ＰＰＰ模式與我國城市軌道交通的發展

關鍵詞：公私合作制；城市軌道交通；融資模式

摘要：公私合作制(PPP)模式在國外公共基礎設施建設中已得到普遍運用，雖將其運用于我國公共基礎設施建設的項目還較少，但這種“多贏”模式已得到國內各合作方的認可。為進一步推動我國城市軌道交通的大發展，為使我國城市軌道交通建設PPP項目順利地實施、運營，各級政府應加快角色轉換，完善法律法規，培養專業人才，培育專業機構并建立健全監管機制。

中圖分類號： F570

文獻標志碼： A

文章編號： 1009—4474(2007)05—0034一04

PPP(Public-Private-Partnerships)指公共部門與私人企業通過某種方式建立合作伙伴關系，共同完成公共基礎設施的投資建設和經營管理。其實質是國家或相關政府部門在“國有國營”模式基礎上，不同程度地吸引社會投資以拓展公共基礎設施的資金來源，并提高公共產品或服務的供給質量和效率，即在公共基礎設施領域引入市場競爭機制，推行市場化改革。從國外的經驗看，PPP模式能使參與各方實現“雙贏”或“多贏”，并最終實現社會效益最大化。

隨著近年來我國經濟飛速發展和公眾需求的大幅提高，公共基礎設施建設資金缺口越來越大，政府財政資金已不能滿足建設的需求。就城市軌道交通建設而言，中國國家發展改革委員會和建設部提供的資料顯示，“十五”計劃期間，中國地鐵建設投資達2000億元，建成總長度450公里左右的城市軌道交通線路；而“十一五”期間預計各城市在軌道交通建設方面還將投資2000多億元。面對這種急劇擴大的投資需求，可以借鑒國外改革經驗，在城市軌道交通領域引入PPP模式，利用政府部門、私人企業、個人和國外資源推動我國城市軌道交通大發展。

一、我國城市軌道交通引入PPP模式的意義

軌道交通投資和維護金額巨大、投資回收期長、屬于準公共產品及價格受到政府監管等特征決定了它不同于一般的產品或服務，因此，“民有民營”模式一般很難獲得成功；而我國傳統的“國有國營”模式表明，受經濟基礎薄弱的局限，該模式存在著政府財政負擔重、難以保證建設資金和補貼資金到位、運營效率低下等問題。PPP模式通過在軌道交通項目的投資、建設、運營等不同環節建立多樣化的收益模式來吸引社會投資，既拓展了資金來源，又能提高社會效率。

1．彌補財政資金不足，減輕政府負擔

我國已進入城市軌道交通快速發展階段，在該領域引入PPP模式，建設期內可讓私人部門分擔建設成本和風險，而運營期內后者也分擔了維護更新費用，甚至承擔經營虧損。比如北京地鐵4號線項目，特許公司就負責B部分，包括車輛、通信、信號、供電、監控、暖通空調、自動售檢票系統、車輛段及停車場中機電設備等運營設施的建設，分擔了約46億元的建設投資，并節省了該部分工程超支帶來的市財力投資增加。另一方面，從英國基礎設施項目案例看，采用PPP模式比政府公共部門獨立實施，平均可減少建設與運營成本約20％。在我國，基礎設施項目投資、運營仍受一定的計劃經濟體制約束，采用PPP模式可以壓縮更大的成本。

2．利于政府轉變職能，推動社會主義市場機制的進一步完善

在PPP模式中，政府仍然是提供公共產品的責任者，但不再是直接的經營者，城市軌道交通項目的投資、建設和運營主要由特許經營公司負責。政府與特許經營公司簽訂系列合作、租賃和特許經營等協議，明確各方在軌道交通項目投資、建設、運營各環節中的權利和義務，通過這些協議，政府部門成為標準的制定者和運輸服務質量的監管者。同時，將特許經營公司定位為市場競爭主體，有利于建設公開、公平、公正的社會主義市場經濟環境。

3．提升城市軌道交通服務水平

在PPP模式下，政府部門與民營企業以特許協議為基礎進行全程合作，組成實力更強的戰略聯盟，這不僅有利于及時籌集資金，還將項目的各階段有效地結合起來，可保證項目質量更好、更高并盡快提供公共產品。同時，在運營期間，特許經營公司只有不斷提高服務質量才能贏得顧客信任，客觀上保障了良好運輸服務質量的持續供給。另外，PPP模式為政府節省了單個項目投入，這使政府有能力提前實施其他符合條件的項目，也滿足了市民緊迫的出行需求。

4．拓展社會資本的投資領域

城市軌道交通行業具有穩定的回報．但投資額大、回收期長、政府控制嚴等現實讓私人部門望而卻步。在PPP模式下，政府給予的有限承諾可為其融資提供保障；民間機構參與到整個項目中，可降低風險的不確定性；政府給予私人投資者如稅收優惠、沿線土地優先開發權等扶持政策部分增加了項目的可預期收人。所以，PPP模式在城市軌道交通領域為社會資本提供了較好的盈利模式，通過按市場化原則運作，提高管理和服務水平，開拓創新，民營企業就能獲得持續穩定的利潤。

5．促進資源的優化配置，降低社會總成本

如前所述，政府部門是PPP項目產品服務的標準制定者和購買者。這種“硬約束”激勵特許經營公司不斷挖掘經營管理和技術潛力，優化資源配置，提高服務質量，降低成本。

二、PPP運作模式創新與我國城市軌道交通的發展

從20世紀80年代以來，各國和國際組織紛紛將PPP模式運用于具體的基礎設施建設。根據各國的具體實施環境和自身不同的需要，它們為PPP模式的定義和分類也各不相同，比如世界銀行、聯合國、歐盟和加拿大等相互之間的定義和分類就有一定的差異，主要體現在私人部門參與的程度、階段和承擔的風險等方面。

圖l是PPP模式的主要運作思路。從圖l可以看出，PPP本身是一個內在結構相對靈活的模式，它可以通過各種不同的運行結構安排來實施。我國城市軌道交通建設引入PPP模式當然也應該結合國情、軌道交通行業的特點以及具體的項目來創新，探索適應具體情況的PPP運作模式。我國既是發展中國家，又是典型的轉型國家，相關的法律法規和監管機制都處于探索完善階段，而城市軌道交通項目涉及面不但廣而且相對集中，因此可以按政府部門對項目進行資金支持的不同階段分為前補償模式和后補償模式。在這兩種模式中，政府始終起著主導作用，在項目的全部階段不僅是積極的投資者也是強有力的監管者；為保證項目的順利實施，提高效率，為鼓勵私人部門積極投資，政府除了制定多種優惠措施外，還對項目的不同階段進行資金補償，以降低私人投資風險。在項目建設期，政府提供資金支持可稱為前補償；在項目運營期，政府進行資金補貼就是后補償。

前補償模式的具體作法是將軌道交通項目分為A、B兩部分，A部分通常是土建工程等的建設，這部分由政府部門投資完成。該部分的投資建設公共性較強，不僅投資數額大，且含有征地拆遷等政府政策行為。B部分包括車輛、信號等的投資、運營和維護，由招標確定的特許經營公司來負責。該部分經營性較突出，私人部門較易發揮管理和技術長處，市場機制很容易發揮調節作用。為保證項目的順利實施，政府部門與PPP項目公司簽訂特許經營協議：在項目成長期，政府將A部分無償或以象征性的價格租賃給特許經營公司，為其實現正常投資收益提供保障；在項目成熟期，為回收部分政府投資，同時避免特許經營公司獲得超額利潤，將通過調整原定租金的方式，政府參與收益的分配；在項目特許期結束后，所有資產無償移交給相關政府部門。我國北京地鐵4號線項目就是以這種模式運作的，它既提高了私人資本的參與積極性，又可以避免其得到超額利潤。

后補償模式的具體作法是指按照目前國內固定資產投資項目的資本金制度，公共部門與私人部門共同出資組建PPP項目公司，負責新建軌道交通項目的投資、建設以及運營。政府部門以預測客流量為依據，預先核定特許經營公司的運營成本和收入，對以后將會產生的運營虧損建立科學透明的補貼原則，建立科學清晰的票價制定和調整政策。在項目投入運營后，當實際客流量與預測客流量相比增加或減少的幅度超過一定比例時，對于超過部分所造成的損益，由政府部門和特許經營公司按一定比例共同承擔或享有。特許期結束后，政府部門同樣無償收回全部資產。我國深圳地鐵4號線項目運作就與后補償模式的特征相符，此模式在國內現行政府補貼制度基礎上，結合多元化市場融資特點，具有一定的靈活性。它在引進國內外私人部門參與城市軌道交通建設運營、在準公共產品領域建立適度競爭的市場機制、在政府壟斷條件下如何進行科學合理的補貼等方面具有現實操作意義。

在實際操作過程中，前補償和后補償兩種模式通常會有一定程度的融合，以滿足“公”“私”兩方各自的需求。雖然國內只有少數幾個城市軌道交通項目推行PPP模式，還處在初級探索階段，但只要政府部門、相關執行機構、廣大社會投資者和學術界立足我國實際情況，大膽探索創新，就能有效利用PPP模式自身的優勢，滿足城市軌道交通項目建設的巨大需求。

三、完善支持環境，促進PPP模式在城市軌道交通領域成功運用

雖然PPP模式在國外的應用已經非常廣泛，并有很多成功案例，但在國內成功運用PPP模式的實際項目基本上還是空白，而且國內一些現行體制、法律法規以及具體的運行監管方式等都不同程度地存在不利于PPP模式實施的因素。因此，應結合我國實際情況和國外成功經驗，堅持改革創新精神，為PPP融資模式的成功實施創造支持環境。

1．轉換政府角色，加大支持力度

PPP模式的成功運用離不開政府的積極推動和大力支持，而政府順利完成角色轉換也是非常重要的關鍵環節之一。在PPP項目中，政府應由以往項目中全部資金的供應者和經營管理者角色轉變為項目的組織者和促進者的角色，由在公共基礎設施建設中的主導角色變為項目的監督、指導以及合作者的角色。在PPP模式中，政府的責任是為大眾提供最優質的公共基礎設施和服務。所以，無論在何種情況下，政府都應該從保護和促進公共利益的立場出發，負責項目的總體規劃，組織招標，理順各參與機構之間的權利和關系，降低項目總體風險，為項目的成功實施提供大力支持等。

2．建立健全法律法規

PPP項目涉及到國內民營資本或國外資本，政府在與合作方進行項目的談判與合作中，不僅要遵循國內相關的法律法規，還要遵循國際慣例。所以，必須建立與國際接軌的健全的法律法規體系，以便明確政府部門與私營資本等合作方在PPP項目中各自需要承擔的責任、義務和風險等，確保項目的順利完成和合作各方利益的實現。2005年2月和7月，國務院、鐵道部先后發布了《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》和《關于鼓勵支持和引導非公有制經濟參與鐵路建設經營的實施意見》，雖放寬了私人部門進入城市軌道交通領域的限制，但部分法律法規仍然與PPP項目國際慣例相違背。因此，相關部門應清理現行法律法規，盡快出臺針對PPP模式的成文法，以規范PPP項目運作過程中的各個環節。如政府與特許經營公司的關系，政府在安全、服務、票價等方面的監管激勵規則，投資補償的具體操作辦法等。此外，由于國內存在較大的資金流動性比率，應修改完善相應政策，允許和規范保險基金、社保基金、住房基金等大型基金，甚至居民個體資金進入城市軌道交通領域。

3．培養專業化人才，建立專業化機構

PPP模式對我國公共基礎設施建設來講，是一個新生事物，可供吸收的經驗和從業人員比較缺乏，況且PPP模式操作復雜，需要熟練掌握經濟、法律、財務、合同管理和專業技術的人員。所以，我們應該著重加強人才隊伍的培養，培養復合型、開拓型人才，增強民營企業或外資企業的投資信心，確保項目的正確立項、簽約以及順利實施。同時，我們還必須建立專業化的中介機構來提供專業化的服務，對PPP項目的順利完成提供幫助。

4．建立有效的監管機制

PPP模式是一種非常復雜的項目合作模式，從項目的立項、評價、招投標，到項目的實施、驗收和運營整個過程，必須建立有效的監管機制，加強項目的監督和管理，才能保證項目的成功以及合作方利益的實現。政府監管必須確定一種承諾機制，以保證企業資產的安全性，降低融資成本，并給企業提供一定的投資激勵。同時政府監管還能夠保證企業生產或運營的可持續性，讓接受監管的企業得到合理的利潤收入。在確保企業可以收回成本并得到合理利潤的前提下，效率是政府監管的最重要目標。

5．積極開展相關學術研究和交流活動

PPP模式涉及政治學、經濟學、法律學、民族文化學、心理學等眾多研究領域，是多學科結合的系統研究工程。在研究過程中，要學習和借鑒國內外基礎設施建設PPP項目的成功經驗，特別要總結國內外(重點要總結國內)已有城市軌道交通建設PPP項目的經驗教訓，不斷探索完善城市軌道交通PPP建設模式。

四、結論

在我國城市軌道交通領域推行PPP模式，能保證項目參與各方實現“多贏”。該模式在我國即將展開的多個城市軌道交通項目中順利實施，可盡早滿足廣大城市市民出行需要，也可促進各城市經濟快速增長。因此，社會各界應積極探索，完善投資環境，促進PPP模式在軌道交通領域得到良好發展。