責任制度的基本原則。而現在美國眾多的高校不清楚自己的目標，因為他們同時接受了大量的相互矛盾的目標^[11]。

現在幾乎所有州都通過協調或聯合控制委員會參與學校規劃、管理程序、預算和計劃的審議，有些州甚至把政府增加經費與高校的具體改革項目結合起來。而工業企業界通過在高校設置教學科研基金項目等手段對高校的人才培養的專業、規格甚至課程設置也提出了更多的要求。

1982年，美國卡內基教學促進基金會發表了《高等教育管理》的調查報告，指出大學窮于應付各種機構網絡提出的形形色色的要求難以自拔，自主決策空間甚微，應該使管理學校的主動權、自主權回歸學校。但實際看來外部的控制力有增強的趨勢，對大學來說如何在眾多紛繁的目標任務中認清自己的使命尤為重要，標準還是來自教學、科研和為社會服務的三重職能，不過大學要根據所處的內外環境靈活因應罷了。

長期以來，我國政府與高校之間是一種單向的行政關系：政府既舉辦高等院校，又擁有辦學管理的權力，高校只是政府指令的執行者，自主管理權限很小。借鑒美國高校的問責制，我國高校管理能真正實現“創設”、“管理”、“辦學”三者的分離，政府是創辦者同時也是宏觀政策的制訂者，高校成為真正自主的辦學實體，而包括政府在內的社會則擁有更大的監督和問責的權力，可以有效解決我國高校“一放即亂，一統即死”的長期弊端，激發高校的活力，提高辦學效益。

問責制必須建立起相應的制度規范，健全“明確責任—實施問責—責任追究”的制度體系，完善問責法規、明確問責范圍、規范問責行為、健全問責機構，才能朝著長遠、科學的方向發展。

1.高校教學科研等各方面信息要完全公開。社會各界能夠隨時獲知高校運行的各種數據，例如政府投入科研經費的具體使用情況。只有建立起信息透明的制度，才能把高校置于公眾的問責與監督之下。具體可制定相關的高校信息公布法規，明確高校有向公眾公開信息的義務，并對履行不力的高校追究責任。同時進一步發揮新聞媒體的輿論監督作用，向社會迅速、準確地報道高校的信息。

2.問責制還要在整個社會形成一種“問責價值取向”。使 “問責”成為高校的一種自覺的意識與行為，使高校積極地面對和回應民眾的訴求與希望，并成為一種常態，不再為應付各種評估而影響學校正常運轉。高校要認識到將辦學的各項成績數據向社會發布，不僅是一項社會責任，且更能使地方政府、企業和民眾等認識到高校在地方經濟社會發展中的重要作用，并以此獲得更多的資金支持和捐贈，也凸顯了高等院校的當代責任。

3.健全問責的獎懲機制。把責任追究與激勵機制結合起來，運用資金、政策的傾斜對辦學成果顯著的高校給予獎勵，同時對效果不彰的學校給予懲戒，這有利于創設高校公平競爭發展的環境，院校的優劣、重點與否不再一成不變，完全由辦學效果來決定。

4.制定相應的問責法規，建立長期的有效問責機構，搭建社會與高校信息交換的平臺。以法規的形式進一步明確對高校哪些辦學行為或方面可予問責，而不任意干涉高校的學術自由，正如博克在《走出象牙塔——現代大學的社會責任》一書中所表達的：“如果我們希望推動社會進步，我們就不能用傳統觀念對這些人加以約束，也不能設置其他人為的障礙來抑制創造性思維。”^[12]

參考文獻

[1]韓劍琴.行政問責制——建立責任政府的新探索[J].探索與爭鳴，2004 (8)：20-21.

[2] 布魯貝克.高等教育哲學[M].杭州：浙江教育出版社，1998.

[3] 程 星，周 川.院校研究與美國高校管理[M].長沙：湖南人民出版社，2003.

[4] 陳學飛.美國高等教育史[M].成都：四川大學出版社，1989：173.

[5] George Roche.The Fall of the Ivory Tower[M].Regnery Publishing Inc.，1994：7.

[6] 喬玉全.21世紀美國高等教育[M].北京：高等教育出版社，2000：157.

[7] 馮遵永.美國高等學校問責制形成動因及啟示[J].煤炭高等教育，2006（6）：66-68.

[8] 蔡國春.美國高等教育發展進程中的院校研究[J].清華大學教育研究，2004（4）：34-42.

[9] Florida Board of Education.State University System Accountability Report[EB/OL].[2006-03-20].http:

∥www.fldcu.org/planning/accountreport/2001_Final_Accountability_Report.pdf.

[10] 樊 釘，呂小明.高校問責制：美國公立大學權責關系的分析與借鑒[J].中國高教研究，2005（3）：62-63.

[11] 羅伯特·伯恩鮑姆.大學運行模式[M].別敦榮等，譯.青島：中國海洋大學出版社，2003：12.

[LL]

[12] 德里克·博克.走出象牙塔——現代大學的社會責任[M].杭州：浙江教育出版社，2001： 17.

(責任編輯 朱漪云)

Accountability and America’s university administration

CHEN Yu jie

(School of Education，Soochow University，Suzhou， Jiangsu 215021，Chin)Abstract: First used in the administrative field， and then widely used in university administration with the promotion of democracy， accountability is an important means for American government and society to supervise universities. The reasons for the rise of accountability in American universities are: the falling teaching quality， the shrinking of funds， and the wide use of information technology. Accountability must set up corresponding institutional standards， perfect the institutional system of “responsibility clarification—accountability—responsibility ascription” and accountability laws， clarify accountability ranges， standardize accountability practice， perfect accountability organizations， to ensure its longterm and scientific development.

Key words:accountability;America;university administration