非義務教育的民辦教育產權制度的研究

(一)目前非義務教育階段產權不清晰的現狀分析

目前法律規定不清晰，是民辦學校產權不清的根源。社會總是把教育當作一種公益事業，要求教育不得以贏利為目的，學校的資產不得抵押和轉讓，這些規定與現實的尖銳矛盾是不可回避的。其次在原始登記上，從合作各方的協議到審批、備案等都不是很明晰。關于國有資產學校能否參與市場開發的問題，目前這個口子已經開了，公辦學校紛紛設立了二級學院，但是以后該如何操作，還需要作相應的規范。

民辦學校辦學產權本應很清晰，但因為土地和稅收的緣故，爭論仍然存在。有人說土地是國家的，使用期是五十年，產權歸國家所有；學費是學生的錢，辦學不同作買賣，學費應看作社會投資：而國家不對學校收稅，這筆稅款應該看作是國家的投資。

影響學校的產權的因素主要有：一是土地；二是其它物業，三是學費；四是外來的捐資；五是稅收；六是品牌，這些都構成教育的資源，都會影響產權結構。作為主辦者，首先占有原始的教育產權，這個必須確認；以后追加投資誰投資誰擁有產權，直接投入資金的，在產權上無可爭議。但是學校后續經營所得，到底歸誰，可以按期初投入的比例和貢獻率進行劃分。

1、要建立教育的法人制度，公辦、民辦學校要一視同仁。現在的民辦學校還有一張“身份證”，公辦學校連自己的法人是誰都不知道。學校的文憑制度也要改革，從國家文憑向社會文憑轉變，要動員全社會來辦教育。現在的教育有兩種法人，一種是事業法人，一種是社團法人或企業法人。第二種法人其主體更多來自社會或個人，他們對民辦學校的投入自然形成相應的屬于他們的資產并由此形成相應的產權。

民辦學校“四個獨立”原則(獨立投資主體、獨立產權，獨立經營、獨立核算)，但無論是“公校具名或聯名承辦”的民辦學校，還是“政府或政府附屬機關主辦”的民辦學校，都不具備其中的一至二項，尤其是“獨立產權”的原則。產權不，清，則責任以及利益主體都不清楚，經營者必然缺乏長期責任感，而經營行為就會變成短期的投機行為。只有用市場的機制才能更好的解決產權的問題。因此民辦學校如果是企業法人辦學，就應該按企業法人辦理。

2、民辦教育能否營利問題應予以明確。這也是嚴重影響教育產權的明晰甚至影響了教育投入體制的改革問題。在計劃經濟體制下，我國的教育事業一直被視為由政府財政支出的公益性和福利事業。由于我國“非營利性或微利性”公共財政一直處于“缺位”狀態，加之我國缺乏非政府的非營利機構，在向市場經濟轉型過程中，政府財政支持公共教育事業的整體能力明顯不足，而隨著社會集團和個人投資能力的增長，引入政府財政之外的資金投入教育事業成為可能。要有效地引入社會對教育的投資，教育能否營利是一個重要的前提，然而教育是一項公益性和福利性事業的理論認識，限制了社會和個人投資的積極性。目前關于教育能否營利的爭論，并沒有隨著《民辦教育促進法》的出臺而停止，只能用“取得合理的回報”來表述，但是畢竟在有利于引入投資上取得了實質性的突破，不過要取得完全的突破還需要教育投入理論以及教育成本分擔機制研究進一步深入。

3、高等教育的主權和產權關系問題。我國加入WTO時，對教育服務貿易做出了一定的承諾，除了國家規定的義務教育和特殊教育服務外，其他教育領域在市場準入和商業存在方面做出了相當大的承諾。尤其是在中外合作辦學方面，允許境外教育機構在合作辦學中獲得多數擁有權。這一承諾有利于境外教育機構在我國境內的教育投資，但是也對我們處理教育主權和產權關系帶來新的問題。外國組織和個人按照中國法律在中國境內從事教育交流和合作的合法權益，中國政府予以保護。然而根據承諾，允許外方在合作辦學中獲得多數擁有權，且不設上限，這在實際的教育活動中，會與原有的教育法律法規產生矛盾，如何處理好這種矛盾，需要對原有的教育理論，教育法規，教育政策進行重新的探討。

(二)非義務教育階段的民辦教育的現有產權模式分析。

目前民辦學校的組織結構歸納為三種類型：

一種是股份合作制。校產由私有、集體、國家三者組成，或其中有二。這同企業的股份合作制大同小異。當然，辦學的盈余不是直接拿來分紅，有些學校把發展基金、公積金、風險基金留下，剩下的部分各產權主體可按一定比例進行分配。在這種組合形式下，有董事會和校董(校長和董事會)分離的管理體制。董事會主要管資金投入、運行規則、聘任校長和改革與發展決策。董事會成員不能直接干預校長的教育教學管理，可以委托中間機構進行審計，可以設財務總監。不過，在目前許多民辦學校里，其實是校董合一，董事長和校長是一個人。

第二種組合形式是教育集團制。學校校長只管教育，對集團負責。資金投入、基本建設、學校發展等問題都由教育發展集團去解決、籌劃。一個教育發展集團可跨幾個學校，舉辦者與辦學者的關系比校董關系清晰、簡單。在這種新的形式下，團校分離，分工清晰，關系簡單，其“教育發展集團”對應股份合作制中的董事會。這種形式的舉辦者擁有期初產權。

第三種形式是“大學城”體制。一般情況是，企業投資建一個設施配套的“大學城”，有學校、有宿舍、有操場及生活區，還有設備供應。投資者把辦學“硬件”都準備好后，還投入物業服務，而學校則有償使用這些設施，合理收費，不干預學校的管理和教學。在這種形式下，校產所有權與使用權分離，后勤服務與教育管理分開，校產所有者與辦學者揚長避短，優勢互補，互不干擾。規模大、能接納若干大學者，叫“大學城”：規模小一些的，可叫硬件服務社會化，至于其組合方式則屬于同一類型。其實，在這種形式下，大學城并不直接辦教育，只是為學校服務的房地產或物業公司。以上三種形式均存在一個產權明晰后的營利問題。

(三)非義務教育的民辦教育產權制度的安排分析

我們主張將民辦學校劃分為“營利”和“非營利”兩大類，讓辦學者自愿選擇，國家分別采取不同政策進行管理和鼓勵。非營利的教育機構是捐資辦學，私人或社會組織的財產一經捐出，捐資人就不再對其享有所有權，也沒有收益權，無權要求回報。辦學投資成為公共財產，不得轉讓、用于擔保抵押或繼承，但可以免收土地征用費、配套費，免除與投資額相關的所得稅，免除運行收益的各種稅費。對營利的教育機構，則需限制暴利，清楚核算辦學成本，按成本收費，并將結余按投入比例和貢獻率計算其營利比例。

民辦學校按年度結算，在扣除公益金、發展基金、風險保證金等費用后，舉辦者可從結余中取得合理回報，以資鼓勵，從結余中取得的比例由省一級政府委托資產評估機構確認，至于對投資人進行第二次分配的辦法由學校董事會自己決定。

關于產權問題，堅持誰投入歸誰所有的原則。社會捐贈、贊助、學生學費及其增值部分歸學校所有。不管校產歸誰所有，在學校存續期間，全部校產歸學校管理使用，任何組織和個人不能隨意撤走。基于這個原則，舉辦者取得合理回報的基數只是舉辦者的投入。在學校停辦時先要清償債務，還有剩余也只返還舉辦者的投入及其應取得的回報。不允許民辦學校存續期間投資者撤回原始投入，即舉辦者對他的投入只有管理和使用權，具有不完全的處置權，但可以轉讓，轉讓之后就不具備舉辦者的資格了。

營利性民辦學校實質上是以提供教育服務為產品的企業。政府也基本上應按照管理企業的辦法對它進行管理，學校照章納稅。

綜合所述，只有當民辦學校的相關產權制度逐步落實，才能使民辦學校的投資者合法權益得到確認和維護。并能有效地促進民辦學校的教育質量穩步提高，使民辦教育步入良性循環發展的軌道。