教育中介組織：存在必要性、問題及發展策略分析

摘 要： 教育中介組織是社會中介組織的重要組成部分，在資源配置、制度創新等方面具有獨特的優勢。發展和完善教育中介組織是促使我國高等教育改革向縱深方向發展的有效手段。針對我國當前教育中介組織存在著缺乏獨立性、專業性不強、法規不健全等問題和不足，可以從相關改革的支撐、制度規范、自身建設、觀念上的認可支持四個相輔相成的層面探討解決思路。

關鍵詞： 高等教育； 中介組織； 教育中介組織； 策略

中圖分類號： G472.2

文獻標識碼： A

文章編號： 1673-8381（2007）03-0017-04

在西方，教育中介組織已經發展得相當成熟和完善，在協調政府、社會與高校的關系上發揮了自身獨特的作用；在資源配置、制度創新等方面具有政府、高校無法比擬的優勢。然而，教育中介組織在我國尚屬新生事物，其發展處于起步階段，因此難免存在一系列的問題和不足。在我國社會轉型、政府職能轉變、高等教育體制創新的新形勢下，充分認識教育中介組織存在的問題和不足，探討促進其健康發展的對策具有重要的理論和現實意義，也是促進高等教育改革向縱深方向發展的有效手段（這里所論述的教育中介組織指的是高等教育領域內的教育中介組織）。

一、教育中介組織及其發展的必要性

本文所探討的教育中介組織是指根據一定的法律法規建立的，按一定規范參與高等教育活動的，獨立于政府和高等院校之外的非營利性社會組織。它是教育領域內的社會中介組織，是市場經濟的產物，在西方被稱為“中介團體（intermediary body）”、“緩沖器（buffers）”或“減壓閥”。從理論層面上來講教育中介組織具有如下特征：（1）獨立性。中介組織活動不屬于政府行為，也不屬于個人行為，其活動介于二者之間，政府不能隨便干預中介組織的活動。（2）專業性。為服務的客體提供更好的服務必須具有專業的知識。（3）服務性。教育中介組織的基本功能就是承擔政府分離出的部分服務性職能，為學校、其他社會組織和個人提供各類服務。（4）公正性。教育中介組織必定在特定的“規則”下運作，體現公平、公正、公開原則。這類組織主要有三種類型：其一是評估鑒定型，指全國性、地區性和專業性認證組織；其二是研究和咨詢型，指專門從事高等教育問題研究和咨詢的組織；其三是自律互益型，指學會、協會等行業團體，如高等教育學會、大學和學院聯合會等。以上三種類型的高等教育中介組織發揮的功能主要有：協調高等院校與政府的關系，實現政府管理和高教自治的有機結合；規范高等院校分類與定位，形成合理的高等教育系統；維護教師的權益，促進教師專業化發展；開展調查研究，為政府部門的教育決策和改革提供咨詢和建議等。美國教育家伯頓·克拉克曾在他的《高等教育新論-多學科的研究》中對教育中介組織功能作過經典描述：“了解高等院校，同情他們的需要，并為他們著想向政府講話；他了解政府，并努力使高校體諒政府。”^[1]它既可以代表學校向政府施壓，從而影響政府的政策；又可以擔負執行政府決策的責任，幫助學校完成政府下達的任務。

我國在社會轉型過程中面臨“教育領域出現許多新問題、新現象，并且使現有的教育管理體制的有效性受到挑戰，而如何在新的形勢下理順政府與各類教育機構、教育機構之間、教育機構與學生之間的關系，如何在新的形勢下滿足各方的合法要求和利益，保持學校的活力，確保教育的健康發展，即在新的形勢下如何滿足教育體制創新的客觀要求使得教育中介組織的作用凸顯出來”^[2]的問題。教育中介組織發展的必要性具體體現在：

1.隨著政府教育管理職能向宏觀管理的轉變，在傳統教育管理體制下原來由政府承擔的許多專業性的咨詢、評估、監督等管理職能需要分離出來，由專業化的社會組織承擔，同時，由于教育中介組織本身具有較高的學術性、專業性、公正性等職能優勢，它能夠實現政府對學校的微觀管理和資源配置的職能替代，可以彌補由“政府失靈”或“市場失靈”所造成的缺失^[3]。首先，教育中介組織能提供信息服務，能夠及時收集、整理以及形成有價值的評估意見反饋給政府和高校，使之積極地謀求政府和學校的密切結合點。其次，效率較高。教育中介組織可以在“降低政府施政成本，增強公共政策的科學性及有效性、調動并整合公眾參與的熱情^[4]”等方面提高政府效率。再者，教育中介組織能發揮監督作用，它處于一種相對獨立的位置，能夠對政府的評估、決策、執行過程等進行監督。

2.國家鼓勵社會捐資或集體辦學并逐步下放教育管理權，使得社會力量辦學迅速發展，教育提供呈現多樣化的趨勢。相對于政府對公辦學校的管理而言，其對民辦學校的管理則更應強調依法自主管理和社會參與管理的方式^[5]。政府依法擴大民辦學校的辦學自主權之后，由教育中介組織來承擔政府分離出來的對民辦學校的管理職責。2003年9月1日《民辦教育促進法》不僅保障了民辦學校有較大的辦學自主權，而且規定教育行政部門及有關部門可“組織或者委托社會中介組織評估（民辦學校）辦學水平和教育質量”，同時“國家支持和鼓勵社會中介組織對民辦學校提供服務”。民辦學校的發展為教育中介組織提供了巨大的服務空間。

3.以促進學生發展為目標，以新型政校關系和學校自主發展機制為主要內容的現代大學制度的提出和實施更需要各類教育中介組織的參與。具有高水平專業技術，能為廣大學校、政府部門提供高質量的現代教育服務的教育中介組織是現代大學制度的有機組成部分^[6]。

4.學習型社會的形成，終身教育、終身學習的開展需要教育中介組織提供更為及時、方便、快捷的信息。眾所周知，成人教育具有高度社會性和多樣性，廣泛滲透于社會的各個領域，與社會的政治、經濟、文化、科技事業等緊密結合，因此，在成人教育中更充分地發揮教育中介組織的作用顯得尤為重要^[5]。

二、教育中介組織發展中存在的主要問題

我國教育中介組織發展的實踐表明：它在聯系政府與學校、政府與社會的過程中，在優化教育資源的配置，平衡各類辦學主體的利益沖突，維護學校法人以及公民受教育的合法權益，監督規范行業行為等方面都發揮著重要作用。但我國教育中介組織起步較晚，發展較快，理論研究不成熟，社會又處于轉軌時期，因此，教育中介組織在其發展過程中存在很多亟待解決的問題和不足。

1.依附于政府，缺乏獨立性。縱觀我國教育中介組織的發展歷程，可以發現絕大多數教育中介組織是在國家主管部門的推動或組織下建立的，與教育行政部門存在著直接的上、下級的隸屬關系，如國家教育發展研究中心、教育管理信息中心、中國教育國際交流協會、中國高等教育學會等。這些組織受政府指令或要求開展工作，不能很好地考慮高校、社會的實際發展需要，這使得中介組織綜合調查、分析、評估的公正性、客觀性大打折扣。同時，教育中介機構對政府的依附容易成為某些行政部門的創收工具，進而滋生不正之風。

2.教育中介組織專業性不強，權威性不高。由于往往采用政府委派中介組織人員的方式對中介機構進行組建，影響了專業人員的準入，進而影響了專業性、權威性功能的發揮。

3.缺乏相應的理論指導和元評估。教育中介組織在我國尚屬新生事物，相應的理論研究尚很缺乏，已有的也不成熟不系統，不能很好地指導實踐的發展。又由于絕大多數的教育中介組織是在政府的主導下建立的，政府對其沒有形成元評估機制，因此，現有絕大多數教育中介組織效率低下，資源不能優化配置，沒有真正起到政府、高校、社會的橋梁作用和緩解它們之間矛盾的作用。

4.相關的法規不健全。我國關于教育中介組織相關的法規不健全，導致“責、權、利”不明確，與政府部門關系界定不清，缺乏獨立的法人地位，監督機制不完善，使一些中介機構“渾水摸魚”，鉆法律的空子，擾亂了教育中介組織的市場秩序^[7]。據報道，相當一部分留學中介機構帶有一定的欺騙性和虛假性，嚴重損害了教育中介組織的整體形象。這些具有非法性、欺騙性的中介組織存在的原因就是我國相關法律、法規不健全。

三、策略性建議

針對教育中介組織發展中存在的一系列問題，筆者認為可以從相關改革的支撐、制度規范、自身建設、觀念上的認可和支持四個相輔相成的層面探討解決思路。

（一）相關改革的支撐

深化政府機構改革，加大政府教育管理職能的轉變力度。政府職能的轉變與中介組織的發展是相互促進、協調發展的，政府職能的轉變，為教育中介組織提供了賴以生存發展的空間。同時，教育中介組織的發展與完善也是政府職能轉變的關鍵。當前我國政府機構改革的關鍵是轉變政府職能，實現政府簡政放權，使政府重在宏觀上進行決策和指揮，把那些專業性、技術性較強的事情轉由專業性社會機構承擔。可以說，政府教育管理職能的轉變是教育中介組織的條件和動力。在政府機構改革與職能轉變中，必須把微觀教育管理功能從政府的行政職能中剝離出來，由教育中介組織去行使，才能實現政府對學校的間接管理，把政府從學校具體的繁雜的事務性管理中解脫出來，也才能使政府在教育政策的制定、規劃設計、撥款自主、咨詢服務等方面真正實現對教育的宏觀管理和引導，學校也才能真正擴大辦學自主權，成為教育教學的自主決策者^[8]。因此，繼續深化政府機構改革，借助政府職能轉變的有利時機，將政府的微觀管理職能逐步向專業化的教育機構轉移是教育中介組織發展的重要條件。

（二）制度的規范

以法律的形式確認中介組織的權威性和獨立性是中介組織開展活動的保障。從總體上看，目前教育中介組織在我國受重視程度不夠，獨立性、專業性功能不強等現象還比較突出。這些問題與教育中介組織的法律地位不突出、相關的法律法規不健全有關。因此，依法保障教育中介組織的法律地位是其開展活動的前提和保證^[8]。當前，從我國國情和高等教育改革的實際出發，建立相關的法規勢在必行：一是教育中介組織法規，主要是規范其性質、宗旨和作用，規范其組織形式和職能，規范其隸屬形式、活動形式、法律責任，規定專業人員的素質。二是教育中介組織行為法規，主要是維護其合法權益，并對其行為予以規范，防止行為錯位，維護教育中介組織的客觀、公正地位和服務對象的合法權益。

（三）加強教育中介組織自身建設

提高自身素質，加強服務意識，規范自我管理，是教育中介組織實現專業性、科學性和權威性的保證，更是教育中介組織本身被政府、社會和高等學校接受的基礎。為此，教育中介組織應從以下方面加強自身的建設：

1.重視隊伍建設。要加強學習和研究，不斷提高教育理論、政策和技術水平。在組織成員構成上，首先，可以選擇具有較強的教育理論和實踐經驗的教育教學專家；其次，專家要有較寬的代表面，注意選擇來自包括教育界、經濟界、政府官員等社會各代表性專業的人士；再次，可以聘任國內外較權威的專家參與和指導具體的活動。在專家管理方面應當建立“專家庫”，采用動態流動模式進行管理。

2.教育中介組織應具有現代教育理念，有能力掌握和使用最先進的、與信息化時代相適應的技術和方法。積極借鑒相關學科方法，糅合各類方法，形成自己獨特的研究方法。同時，還應積極創新和開發新的工具和手段。

3.教育中介組織要注重自己的數據庫建設。隨著各項活動的廣泛開展，應建立自己的各項數據庫，包括畢業生就業信息數據庫，社會用人單位的人才信息數據庫等。通過各種渠道收集信息建立數據庫，從而保證各項服務的效度和信度。

（四）觀念上的支持和認可

改變政府、教育決策者和學校對教育中介組織的認識：

1.從政府部門角度來看，實現政府職能轉變，“政校分開”，不是削弱政府的管理，而是要政府從繁雜的微觀管理中脫離出來，進而加強宏觀管理，實現對教育更有效的管理，而教育中介組織恰好提供了一種有效的媒介。同時，教育行政主管部門必須明確中介組織是市場經濟的產物，是深化高等教育管理體制改革的需要，它具有獨立性，不是任何部門或單位的附屬物^[9]。只有認識到這一點，教育中介組織才能實現其獨立性，發揮其應有的職能。

2.對教育管理決策者而言，其思想認識水平對教育中介組織的發展具有重要意義。教育管理決策者要充分認識到：在我國社會轉型時期，教育中介組織在資源配置、制度創新、深化教育管理體制改革等方面的獨特作用，積極做出有助于教育中介組織健康發展的決策。同時，教育管理決策者應多研究和借鑒國外的成功經驗，向社會各界宣傳教育中介組織的積極作用，為其發展創造一種有利的輿論環境。

3.就高等學校而言，應積極借助教育中介組織開展各類教育教學活動評估和宣傳。教育中介組織不僅是學校和政府之間的“緩沖器”，同時還是學校向政府和社會反映學校實際的代言人。因此，學校要充分認識到教育中介組織的意義，改變認識，從過去習慣于被動接受政府評估轉向積極爭取和配合教育中介組織的評估，借助教育中介組織向政府和社會宣傳自己的辦學特色、辦學理念，促進學校的發展。

參考文獻

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[9] 夏天陽.高教改革與教育社會中介組織[J].上海高教研究，1997（5）：65-67.

(責任編輯 朱漪云)

Analysis of existence necessity， problems and developing

strategies of educational intermediaries

GUOYuan

(Institute of Education Science，Nanjing Normal University， Nanjing， Jiangsu 210097， China)Abstract: Educational intermediaries， being an important part of social intermediaries， have unique advantages of resource allocation， institutional innovation and so on. Developing and perfecting educational intermediaries is an effective way which can prompt the reform of higher education to develop in depth. Educational intermediaries in our country now have many problems such as being lack of independence， inadequate professionalism， imperfect laws. The author tries to bring up some reform suggestions from four layers—support of relevant reforms， institutions and regulations， self construction and notional recognition and support.

Key words:higher education;intermediaries;educational intermediaries;strategy