政府對非義務教育的投資比例分析及政策建議

教育作為“準公共產品”由于其具有正外部性的特征因而其收益主體，政府、企業和個人都必須在非義務教育中作為主要的投資主體。政府應在非義務教育審擔負主要角色并承擔相應的投入比例，而對于企業和個人投入應該是政府投入的一種補充，因此，只要政府的投入比例予以基本確認，至于企業、社會，個人的比例則是非義務教育總收入的剩余部分，當然，其中在剩余部分則依據誰受益，誰支付的原則，根據具體情況確定企業和個人的合理比例，社會的投入是通過首先捐資助學來實現的，同樣也應該視具體情況而定，政府對非義務教育的投入的比例，必須予以明確和保證，否則就難以確認社會，企業和個人的投入比例，為此本文將重點研究政府對非義務教育的投資比例問題。

一、我國教育投資外部比例分析

衡量國家對教育的投入程度主要有三個指標：(1)教育經費支收與國民生產總值比，(2)教育投資與財政支出比， (3)教師工資和生均分經費的增長比《中國教育改革和發展綱要》均對上述三個指標的增長要求作了明確的規定而《中國教育改革和發展綱要》實施多年來，這三項指標的增長始終沒有達到。

我國教育經費預算和統計歷來是按當年價格計算，當物價在高價位上運行時，名義上的增長率和實際增長率差距甚大并不能反映教育投入增加的實際水平。

教育投資占財政支出的比例，也是經常用來衡量和判斷教育投資外部比例是否合理的標準之一。中共中央、國務院在《中國教育改革和發展綱要》中規定，各級財政支出中教育經費所占的比例，全國平均不低于15％，省市級財，政縣(市)財政支出中教育經費所占的比例，由各省、自治區、直轄市政府確定。對于省以下的比例，目前理論界有不少人主張一個省不低于20％， 一個縣應不低于30％較為合理。

單純用教育投資來衡量一個地區教育投資比例是否合理，往往難以作出準確的判斷。不能單純用教育投資占財政支出的比例來衡量一個地區的教育投資水平，而應看其所安排的教育投資是否滿足了教育事業的需要，是否保證了教育事業的發展。

二、政府對非義務教育投資的內部比例分析

教育投資的內部比例，是指教育投資按照什么比例在三級教育(初等教育、中等教育、高等教育)中分配教育投資在使用中應是什么樣的結構，這是宏觀教育投資決策中的第二位問題。由于教育投資是教育發展的基礎，因此，合理地分配和使用教育經費，可以有效地發揮教育投資的效益，滿足經濟建設和社會發展對各類熟練勞動力和專門人才的需要，促進教育的發展與經濟的增長；反之，則會大大浪費十分寶貴的教育資源。

(1)教育投資的分配結構分析

現有的三種指標(總量指標、生均教育投資比值指標、生均教育投資指數)均存在一些不足，建議在安排教育投資的分配結構時兼顧考慮以下因素：①在宏觀上反映在三級教育中的投人總量平衡。②根據三級教育的生均培成養本安排生均教育投資額的分配比例。③根據三級教育實際生均成本的變化趨勢確定在三級教育投資的實際比例。④根據三級教育生均培養成本在地區間的差異以及原有教育的基礎情況確定的其實際投資比例。⑤根據國家產業結構調整的趨勢和人才需求情況采取單獨立項投入的辦法予以專項投入。

上述兩個因素直接決定著三級教育投資的分配結構，從最終意義上說，社會經濟發展水平決定著教育投資結構。因為教育結構和生均教育投資是由社會經濟發展水平決定的，社會經濟發展水平的變化和提高，必將導致教育結構和生均教育投資的變化和提高，適應這種變化，教育投資結構也必將改變。

(2)我國教育投資的使用結構分析

教育投資的使用結構涉及到教育的規模與效益以及編制預算科學性的問題，因此我國的教育使用結構的安排應考慮以下幾方面因素：①教育發展規模與效益(質量)要形成和諧的統一，即在投入基本建設擴大規模時還要注重對教學質量提高的投入并和教育事業費的投入要成相匹配的比例。②教育事業費的投入要保持人員經費與公用經費同比投入同比增長。③要加強各級各類教育的人員編制核算以及公用經費的成本核算。確保事業經費的投入與實際需求基本相符。④對各級各類的事業發展要建立“經費使用規劃”，“ 經費使用預算”，“預算內外的經費核算”，專項經費項目管理“財政預算外對教育投入”等機制。確保國家有限財力產生更大的社會效益。⑤鼓勵學校自籌資金或采用BT、BOT方式投入基礎建設。

三、我國教育投資分配與使用的分析

為防止和解決教育投資短缺的問題，確定教育投資在國民經濟中的合理比例是一項重要措施。也是保證教育可持續性發展的可靠保證。要保證教育可持續性發展，必須合理確定教育投資在國民經濟中的比例。

根據我國經濟社會發展的戰略目標和增長率所決定的受教育者數量、質量、結構以及我國人力、物力、財力的可能，兼顧需要和可能，合理確定教育投資在國民經濟中的比例，并在經濟和社會發展過程中不斷調整。

教育投資在國民經濟中應占多大比例，教育投資需要量的大小，不是由人們的主觀愿望決定的，而是由多種因素決定的。主要因素有：人為因素、人口因素、科學技術因素、經濟發展因素、文化因素，因此政府對非義務教育的投入比例要反映其內在規律并注意與當時的社會經濟發展條件相一致。

由于教育投資的分配主要指教育投資在三級教育間的分配，教育投資在各級教育內部的分配和在地區間的分配。這里首先確定我國三級教育結構及其生均教育投資，然后再來分析教育投資的內部使用結構和地區間的分配結構。

教育投資比重不斷向初、中等教育傾斜，但高等教育經費所占比重仍偏高。我國高等教育經費呈逐步下降趨勢初等中等教育的比重呈上升趨勢。如果考慮到我國教育事業發展的重點是普及九年義務教育，中、小學教育比重特別大，高等教育經費所占比重仍然偏高。如果進一步考察，高等教育屬非義務教育，對政府財政撥款的依賴程度相對較低，應進一步降低其投資比重，加大對中、初等教育的投資。

四、合理調整我國非義務教育投資比例政策的基本思路

1、完善我國非義務教育成本分擔機制，在堅持社會主義辦學方向，貫徹黨和國家教育方針的前提下，辦學體制應與國家的經濟體制和教育經費的籌措機制相適應，更加積極大膽地鼓勵個人、團體、行業、企事業單位自籌資金依法辦學。學前教育、成人教育和職業技術教育，應主要由社會力量來辦，普通高中教育，要盡快實現辦學主體的多元化：在高等教育的辦學體制方面，積極鼓勵社會力量參與，逐步形成新的辦學格局，從而在經費投入體制上， 較好解決當前存在的各種問題和矛盾。在此基礎上中央省、地(市)、縣和鄉各級政府在非義務教育方面的教育成本分擔責任應進一步清晰化、具體化。逐步建立政府、社會、 家庭、個人合理分擔的機制。

在非義務教育階段，要樹立教育成本核算的觀念、用教育的產出(包括人才培養、科技開發與推廣、社會服務)來補償教育投入。應在教育成本核算的基礎上、探索建立財政撥款與繳費上學的平衡機制、即在財政核撥的生均經費無法增加的情況下，必須相應提高學生的收費標準，反之在學生家庭難以承受的情況下，則必須相應提高財政撥款的比重，以確保學校教學工作在不影響質量的情況下正常運行。

要引入學校自主經營的市場機制，解放教育生產力；改變公辦學校的教育資源基本由政府主管部門來配置和調節的單一模式，在政府宏觀調控下，主要通過市場調節來合理、科學地優化教育資源的配置，有必要選擇少數學校進行“公有民辦”的改制試驗，即把原有的公辦學校改為民辦公助，實行所有權與使用權的分離，校產仍歸部門或集體所有，學校按民辦方式運行，實行董事會領導下的校長負責制，面向社會自主辦學、自負盈虧、自我約束、自我發展，學校有權自主招生、自主聘任教師、自主調整專業設置和教學內容。同時，有必要推進共建、合作和合并，通過教育資源的重組和優化來提高辦學的規模效益和教育質量。

2、參照國際間通行的做法，具體分擔份額內教育成本。個人應分擔的份額分別是：義務教育5％－10％，高中教育15％－20％，高等教育20％－25％。教育事業是國家、社會企業和個人都受益的事業，也是一項費用很大的特殊產業。由美國教育經濟學家斯通的教育成本分擔理論可以看出，國家是教育的最大受益者，理應承擔教育成本的大頭，個人是教育的直接受益者，也應當承擔一定份額的教育成本。我國是一個發展中國家，其歷史進程處于社會主義初級階段，我們的基本教育國情是政府、社會、企業和個人對教育的負擔能力都十分有限，比國外發達國家的富國辦教育存在著更大的經費困擾，人家尚且實行教育成本分擔，我們更有分擔的必要。

實行教育成本分擔，政府首先要保障投入，盡到責任。國家是教育最大受益者，辦教育，培養各級各類專門人才，能極大的提高社會生產力，國家理應承擔教育投入的大頭。投入比例在現階段達到60％左右，政府投入的比例要與居民可支配收入的水平正反向比例調整，個人投入比例則反之，我們可根據居民實際收入實際狀況建立政府、個人的非義務教育成本分擔的調節機制。

市場經濟條件下一條重要的投資原則是“誰投資誰受益，多受益多投資”，教育事業已不再是一項完全的福利事業，受教育者不論接受哪個層次，哪種類型的教育，都會增長知識才干，獲得了較高的社會地位，給個人和家庭帶來了經濟性和非經濟性的收益，作為教育直接受益者，他們理應為此承擔一定的教育費用。國民收入分配長時間地向個人傾斜大致占GDP的2/3，使相當一部分人確實有了分擔一部分數額教育成本的能力。實行教育成本分擔已具備可行的時機。我們必須科學測算各級各類教育的費用成本，并充分考慮城鄉居民的經濟承受能力和心理承受能力，據此確定個人繳費在費用成本中所占的比例與數額，然后從費用成本中扣除，剩下的大頭由國家和社會承擔。家庭教育支出占家庭總收入的比例：高中10％－20％，普高與職高投入比1:4左右，大學25％－30％，都是合理的教育負擔。就非義務教育而言，收取學費則以費用成本的25％為宜。由于地區經濟發展水平差異和就業回報率不同，向學生收取學費，不必強求一致，應根據不同地區的具體情況規定適宜的收費辦法。

3、正確安排我國教育投資內部比例結構

如前所述，我國過去教育投資分配中存在的主要問題，表現在三級教育中高等教育投資比重偏高，表現在教育事業費的分配構成上公用經費比例過低，表現在地區投資分配上不同地區間差距較大，因此，必須依據教育投資的分配原則，借鑒世界各國的經驗，結合中國的國情，采取措施逐步進行改革和調整，其基本思路是：

在國家資金有限的情況下，三級教育投資的分配必須優先保證基礎教育特別是普及九年義務教育的實施。

在各類專業教育內部，教育投資的分配應按學校性質、科類等的不同而區別對待，突出重點

一是對主要從事基礎理論研究為主的學校或專業，在教育投資分配上，國家應給予重點傾斜。二是對為某些艱苦行業(如農林、地質、礦產等)培養人才的學校或專業，國家應給予重點保證。

在教育事業費的分配上，應在保證人員經費的基礎上，確立人員經費和公用經費的合理比例

世界各國教育事業費的內部分配，一般來說人員經費比例高于公用經費比例，兩者之間的比例一般為70:30左右。借鑒世界各國的經驗，我們認為，在整個教育事業費中，公用經費至少應當不低于30％的比例。國家應當以此為依據，結合各級各類學校的具體情況，相應制定不同類型學校人員經費與公用經費的比例，并按二者的比例獨立下撥經費，建立專款專用制度。

4、在教育投資的地區分配上，應加強中央的宏觀調控能力，縮小地區間差距

當前，我國實行來源多樣化的教育投資負擔政策，特別是基礎教育實行的是分級辦學的管理體制，政府撥款來自地方財政。各地教育投資方面的差距是客觀存在的，這種差距必須縮小，縮小的方法不在于改變帶來這一問題的政策，而是要找到解決問題的途徑。這個途徑就是要加強中央財政對地方教育的宏觀調控能力，對于落后地區的教育進行扶植和資助，以逐步縮小地區間的差距。

政府目前對教育的投入比例還需進一步增長，待經濟條件能滿足教育投入的需要且居民收入水平能逐步承受交費上學的基本水平，政府對教育的投入比例可逐步下降。在非義務教育階段，隨著居民可支配收入水平提高，政府應逐步降低其投入，尤其是高等教育的投入要逐步下降，企業與個人的投資比例將逐步上升。