新稅制模式下完善個人所得稅征管的思考及建議

目前世界上個人所得稅模式有分類所得稅制、綜合所得稅制、分類綜合所得稅制三種類型。我國現(xiàn)行稅制采取分類定率、分項扣除、分項征收的分類所得稅制模式。分類所得稅制在調(diào)節(jié)個人收入、緩解社會分配不公、增加財政收入方面起到了積極的作用，但這種模式不能體現(xiàn)量能負(fù)擔(dān)原則，也很難做到公平稅負(fù)，其調(diào)節(jié)力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。根據(jù)我國目前對稅源控管難度大、征管手段相對落后、公平納稅意識淡薄的實際情況，建議在未來個人所得稅制的修改、制定中采用綜合所得課稅為主、分類所得課稅為輔的混合所得稅模式。目前，應(yīng)加強和完善個人所得稅征管，而具體應(yīng)采取以下措施：

1.完善相關(guān)法律法規(guī)。當(dāng)前的稅收法制完善限制了稅務(wù)機關(guān)的執(zhí)法行為。個人所得稅法作為我國現(xiàn)行的稅收法律中三個已成文的法律，可以看出我國對個人所得稅還是相當(dāng)重視的。但是，成文以后，沒有針對當(dāng)前的許多經(jīng)濟行為如何征收個人所得稅的解釋（如納稅人收入證據(jù)的取得應(yīng)該有規(guī)范性的規(guī)程；采取個人申報的納稅人的稅收管理的權(quán)限是否只能由收入所在地的稅務(wù)機關(guān)管理，而原籍稅務(wù)機關(guān)對非本地的未稅收入的稅收管理應(yīng)該怎樣）或解釋始終是滯后，這就凸現(xiàn)機構(gòu)分設(shè)的倉促。我們要體現(xiàn)的稅收思想到底是突出依法治稅的思想還是突出稅收的收入職能，是我們所必須面臨的問題。應(yīng)該突出依法治稅的思想，實現(xiàn)稅收的收入職能。這樣，我們的法律、法規(guī)才能及時應(yīng)對各種新的經(jīng)濟現(xiàn)象。

2.建設(shè)統(tǒng)一的征繳機構(gòu)，加強與其他部門的消息交換。現(xiàn)在我國的個人所得稅主要由各地地方稅務(wù)局管理，而地稅猶如游擊隊一樣，各地各自為戰(zhàn)，沒有象增值稅那樣有個全國一盤棋的管理模式，這樣就有很多在外地經(jīng)營和打工未在經(jīng)營地交納個人所得稅的未稅收入，從而給我們現(xiàn)行的稅收管理模式帶來了管理的權(quán)限和信息交換的難題。而在現(xiàn)在的個人所得稅的“利息收入”中的銀行儲蓄的利息所得又歸各地國稅局管理，基本以銀行代扣代繳的方式運行，各地的國地稅又失去了一次掌握納稅人收入資料的機會；對納稅人與被提供勞務(wù)的單位和個人的現(xiàn)金交易，稅務(wù)機關(guān)的取證更難了。現(xiàn)在，國地稅的稅收資料交換就很難，與金融、工商、土地、房產(chǎn)等相關(guān)部門的信息交換更加困難，這就需要各級政府或立法機關(guān)建立信息交換制度，而不能是臨時的對稅收工作的支持與協(xié)調(diào)。

3.實行適宜的稅率。現(xiàn)行的個人所得稅稅率采用累進稅率和比例稅率相結(jié)合的制度。存在的問題表現(xiàn)為：第一，稅率適用的項目劃分不夠科學(xué)。按國際慣例，個人所得可按生產(chǎn)方式劃分為勞務(wù)所得和財產(chǎn)所得。財產(chǎn)所得又可再分為財產(chǎn)本身帶來的定期所得和財產(chǎn)處置的資本利得。一般言之，勞務(wù)所得和財產(chǎn)定期所得同普通所得，宜采用統(tǒng)一的累進稅率，資本利得則采用比例稅率。按此思路，現(xiàn)行的個人所得稅至少應(yīng)將勞酬所得、稿酬所得，乃至股息、利息、紅利所得以及財產(chǎn)租賃所得納入累進稅率的調(diào)節(jié)范圍。第二，勤勞所得高收入者與非勤勞所得高收入者之間出現(xiàn)實際稅率倒掛，是對勤勞所得的不公平。譬如，當(dāng)工薪所得大于27000元時，其實際稅負(fù)高于勞酬所得、特許權(quán)使用費、稿酬所得和財產(chǎn)租賃所得；當(dāng)工薪所得大于117000元時，其實際稅收負(fù)擔(dān)率為31．55％，幾乎是稿酬所得的3倍，是特許權(quán)使用費、財產(chǎn)租賃所得的2倍。這顯然對工薪高收入者是不公平的，也容易引起納稅人對稅法的抵觸情緒；第三、工薪所得適用的累進稅率級數(shù)過多，邊際稅率過高。近些年來，世界各國在個人所得稅稅率改革上的共同趨勢是：在保留累進稅率的同時，不同程度地降低個人所得稅的邊際稅率，并減少了稅率檔次。我國的工薪所得采用九級累進稅率，最高邊際稅率為45％，不但效率損失過大，也與國際潮流不符。

4.個人所得稅在費用扣除制度上的合理性也越來越為人們所質(zhì)疑。現(xiàn)行的費用扣除客觀上導(dǎo)致收入來源多的個人，扣除數(shù)額較大，違背了量能納稅原則；扣除標(biāo)準(zhǔn)過低，缺少選擇性。例如工薪所得項目扣除標(biāo)準(zhǔn)雖然在2006年1月1日開始，全國統(tǒng)一為每月1600元，但這種“一刀切”標(biāo)準(zhǔn)明顯與實際脫節(jié)。近年來，隨著改革深化而在納稅人支出結(jié)構(gòu)中比重日益增加的像自費教育、自費醫(yī)療、房屋購置等支出在扣除制度里并未得到充分考慮。再例如，現(xiàn)行扣除制度并未賦予納稅人根據(jù)家庭贍養(yǎng)人口、子女教育等因素來選擇不同的納稅單位和費用扣除

標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利，不能不說也是一個較大的缺憾。此外，不同地域有不同的經(jīng)濟發(fā)展水平，其生活消費水平也不一致。總之，如何結(jié)合我國個人收入分配領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況，重新審視、梳理并修改現(xiàn)行的扣除制度，使之合理化、層次化和靈活化，已關(guān)系到個人所得稅改革的成敗。

5.個人收入隱形化是困擾個人所得稅征管的一大難題，能否實現(xiàn)隱形收入顯形化是個人所得稅能否有效發(fā)揮作用的關(guān)鍵。

一是協(xié)調(diào)不同的部門，廣泛使用個人信用制度，大力推廣銀行卡、支票，通過資金賬戶，減少賬戶外現(xiàn)鈔流動，實行銀行、稅務(wù)部門聯(lián)網(wǎng)的“銀稅工程”。該工程將對使用別人身份證的虛假儲蓄實名制進行查處，力爭實現(xiàn)個人信用卡賬號、儲蓄賬號、稅務(wù)賬號的統(tǒng)一。這之中個人申報還將采用預(yù)扣預(yù)繳、年終申報的征收辦法。完善儲蓄實名制、收入透明化、信用卡支付制度、官員財產(chǎn)申報與審計等措施十分重要，它起著糾正個稅“逆向調(diào)節(jié)”的作用，達到國富民強，社會公正的作用。

二是對現(xiàn)金、實物、有價證券等收入、福利、饋贈應(yīng)明確規(guī)定征稅。現(xiàn)代的中國依靠“以灰而富”的人不在少數(shù)。要把各企事業(yè)單位給個人發(fā)放的實物、有價證券等福利一并計征課稅，對實物應(yīng)比照市場價格計算征稅。

三是對資本所得和超勞務(wù)報酬所得應(yīng)列入征稅范圍。據(jù)統(tǒng)計，全國存款利息所收入在4000億元以上，且儲蓄余額多數(shù)集中在少數(shù)高收入者手中，加大了收入分配差距。因此，對銀行存款利息（已征收）、國庫券利息、金融債券利息、股票轉(zhuǎn)讓所得應(yīng)適時開征個人所得稅。

四是盡快建立個人財產(chǎn)登記制（特別是干部財產(chǎn)的申報制度），以界定個人財產(chǎn)來源的合法性以及合理性，將納稅人的財產(chǎn)收入顯性化，還可使稅務(wù)機關(guān)加強對財產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等稅源控制，從而有效監(jiān)督個人財產(chǎn)的異常變動。建立稅收的申報制度，而不是現(xiàn)在的代扣代繳制度，從而加大個人納稅的透明度和監(jiān)督力度。

6.加大個人所得稅稅源監(jiān)控力度。戶籍管理、檔案管理是稅源控管的基礎(chǔ)性手段。要通過加強稅務(wù)登記管理，即納稅人的戶籍管理，建立與工商、銀行、國稅等部門的工作聯(lián)系制度和網(wǎng)絡(luò)信息交流制度，有效地減少漏征漏管戶。通過改進稅務(wù)登記驗證辦法，增加驗證內(nèi)容，建立稅源動態(tài)控管檔案，為分析預(yù)測和挖掘稅源提供依據(jù)。通過及時辦理變更和注銷稅務(wù)登記，使基層地稅機關(guān)能夠準(zhǔn)確把握稅源動態(tài)變化情況，搞好稅源動態(tài)管理。通過改進納稅人檔案管理辦法，充分利用計算機手段，把納稅人經(jīng)營、財務(wù)和納稅資料完整地收集起來，加以科學(xué)的分類歸檔，為分析預(yù)測和挖掘稅源創(chuàng)造條件，做到對收入工作心中有數(shù)。

7. 繼續(xù)加強和完善對高收入個人所得稅的控管。國家稅務(wù)總局連續(xù)幾年下發(fā)通知，一再要求各地突出對高收入行業(yè)和個人的個人所得稅征管。有的還明確列出當(dāng)年對高收入行業(yè)和個人征管的重點。經(jīng)過幾方面的努力，這幾年，對高收入的稅收調(diào)節(jié)已經(jīng)取得了一定的效果，但收效不大。一是對高收入個人的管理流于形式，只簡單記錄其收入和納稅情況，并沒有對其形成有效有力的控管；二是對從事農(nóng)、林、牧、副、漁的高收入個人在扣除標(biāo)準(zhǔn)費用后的所得也應(yīng)列為征稅對象，這樣，既可防止農(nóng)村兩極分化，又可增加財政收入；三是很多私營企業(yè)的老板都沒有給自己開工資，個人的開支都作為公司的經(jīng)營成本。如果當(dāng)年不分紅，很多人甚至都不繳納個人所得稅；四是隨著我國目前對外開放程度加大，涉外稅收越來越頻繁，但稅務(wù)機關(guān)對于外籍人士的稅收宣傳并沒有跟上。

8.建立以強化定額管理和委托稅務(wù)代理為主要內(nèi)容，既方便實用又節(jié)省成本的個體私營經(jīng)濟稅收管理辦法。

一是對規(guī)模較小、無建賬能力、年納稅額比較小（一般在千元以下）的納稅戶，在實行定額納稅的基礎(chǔ)上，采取簡便的稅務(wù)登記和申報納稅辦法。改稅務(wù)登記證為登記卡，取消發(fā)票領(lǐng)購簿，持登記卡領(lǐng)售發(fā)票；適當(dāng)延長納稅期限，視稅額大小，改按月（季）繳納為半年繳納，變持表申報為持卡申報，并簡化管理檔案。改進管理辦法后，稅務(wù)機關(guān)要切實強化稅源調(diào)查、稅額測定和稅務(wù)檢查工作，確保實現(xiàn)稅款的及時、足額入庫。

二是對經(jīng)營規(guī)模和納稅數(shù)額較大的個體戶和私營企業(yè)，總的目標(biāo)是責(zé)令其按規(guī)定建賬建制，實行查賬征收，作為正常納稅戶納入分類分級管理范圍。但對自己建不了賬、也無力自行辦理納稅事宜的納稅戶，可鼓勵其委托稅務(wù)代理機構(gòu)，代為建賬和辦理納稅事宜，把納稅責(zé)任相對地轉(zhuǎn)移到代理機構(gòu)身上。這樣既加強和稅收管理，也減少了稅務(wù)機關(guān)的工作壓力，同時還為稅務(wù)代理創(chuàng)造了發(fā)展的余地。

9.對納稅人實行等級管理。對個人所得稅的正常管理戶，包括納稅申報的及時性、真實性、準(zhǔn)確性，納稅人發(fā)票管理、財務(wù)管理的狀況，自我辦稅的水平等綜合情況，實行ABC等級管理。對等級高的納稅人，在稅收管理上給予更便利的條件，比如在稅收檢查上可適當(dāng)減少次數(shù)，簡化有關(guān)事項的審批手續(xù)，準(zhǔn)予實行郵寄申報、電子申報等。等級低的則嚴(yán)加控管，并在申報方式、申報資料、發(fā)票管理和稅務(wù)稽查等方面實行更加嚴(yán)格的管理。納稅人等級對外公告，一年或兩年一評，不搞終身制，促使納稅人主動向高等級邁進。納稅人等級的確定，分別由征、管、查各環(huán)節(jié)根據(jù)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)考評打分，負(fù)責(zé)征收管理的部門匯總核定。對納稅人進行分類分級管理，即可以改變過去管理工作中不分主次、平均用力的局面，又能發(fā)揮激勵作用，調(diào)動納稅人及時申報、誠實申報、準(zhǔn)確申報的積極性。

編輯：霍瑞珍