國家創新體系的理論認識及其國際比較

摘 要： 國家創新體系是一個國家內部有關部門和機構相互作用形成的網絡系統，是推動國家經濟和科技創新的重要力量。英國國家創新實踐的成功經驗表明：推動國家或企業的經濟發展，實現技術創新，僅靠企業、大學、研究機構本身的力量是遠遠不夠的，必須依靠政府的政策扶持和制度保障。政府的主動介入對推動產學研合作的健康發展具有重要意義，政府在國家創新體系中的職能定位應是制度創新。

關鍵詞： 國家創新體系；產學研合作；制度創新

中圖分類號： G649.1

文獻標識碼： A

文章編號： 1673-8381（2007）03-0048-06

國家創新體系（National Innovative System），又稱國家創新系統，是20世紀80年代興起的一種理論，它認為國家創新體系是一個國家內部有關部門和機構相互作用形成的網絡系統，是推動國家經濟和科技創新的重要力量。國家創新系統包括創新網絡和創新制度。近年來，英國政府為提高本國經濟競爭力，重視產學研合作，鼓勵和支持科學技術創新，尤其把重點放在制訂法律法規、為產學研合作創造良好的政策環境上，英國在制度創新方面取得的成就值得我們學習和借鑒。

一、國家創新體系的由來及其內涵

1841年，德國古典經濟學家弗里德里希·李斯特在其著作《政治學家的國家體系》中首次從國家的角度深入研究了后進國家的政治經濟發展和政治經濟政策選擇的問題，分析了國家因素對一國政治經濟發展的影響，提出了政治經濟學的國家體系的概念。

19世紀下半葉，德國科學技術得到很大發展，以化學工業、電子工業為代表的產業技術飛速發展，工業界開始設立自己的實驗室，并積極尋求與大學的合作。以1871年英國卡文迪是實驗室和1876年美國愛迪生工業實驗室的創立為標志，科學理論與生產實踐開始走向結合，科學研究也從個體勞動向集體勞動轉變，工業研究體制建立。

1912年，美籍奧地利經濟學家約瑟夫·熊彼德在其著作《經濟發展理論》中第一次從經濟學的研究角度提出了創新理論^[1]。他把創新定義為：“生產要素和生產條件的一種從未有過的新組合”，認為“創新就是建立一種新的生產函數并引入經濟活動中”，并將創新內容概括為五個方面，即：(1)生產新的產品；(2)引入新的生產方式；(3)開拓新的市場；(4)尋求新的原材料供應源；(5)采取新的組織模式。在熊彼德看來，經濟的變革與增長歸因于創新活動。熊彼德的創新思想基本涵蓋了三個重要方面：(1)技術創新思想；(2)制度創新思想；(3)觀念創新思想。從某種程度上說，它的產生與發展為國家創新理論的形成奠定了基礎。

1916年，英國成立了科學和工業研究部，國家科技管理體制初步形成。第二次世界大戰期間，美國耗資20億美元，調動了15萬科技人員進行研制原子彈的“曼哈頓工程”。二戰結束后，各國紛紛發揮政府對科技事業的宏觀管理和協調作用，建立科學基金會、國家科研機構和科研管理機構，國家科技體制逐步建立。國家在科技和社會發展中的地位和作用日益增強并得到強烈認同。

20世紀50年代到60年代末，人們關于創新的研究主要集中于技術創新和制度創新問題，代表人物有戴維斯（Davis）和諾斯（North）等人。

1987年英國學者弗里曼（C.Freeman）在其著作《技術政策與經濟運行：來自日本的經驗》中第一次使用“國家創新系統”這個概念。他認為歷史上技術領先國家從英國到德國、美國再到日本，這種追趕和超越是一種國家創新系統演變的結果。即當一國的經濟在發展、追趕和跨越中，僅靠自由競爭的市場經濟是不夠的，需要政府提供一些公共產品，從長遠的動態的事業出發，尋求資源的最優配置，以推動產業和企業的技術創新。弗里曼將國家創新系統定義為：“公司部門機構組成的網絡，他們的活動和相互作用促成、引進、修改和擴散了各種新技術?！?sup>[2]國家創新體系中四個要素引人關注：政府的政策作用、教育和培訓的作用、產業結構的作用、企業研究與開發的作用，彼此間形成一個相互關系的網絡。

美國學者埃茲克維茨（HenryEtzkowitz）和荷蘭學者雷德斯多夫（L.A.Leydesdorff）1995年提出了國家創新系統的大學-政府-產業的三重螺旋模型（如圖1所示）。他們認為：“知識資本化不同階段需要用有關創新的模型來詳細描述多種相互關系”。因此，大學、產業界、政府對這一過程的參與組成了創新的三重螺旋模型（Tripler Helix Model）。就像生物學的一個比喻所指出的，“這是一個進化的模型”^[3]。其中大學培養人才的同時，還是知識創新的主體，為產業發展提供創新源；產業是技術創新的主體；政府是制度創新的主體，為知識創新和制度創新制定規則和制度保障。但政府對大學和企業采取的政策是鼓勵而非強制性的，以便營造一個優良的創新環境^[4]。

1997年，經濟合作與發展組織（OECD）通過對其十幾個成員國的國家創新體系的比較研究發表了《國家創新體系》報告，該報告認為國家創新體系是“公共和私人部門中的組織結構網絡，

這些部門的活動和相互作用決定著一個國家擴散知識和技術的能力，并影響著國家的創新業績”^[5]。在OECD框架中（如圖2所示），國家創新系統的建立是為了加強：（1）企業間創新合作

關系，企業與高校、科研機構的創新合作關系；（2）中介機構在各創新主體間的重要橋梁作用；（3）政府在創新過程中的產業發展戰略與政策引導作用以及政府各部門在工作職能上的協調一致和集成。

顯而易見，OECD所主張的這種結構是由政府、產業界、學術界（高校和科研機構）在發展科學技術中的相互聯系與合作交往而形成的^[6]95。作為創新體系的主體之一，大學尤其是研究型大學在國家和地區創新系統中扮演著突出的角色。產學研合作也成為國家創新體系的基本模式之一，通過產學科研的合作必將促使企業成為技術創新的主體，提高企業的創新能力，最終提高地區和國家的創新能力和生產力水平。然而，發達國家的創新經驗表明：推動國家或企業的經濟發展，僅靠企業、大學和科研機構本身的力量是遠遠不夠的，必須依賴政府的政策支持與制度建設，營造良好的創新環境，即進行制度創新。

二、制度創新

什么是制度創新？一般來說，能夠產生創新主體需要的新的效益（包括經濟效益和社會效益）的現存制度的變革，都屬制度創新。制度是社會的一種關系，從系統論的觀點看，屬系統的結構，它主要表現為系統內部的組織形式或結合方式。社會的不同層面，上至國家，下至基層單位，存在著不同的制度形式。系統理論認為，結構決定功能，無論是哪一個層面的制度的變革，都會引起效益的變化。因此，國家經濟體制改革、國家政治體制改革、科技體制改革、社會保險制度的實行、建立現代企業制度、學校招生和分配制度的改革，都有可能成為制度創新。

創新理論關于經濟增長動因的研究“技術創新是動因”的觀點曾風行一時。技術創新固然能夠影響經濟增長，制度創新同樣也能夠使經濟發生重大變化。以制度變遷理論榮獲1993年度諾貝爾經濟學獎的經濟學家諾斯（D. North）提出了“制度創新是動因”的學說。他認為，制度變遷與技術進步具有同樣的重要性，從經濟學的觀點看，制度是影響經濟發展的重要因素。制度屬生產關系范疇，生產關系的變化必定會影響生產力的發展。制度創新是生產關系的一種調整、變革，合適的生產關系必定會促進經濟的增長^[7]。諾斯分析的出發點是用制度創新來刺激個人的經濟努力，目的是激勵人的積極性。他還在《1600-1850年海洋運輸生產率變化的原因》一文中對制度創新做出突破性闡述。他認為，在當時，世界海洋運輸技術并沒有發生大的變化，但由于海洋運輸變得更加有規則，市場經濟變得更加完善，因此，船運制度和市場制度的變化降低了海洋運輸的成本，最終使海洋運輸生產力大為提高。他最后總結道，在沒有發生技術創新的條件下，通過制度創新亦能提高生產率和實現經濟增長。以研究技術發展史聞名的美國經濟學家 N. 羅森堡和 L. 小伯澤爾在其《西方致富之路》一書中研究了15世紀以來西方國家在經濟上大大超過東方國家的原因。他們也認為，正是西歐在中世紀后期建立了一種有利于不斷創新的社會機制，這種機制是推動產業革命發生的最重要的因素。

20世紀90年代以來，學術界及各國政府重視國家創新體系，目的是要構建適宜的國家創新體系，以提高國家整體的創新能力。結構決定功能，國家創新體系的結構就是構成該體系的各組成部分相互關系的總和，它與制度安排密切相關，所以，制度安排因素對國家創新體系的效能起著很重要的作用，制度創新是提高國家創新體系績效的最根本保障。

產學研合作不是自發形成的，也不能單純依賴自由市場的長期磨合，必須借助市場和政府的雙重調控。靜態的政策只是調控的手段，能動的政府才是調控的主體。作為動態的調控主體，政府不應也不會游離于國家創新體系內核之外。把政府納入內核，則決定了國家創新體系不只是知識創新和技術創新，同時還必須包括制度創新。

如果說產業界是技術創新的主體，學術界(大學與研究機構)是知識創新和傳播的主體，那么，政府則是制度創新的主體。政府在制度創新方面發揮以下重要職能：通過行政和法律的手段，切實保障創新投入的不斷增加；完善法律體系以維護創新活動的正常秩序；制定創新政策，激勵創新行為并促進創新行為的協同；培育和健全有序、規范的技術市場體系，建立全面高效的創新資源社會配置機制；為社會創新活動提供財政、稅收、金融、產業政策的支持；加強基礎設施、技術服務中心的建設；制定國家創新系統發展規劃，并對組織或個人的創新行為實施監督、評價和調控等^[8]。

三、英國國家創新體系

英國曾以工業革命發源地而聞名于世，其豐碩的科學成果、先進的工業技術一直引導著英國在世界經濟的發展中處于領先地位200年。進入20世紀后，英國往日的經濟輝煌一直被持續的衰退所籠罩，盡管其科學研究仍然處于世界一流的地位，但技術上的停滯不前、經濟上的萎靡不振形成了名噪一時的“英國病”。80年代，英國政府深刻思考了科技發展與工業衰退之間的關系，并得出結論：歷史的教訓在于注重科學研究的同時，忽略了工程技術研究，尤其是未能很好地解決科技成果的推廣應用等問題。為此，英國政府以高新技術為突破口，通過實施高新技術政策，從企業的外部環境和內部機制入手，以發展高技術企業為重點，并以其帶動整個工業技術水平的提高，從而促進經濟的有效增長。

英國國家創新系統主要內容由兩方面組成：一是知識的創新、積累和流動，包括：（1）教育與培訓；（2）研究與開發；（3）高技術；（4）專利與科學出版物。二是知識的共享與轉讓及其效率，主要因素有：（1）技術分配；（2）企業間的交流和合作；（3）大學與產業合作；（4）政府對技術轉讓的政策導向。英國的國家創新體系的主體由企業、大學、政府、科研機構及其他非盈利機構組成。英國研究與發展經費的投入目前居世界第5位，僅次于美國、日本、德國和法國。1999年英國研究與發展經費占國民生產總值的比例是1.9%，經費來源主要是政府、企業和大學，經費執行方面企業占60%以上，大學和科研機構平分剩余。

從政府對研究與發展經費的投入上看，基礎研究的比例逐年上升，應用研究比例維持穩定，實驗發展的比例則持續下降?；A研究方面，大學是主要力量，獲得全國60%的基礎研究經費，其次是政府的科研機構。1994年，從事研究與發展的科學家和工程師總數為14.6萬人，每萬勞動力人口中的科學家和工程師為51.3人。

1980年英國高等教育毛入學率為19%，1993年提高到37%，仍低于發達國家平均值。到1997年在校大學生占20～24歲人口比例為52%，2000年1月每萬人口國際互聯網用戶為321.39人。英國科學出版物占世界的份額保持穩定發展，1993年這個比例是8.7%，高于德國和法國。1986年英國政府實施聯系計劃，鼓勵工業和科技界、學術界的合作。1993年發布了《發掘我們的潛力——科學、工程和技術戰略》白皮書，推出技術預測計劃。1996年工業界和科學工程界聯合編制了《技術預測報告》，指出了重點和優先技術的發展方向。1998年發布了《建設知識經濟，挑戰競爭的未來》白皮書，剖析了英國在知識經濟時代的創新優勢和劣勢，提出相應對策^[9]。

英國的國家創新體系的特點是科學研究體系發達，但企業技術開發力量不足，企業與大學、科研機構缺乏合作，研究與發展費用模式欠合理，教育和培訓手段貧乏。面對世界科技和經濟競爭日益加劇的形勢，英國政府清醒地認識到：創新是搶占世界科技制高點、變科技優勢為經濟競爭力的唯一有效手段。20世紀90年代由英國貿工部發表的《英國的國家創新系統》報告特別突出了產學研合作中的知識的儲備、轉移和流動等方面的政策主張。從2000年到2001年底，英國政府相繼頒布了《科學與創新》、《企業、技能與創新》、《科學與創新戰略》三個白皮書，出臺一系列政策與措施，從知識生產的投入、科研成果的轉移和開發、企業家的進取精神和人力資源保障等國家創新的基本要素入手，加速國家創新體系的建立，在各個層次推動創新，提高綜合競爭力和科技優勢程度以保障經濟的高水平可持續增長和高生產率^[10]。

四、英國產學研合作中的制度創新與政策實施

英國是一個科學研究實力較強的發達國家，但技術創新能力較弱，專利應用的比率大大低于美國和其他歐洲國家，常被學術界認為“精于科學，卻不擅于創新”。近20年來，與其他發達國家相比，英國的研究開發投入一直下降，其研究開發投入占GDP的比重在G7國家（7國集團所屬7個發達國家）中排名第5位。除制藥業外，產業界的研究開發投入占銷售收入的比重低于其他對手。上世紀90年代以來，為改變這一局面，英國政府一方面大幅度提高研究開發經費的投入；另一方面制定并實施了一系列重要的推動創新的計劃、政策與措施，促進學術界與產業界的合作，逐步形成“產、學、研”緊密結合、協同創新的良性

機制。

（一）高等教育政策上的變革與調整促進了大學與產業界的合作

英國大學長期以來與社會聯系不多，最具“經院式”的特征。改革的目的就是促使高等院校更有效地為經濟與社會服務，加強與工商界的聯系。經過設計的新的高教框架充分體現了這一目標。一方面，滿足社會多樣性需要的各種教學方式、學分積累與轉學計劃、各種科研合作形式等，在改革法案中得到確認。另一方面，在收縮時期已開始“產學合作”計劃，得到政府進一步支持，像“綜合聯系方式”、“教學公司”、“聯合教授”、“研究生綜合培訓計劃”、“科學園”以及組織跨國研究隊伍等多種“產學合作”的形式不斷出現^[11]。著名的劍橋科學園、蘇格蘭硅谷已具相當規模并成效顯著。

20世紀80年代以后，高等教育與產業界的聯系進一步受到關注。1987年高等教育白皮書《高等教育:迎接挑戰》在談到高等教育的目標時明確提出:“高等教育必須更有效地為經濟發展服務，同工商界建立更密切的聯系，并促進各項事業?！睘榱耸垢叩冉逃玫貫榻洕?，英國還采取措施在教育決策者中增加具有工商界豐富經驗的專家，如《1992 年繼續和高等教育法》在宣布成立英格蘭和威爾士高等教育基金會時，明文規定基金會成員中要包括“具有工業、商業、財政事務或任何專業實踐方面的經驗、并已顯示出這方面的才能的人士”。為了促進高等教育與產業界的合作，英國還出臺了一些政策，如英國科學和工程研究委員會曾制定了一個“合作研究資助計劃”，用以鼓勵校企合作科研。2003年白皮書《高等教育的未來》特別強調了“高等教育與產業界之間的知識和技能的轉換將在英國區域經濟發展中發揮極為重要的作用”。白皮書不僅要求發展兩者之間的“伙伴”(partnership) 關系，而且要求高等院校組建培育新公司，與現有公司一起在區域經濟中發揮領導作用。英國政府擬在2004~2005年和2005~2006年度給高等教育創新基金(Higher Education Innovation Fund) 分別注入8 000萬和9 000萬英鎊以促進這種發展^[12]。

[JP]（二）國家科技政策的頒布與實施推動了產學研的密切合作

知識驅動的經濟要求高校、企業具備更強的創新性和競爭力，要求大學與研究機構更密切地合作，要求政府提供更有力的支持。從上世紀80年代開始，英國高等教育學術發生轉型，大學與產業科研合作變得更加緊密突出。為規范學術轉型，推動產學研合作的發展，英國政府制定了一系列相關的科技政策、法規和計劃，加大科技投入，鼓勵科技創新，加快科研成果的開發與轉化（如表1所示）。

近年來，面對激烈的國際競爭，英國政府提出了一系列新的科技投入政策和發展戰略。英國財政大臣在2002年7月的《2002年度支出審查報告》(Spending Review 2002)中提出了2003～2005年政府科研投入的增長計劃。英國政府還發布了科學、工程、技術（SET）發展戰略——《投資于創新》（Investing in Innovation）。該戰略說明了如何將《支出審查報告》中提出的增加科研投入和改革思路用于推進英國的創新。2004年，英國政府提出了10年科技創新投入框架，即“2004~2014年科技與創新投入框架”。在該框架中，計劃包含政府投入和非政府投入在內的科技開發投入占GDP的比重由2004年的1.9%增加到2.5%^[13]。

（三）政府教育及科技體制與管理結構的調整密切了大學與產業界的聯系

為了強化大學的“責任”思想，英國政府做出了積極的政策變革。首先大力鼓勵大學-工業之間的體制化聯系，積極構建多種多樣的組織機構和合作制度。自上世紀80年代以來，由于撒切爾政府的支持，擁有深厚傳統的學術專業文化和院校自治理念遭遇了不斷強勁的創業文化的沖擊，加內特委員會更是強化了這種理念。此外，在工商業界的推動下，還建立了工業與高等教育理事會，并創辦了其政策性刊物《走向合作》。其次是加大立法力度，規范、支持大學-工業的合作關系。1987年白皮書、1988年教育法都對上述舉動給予了合法化肯定。改革前的大學撥款委員會(UGC)全部17名委員中，來自實業界的僅2人，但新成立的大學基金委員會(UFC)15名委員中有實業家5人，人數比例的如此變化，特別引人

注目。

1993年科技白皮書公布了英國政府世紀之交的科技新戰略，希望在繼續保持和發展英國杰出的科技能力的同時，創造和保持英國經濟的健康發展。在此方針指導下，1993年成立以科學部為首，由政府、科技界和工業界著名人士組成的國家最高科技決策咨詢機構——科學技術委員會。1994年改組研究委員會，即根據世界科技發展的重點領域與英國的優勢，調整科研機構布局，將原來的5大研究委員會改組為6個研究委員會，科學部長任命6位有影響的企業家分別擔任這6個研究委員會的兼職主席，以密切工業界和企業界的相互聯系，讓作為用戶的工業界直接參與科研決策活動^[14]。英國政府通過對科技管理部門的一系列政策調整，大大改善了它的宏觀管理機制，為高新技術企業的發展提供了更為良好的外部制度環境。

在上述政策和措施的推動下，英國等西方國家逐漸形成了一種“由產業牽頭、政府主持、大學提供服務的產-官-學合作關系”，這種新型三角互動關系被西方學者稱為“三重螺旋”，從而標志著大學與工業之間的關系在政府的大力推動和支持下已發展到了一個全新的階段，表明西方高等教育的政策重點由注重民主、平等向崇拜效率、責任的全新轉移。

五、英國產學研政策的調整：績效評估

（一）學術觀念發生了根本性的變化

自20世紀80年代以來，英國的高等教育思想伴隨著日益密切的產學研合作關系的快速發展發生了巨大的改變。政府政策的實用性、一系列教育與科技白皮書的發表、撥款委員會的重組、前瞻計劃的實施等都起了重要的作用。大學學術活動開始通過知識的杠桿作用從學術界向企業尤其是中小企業轉移。這一系列的政策創新改善了大學培養人、訓練人和生產基礎知識、運用知識之間的關系。在英國，知識創新作為經濟增長和財富創造的引擎的重要性已為人們所共識，公共研究機構的科研成果商業化也已成為英國政府政策的重要組成部分。

（二）產學研合作的領域得到擴展與深化

英國政府教育和科技政策的調整拓寬了產學研合作領域，提高了大學和產業合作的水平。始于1975年的TCS計劃經過20多年的努力，有效地推動了中小企業的研究與開發，取得了明顯的經濟和社會效益。2000年共有650家企業，750名研究生參加了該計劃，平均每個參加計劃的企業年收益增加13.8萬英鎊（稅前），企業平均每培訓一個研究生可帶來9.8萬英鎊收益。在TCS計劃中有54%的項目為小型企業（雇員少于50名）項目，98%的研究助理表示該計劃對他們今后的事業發展有益，畢業后直接進入企業工作，擴大了就業機會。1986年設立的各個領域的“聯系計劃”（LINK）到目前形成合作項目1 100個，

2 000多家企業（一般以上為雇員250人以下的中小企業）、200多家研究機構和大學參與了該計劃的研究，政府累計經費投入5.3億英鎊。

除了1 600萬英鎊用于知識交流的資金外，政府還通過高等教育革新基金(HEIF)來增大對知識轉讓活動的資助幅度。這對大學來說將是一個永久的第三條資金來源渠道，投資將從2003～2004學年的6 000萬英鎊增加到2005～2006學年的9 000萬英鎊。另外，產業界也將從此類研究和開發的稅收抵免中獲益。

（三）政府在產學研合作中的責任得以強化

英國政府發布的關于科學與創新方面的白皮書受到學術界和產業界的廣泛關注和歡迎。它們確定了國家科學研究和技術創新方面正在實施和將要實施的計劃與項目，指出了未來英國科技發展的新趨勢，建立起英國科學品質的新特征，實現了科學研究與發明向產品與服務的轉變，提高了英國經濟和人民的生活水平。實踐證明，一個國家的創新并不能只依靠政府的政策和計劃，還依賴于知識創新、風險承擔和個人（集體）的創新能力等其他綜合因素。然而，這并不意味著政府沒有承擔角色的責任。英國政府在科學和創新中扮演多重角色，成為投資者、促進者和調節者。

政府作為國家職能的主要體現者和執行者，是國家創新體系的核心要素之一。如果國家創新體系“具有國家創新資源(包括人力、財力、信息資源等)的配置功能、國家創新制度與政策體系建設功能、國家創新基礎設施建設功能和創新活動的執行功能” ^[15]，那么，政府在該體系中的作用無疑是巨大的。從不同國家建立國家創新體系的實踐看，盡管政府發揮作用的方式不同，所取得的成效也存在很大差異，但政府的重要作用卻受到人們的普遍重視。

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(責任編輯 朱漪云)

Theoretical understanding and international comparison of national innovation system

—exploring cooperation between universities， industries and research institutes in the U.K.

XU Ji ning

(Education College， Soochow University， Suzhou， Jiangsu 215006， China)

Abstract: National innovation system is a network formed from the interaction of the internal departments and organizations of a country and a vital force driving the economic and scientific innovation. The success of Britain’s national innovation practice indicates: to rely on the strength of enterprises， universities and research institutes to promote the economic development of a country or an enterprise and realize technological innovation is far from enough， and must be supported by the government policies and guaranteed by institutions. Government’s active intervention has important meaning for increasing the healthy cooperation between universities， industries and research institutes. Government’s function orientation in national innovation system should be institutional innovation.

Key words: national innovation system; cooperation between universities， industries and research institutes; institutional innovation