我國地方政府收費的憲政分析

關鍵詞：地方政府；地方財政；政府收費；憲政

摘 要： 自改革開放以來，地方政府收費過多過濫的問題日益突出，后雖經國務院及其相關部門大力清理整頓，但效果并不理想，難以擺脫“治理一膨脹一再治理一再膨脹”的怪圈。地方政府收費實際上反映的是公民之間、公民與政府、政府之間等的憲政基礎關系，因此，治理地方政府收費的根本途徑是將地方政府收費制度改革納入憲政軌道，具體內容包括：制訂《政府收費基本法》；地方政府收費民主化、收費標準科學化及征繳程序規范化等。

中圖分類號：D922．2

文獻標志碼：A

文章編號：1009—4474(2007)05—0146—06

一、地方政府收費的憲政意義

地方政府收費是指地方政府及法律、法規授權的組織，向接受特定公共服務的相對人收取對價給付，并納入地方財政管理的行政行為。地方政府收費分為：行政管理收費，行政主體向特定相對人收取的費用，例如個體工商戶管理費、出租車管理費、計劃外演出管理費等；證照登記費，行政主體接受相對人申請，辦理登記審批手續、發放證照而收取的費用，例如企業注冊登記費、收養登記費、居民身份證工本費、司法資格證書工本費、婚姻證書費等；審查檢驗費，行政主體實施對特定行業或商品進行檢查檢驗行為而收取的費用，例如機動車輛安全檢驗費、壓力管道安裝檢驗費、電梯檢驗費等；地方政府性基金，行政主體籌措建設資金以發展某項地方事業而向特定相對人收取的費用，例如新菜地開發基金、城市教育附加費、城鎮公用事業附加費等。

地方政府收費是地方財政收入的重要構成部分。地方財政收入可以分為稅收收入和非稅收收入，地方非稅收收入除地方政府收費以外，還包括罰沒收入、地方國有資產收益、彩票公益金、接受捐贈收入等。各種非稅收收入的彼此性質差異明顯，相對容易混淆的是地方政府收費與地方稅收收入。在學理上，稅費可以視為一個更為一般類別——強制捐獻——的下位概念，即“根據公法單方面征收、用以(至少部分地)籌集財政收入并向政府繳納的金錢捐獻。稅費不能以征收的名義或征收機關予以形式上簡單地區分。在實踐中，有些冠名“稅”的實質為“費”，有些冠名“費”的實質為“稅”，甚至有些是二者皆非，因為現代國家會將一些所謂稅費作為規制社會經濟行為的工具，而不是財政收入手段。在個體需求的滿足方面，市場機制具有絕對優勢，但是對于公共需求的滿足則存在失靈現象。自治組織可以作為公共需求的實現機制之一，但是自治供給往往捉襟見肘，不能夠根本解決問題，于是由國家充當公共物品供給的主體，便成為現代經濟社會發展的必然趨勢。國家提供公共物品的優勢在于資金籌集上的強制力，以及可以克服市場機制和自治組織的“搭便車”障礙。如果公共物品被進一步細化，則分為具有完全的消費非競爭性和受益非排他性的純公共物品和具有消費非競爭性或受益非排他性單一特征的準公共物品。一般認為，對于純公共物品應依靠征稅來彌補成本，而對于準公共物品可針對消費非競爭性或受益非排他性的特征通過收費籌集資金。

筆者認為，以上對于政府收費的通常解釋只能說明收費具有可行性，至于稅費的本質區別及收費的不可替代性還應當從公民之間、公民與政府、政府之間等憲政基本關系入手予以分析。首先，就公民間關系而言，市場失靈致使公民不能借助市場機制實現公共物品的自愿交易，必須由國家財政提供：而國家財政不是無本之木，終究還是由公民承擔公共物品的成本。作為資金籌集方式，稅費代表著公民分擔成本的兩種不同原則：稅收遵循量能課稅原則，按照經濟支付能力負擔相應的成本，是分配正義的具體體現；收費則遵循補償和收益原則，由特定公共服務的接受者負擔相應的成本，是交換正義的具體體現。準公共物品具有消費非競爭性或受益非排他性，換言之，公民對于這類公共物品的享受存在消費或收益的差異，如果采用稅收形式，由全體公民來共同承擔，則侵犯沒有消費或少消費的公民的利益，使未受益者多負擔，收益者少負擔，這違背了社會正義的觀念，也危害公平競爭的市場環境。因此，政府收費作為準公共物品資金籌集的基本方式。既具備實際操作性，又符合正義標準，因而具有正當性基礎。其次，就公民與政府之間關系而言，稅收被認為具有無償性，至少在單個公民與政府之間這個特征是成立的，即公民所繳納的稅收與自身所享用的公共物品不存在一一對應關系。哈耶克指出民主制度中最為緊要的是，“有關決策程序應當使人們能夠以理性的方式對公共開支之額度作出限制性的決策”，然而，稅收方式形成的財政資金籌集與使用上的斷裂，“不斷誘使人們做出不負責任且鋪張浪費的開支決策”和“公共部門所呈現出來的那種持續不斷且毫無約束的擴張之勢”，最終意味著“那種服務于各種個人需求的自生自發社會秩序日趨轉變成一種只能服務于多數所確定的某些特定目的的組織”。相反地，收費依據公民收益程度而收取，所得款項甚至被限定用途，公民與政府服務因付費而建立直接聯系，能更真實地反映公民對于公共物品數量和種類的偏好，減少過度消費或消費擁擠，有效地激勵公民參與、監督政府的公共物品供給，提高公共開支的使用效率。政府作為公共服務的提供者，“收入直接依賴于它們輸出所被使用的數量，那么它們將會對服務使用者變得更具有回應性”。最后，就政府間關系而言，現代國家大多為稅收國家，即財政收入主要來自稅收，政府收費等僅為補充來源；但是政府級次越低，政府收費比重越高。例如世界銀行《世界發展報告》(2000年)和國際貨幣基金組織《政府財政統計年鑒》(2000年)的有關數據表明，大多數國家非稅收入所占比重在10％～20％之間，許多高收入國家甚至低于10％；但是在地方政府收入中，收費卻占有較大份額，1998年澳大利亞地方政府非稅收入占其財政收入的42．2％，意大利為23．1％，比利時為19．3％，而1995年韓國的比例則高達52．7l％。不同層級政府的稅費結構巨大差異的主要原因是，地方或基層政府所提供的大部分屬于準公共物品范疇，供給項目的受益范圍和受益對象較易界定；地方政府更接近消費者，能夠了解其真實意愿，便于實行成本效益分析。因此，地方政府收費直接關系地方財政的自主性，是縱向政府間事權、財權劃分制度的重要內容；即使橫向政府間，收費項目設立、標準確定及減免事由也與政府間競爭、行政壟斷等密切相關。總之，公民之間、公民與政府、政府之間構成憲政的基礎關系，與之相關的地方政府收費具有重要的憲政意義，應當運用憲政理論予以分析和建構。

二、我國地方政府收費制度的憲政評述

在建國后相對長時期內，我國實行以高度集中的統收統支財政體制為基礎的計劃經濟，一切財政收支納入國家預算，國有企業的利潤上繳構成財政收入的主要來源。在“自產國家”中，相關主體既無收費的積極性，電無收費的必要，僅有企業登記費、房地產登記費、結婚證工本費等少量收費項目作為“規費”被納入財政預算予以嚴格管理。隨著改革開放的啟動和深入，外國資本、私營經濟等多種經濟成分迅速成長，一些競爭性領域的國有經濟部門陷入困境，國有企業利潤已難以滿足財政支出的要求，經濟結構上的變遷勢必影響財政收入的基本格局。但是，受稅收立法及其征管的局限，稅收收入尚不足以彌補財政收支間的缺口，于是我國經濟改革走上一條分權化的道路，即在保持政治穩定、國家統一的前提下，擴大地方的經濟自主權，突出體現在財政上的承包制。各級地方政府在獲得更多權力的同時，電承接更多責任，并且受到無赤字的約束，亟待開辟新的財源，地方政府收費便成為重要渠道之一，相關收費的項目急劇增多，規模日益龐大。地方政府收費一定程度上緩解了財政壓力，還有助于形成公共物品和準公共物品的區分；但是因缺乏有效的制度約束，放任政府利益的主導，地方政府收費過多過濫的問題日益突顯：亂收費、亂罰款、亂攤派加重公眾負擔，助長了不正之風，并造成財政收入流失和浪費，嚴重危及經濟發展和社會穩定。1994年分稅制改革，一方面抑制“兩個比重”的下降，增強中央的經濟調控能力，形成以稅種為核心的制度化財政收入劃分的雛形；另一方面各級政府之間事權劃分缺乏制度保障，財權與事權嚴重不匹配，有的地方政府依賴收費得以維系，亂收費形同頑疾。從20世紀80年代開始，國務院及其有關部門為遏制亂收費出臺了一系列規定、辦法，并且不定期地進行亂收費的全國性清理整頓。近年來較大影響的有2000年開始的農村稅費改革及配合《行政許可法》實施的亂收費治理，已形成以下地方政府收費的基本制度。

1．地方政府收費的立項審批

1988年國家物價局、財政部《關于加強行政事業性收費管理的通知》(價涉字[1988]278號)規定，增減收費項目及調整收費標準涉及的單位分為國務院各部門或省級各部門、省以下各級政府及其主管部門，分別由國家物價局、財政部審訂及國務院批準或省級物價部門、財政部門審訂。1990年中共中央、國務院《關于堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》(中發[1990]16號)進一步明確規定，行政事業性收費項目，審批權限集中在中央和省(不含計劃單列市)兩級，由物價、財政部門審批，重要項目須報國務院或省政府批準；設立各種基金的審批權集中到財政部，由財政部會同有關部門審批，重要的報國務院批準。2005年財政部、國家發展和改革委員會《行政事業性收費項目審批管理暫行辦法》(財綜[2004]100號)第4條規定，收費項目實行中央和省兩級審批制度，國務院和省、自治區、直轄市人民政府及其財政、價格主管部門按照國家規定權限審批管理收費項目。筆者認為，這種將地方政府收費審批權向省級以上集中的思路，偏離了收費的憲政意義，因為憲政架構下的政府層級設計是因應權力縱向劃分的需要，不能由政府級次的高低推導出收費審批正當性的多寡。況且，政府收費主要用于準公共物品的供應，而準公共物品多具有地方性，只有與某個準公共物品的受益范圍越接近的政府，才越能體察公眾對相關收費的設立及其標準的反映，相反地，越高級次的政府所面臨的信息不對稱性越高，越難以正確行使收費審批權。

2．地方政府收費的資金管理

最初，地方政府收費資金是由各地方、各部門、各單位“自收自支、自行管理”。這樣在減輕財政收支矛盾、激活積極性的同時，也形成負激勵效果，各主體受利益驅動巧立名目增設收費項目、層層加碼提高收費標準、信口開河擴大收費范圍。1986年國務院《關于加強預算外資金管理的通知》，對包括地方政府收費在內的預算外資金的性質、征收、使用及管理等予以明確界定，以期彌補地方政府收費資金管理的制度空白。1993年中央辦公廳、國務院辦公廳《關于轉發財政部(關于對行政性收費、罰沒收入實行預算管理的規定)的通知》(中辦發[1993]19號)將部分地方政府收費納入預算管理。1995年財政部《關于下達行政性收費、罰沒收入實行預算管理實施辦法的通知》(財預字[1995]27號)，對納入預算管理的地方政府收費就資金管理與繳納、執收單位經費預算的核定、執收單位預算的執行、執收單位決算的編報等具體問題予以明確。1996年國務院《關于加強預算外資金管理的決定》(國發[1996]29號)又將部分地方政府收費納入預算管理，其他地方政府收費則作為預算外資金子以管理，明確提出預算外資金也是國家財政性資金，必須納入財政管理，預算外收入必須上繳同級財政專戶，支出由同級財政按預算外資金收支計劃和單位財務收支計劃統籌安排，從財政專戶中撥付，實行收支兩條線管理。筆者認為，相當數量的地方政府收費游離于預算管理，破壞了預算的完整、統一，直接違反了民主憲政的基本原則。財政資金是國家活動的物質基礎，財政資金又來自公民，應接受人民代表組成的權力機關的指導與監督；而且預算是政府活動的“節目表”，經過預算審批，政府行為才具有合法性基礎。

3．地方政府收費的征繳管理

首先是票據管理改革，規定都必須使用省級財政部門統一印制的收費票據，以發揮票據的源頭控管作用，實行票據使用與執收項目相結合，票據發放與專戶管理相結合，票據管理與稽查相結合，達到“收繳分離、罰繳分離、收支分離”的目的。其次是收費財政賬戶改革，清理銀行賬戶，統一財政專戶管理，由財政部門開設政府收費匯繳結算專戶，從賬戶管理上堵塞執收單位的挪用私分和私設小金庫、賬外賬的漏洞。再次是收支兩條線管理改革，明確收費不得與本部門的經費劃撥和職工的獎金、福利掛鉤，嚴禁搞任何形式的提留、分成。最后是征繳機構和人員管理改革，要求有關機構必須向價格部門申領收費許可證，甚至設立統一的收費機構，相關工作人員也要求取得收費員證等。筆者認為，這些規定有助于促進地方政府收費的規范化，減少尋租空間，但是畢竟只是技術性手段，缺乏憲政制度保障，難以實施且作用有限，有些規定也與地方政府收費的憲政意義相沖突。例如，過于強調收支兩條線，將導致收費與準公共物品提供上缺乏對應關系，而這種關系恰恰是費稅區別所在，也是準公共物品內在約束構建的基本前提。又如，設立統一的收費機構，試圖以權力集中抑制權力濫用，但是收費的對象本身是特定的，以統一收費的方式收費對于大部分地方政府收費項目是低效率的，甚至是不可行的。

三、我國地方政府收費制度的憲政重構

我國已經頒布和實施一系列地方政府收費的制度規范，但是實際效果不明顯。三令五申的“運動式”治理結果卻是屢禁不止、愈演愈烈，重復著“治理—膨脹一再治理一再膨脹”的怪圈。追根溯源，有兩個方面原因：其一，目前地方政府收費制度改革試圖回避公民之間、公民與政府、政府之間等憲政基礎關系處理，既不能解決深層次矛盾，也不能獲得憲政的有效支援，因而缺乏實施力度；其二，一些地方政府收費制度改革缺乏憲政指引，走上制度生成的歧途，只能是越陷越深。因此，筆者認為解決問題之道是將地方政府收費制度改革納入憲政軌道，從憲政視域對地方政府收費制度予以重構。

1．制定《政府收費基本法》

法律是憲政施行的基本內容之一，是對政府行為的授權與限權的重要依據。目前，除少量涉及收費的法律外，中共中央、國務院及相關部委發布的政策性文件是治理亂收費文件的主要依據，缺乏法律的權威性，且無法建立有效的、穩固的遏制政府無限擴張的制度，也就不能跳出“治”與“亂”的惡性循環。1997年《價格法》第47條規定：“國家行政機關的收費，應當依法進行，嚴格控制收費項目，限定收費范圍、標準。收費的具體管理辦法由國務院另行制定。”它授權于國務院以行政法規的形式制定收費的基本規范，這與法律保留原則相沖突，而法律保留原則是來自民主原則、法治國家原則及基本人權規定的重要憲政原則。政府收費的本質是對相對人財產權益的剝奪，財產權被公認為一項憲法性權利，例如我國2004年修正《憲法》第13條第1款規定，“公民的合法的私有財產不受侵犯”，只有最高立法機關通過制定法律才能限制相對人的憲法性權利。因此，筆者認為應當依據2000年《立法法》第8條，對非國有財產征收的基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度應當制定法律，由全國人大審議、通過《政府收費基本法》。《政府收費基本法》應當包括政府收費的權限劃分、基本原則、主體資格、征繳程序、資金使用與管理、法律責任等基本內容。其中政府收費權限劃分是最重要的內容，筆者認為應當以憲法上政府事權劃分為依據，合理確定各級政府的收費權限范圍，各級政府設立收費項目時不得逾越權限，同時權限范圍內的收費也屬于自治事項，上一級政府原則上不得干涉。

2．地方政府收費的民主化 民主是憲政價值體系的中間環節，是落實人民主權這一道德前提和實現人權這一最終目的的工具。筆者認為，地方政府收費的民主化就是改變行政權力上劃的舊思路，由各級人大行使收費立項的基本權力。1990年中共中央、國務院《關于堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》提出，“各級人大常委會可結合執法檢查，組織人大代表開展這方面的檢查”；1996年國務院《關于加強預算外資金管理的決定》也提出，“各級人民政府要接受同級人民代表大會對預算外資金使用情況的監督”。但是實踐中，各級人大缺乏實質性權力，對同級政府收費的監督軟弱無力。筆者認為可從兩個方面加強地方政府收費的民主控制：其一，將集中于省政府或省級財政部門、物價部門的地方政府收費立項審批權收歸地方人大，各級地方人大有權在《政府收費基本法》規定的權限內制定設立收費項目的地方法規，且收費項目、手段等基本規則具體明晰，限制行政機關自由裁量與解釋空間；其二，地方政府收費全部納入地方預算，預算外、制度外收入應予以取締，地方人大通過年度預決算審議和批準，監督地方政府收費資金征收和使用，甚至可按規定部分收費標準可由預算審批程序予以一年一審。地方人大行使地方政府收費的基本權力，有利于增強收費的合法性，形成對行政機關的有效制衡；但是地方政府收費的民主化還需要進一步完善地方人大制度，真正實現地方民主。例如為避免民主化流于形式，應進一步擴大公眾的立法參與，地方政府收費立法中應采取座談會、論證會、聽證會等多種形式廣泛聽取各方面的意見。

3．地方政府收費標準科學化 地方政府收費標準是收費制度的核心要素，收費是對地方政府提供的準公共物品的價值補償，既不能如私人物品由市場機制確定，也不能如純公共物品依據量能課稅原則由全體納稅人分擔。科學的地方政府收費標準應在特定公共物品的成本分擔和特定公民的收益享受上建立一一對應關系，以符合公平原則，并且反映公民對該物品的真實偏好，減少過度消費和消費擁擠，以符合效率原則。2006年國家發展和改革委員會、財政部《行政事業性收費標準管理暫行辦法》(發改價字[2006]532號)第5條，關于收費標準審批原則的規定可資借鑒，即應遵循公平、公正、公開和效率的原則；滿足社會公共管理需要，合理補償管理或服務成本，并與社會承受能力相適應的原則；促進環境保護、資源節約和有效利用，以及經濟和社會事業持續發展的原則；符合國際慣例和國際對等的原則。筆者認為，地方政府收費標準制定應注意以下事項：首先，準公共物品的成本測算是收費標準科學化的基本前提，標準決策權收歸人大，但是相關數據還依賴行政機關提供，因此應明確行政機關對所提供數據的真實性、準確性負責；其次，收費標準可分別從成本和收益兩個角度予以確定，前者遵循“費用填補原則”，后者遵循“等價原則”，一般而言，收益分析更符合公平原則，但是適用有限且不容易測度，應根據不同收費項目而審慎選擇；最后，“社會國家原則也適用于規費法上”，即收費標準的確定還應考慮社會政策，例如對于社會弱勢群體基本權利的關注也是憲政的基本要求，應當設計減免情形、辦法，照顧他們對于準公共物品的消費需求。

4．地方政府收費程序規范化 程序形式是制度化的基石，憲政的法治內容除實質法治外，還有程序法治。地方政府收費程序應當以憲政指引予以進一步完善：首先，全面推行票款分離繳款方式，在總結經驗的基礎上，按照“單位開票、銀行收款、財政管理”的原則，由繳費單位或個人根據執收單位開具的票據直接到銀行網點繳款，使所有行政收費資金直接繳入財政專戶；其次，加強賬戶管理，全面取消各執收單位行政收費資金過渡賬戶，由財政部門統一在銀行開設行政收費資金專戶，以杜絕執收單位截留、坐支收費資金和設立賬外賬、小金庫等違紀現象的發生；再次，建立健全票據管理制度，實行票據歸口管理，嚴格規范票據印制、發放、使用、保管及核銷各個環節，執收單位每月應及時向財政部門報清票據領用銷存情況，實行專人、專賬、專表管理和微機化管理，提高票據管理的工作效率；最后，建立有效的監督檢查機制和對違法、違紀行為的處罰制度，對收費單位所收取的資金安排和使用予以跟蹤，變過去被動式事后檢查為主動式、防范式的事前監督，形成遏制不規范收費行為的約束機制。