抵御外來物種入侵：我國立法模式的合理選擇

摘 要：通過法律規制外來物種入侵是各國防治外來物種入侵采取的重要手段之一。目前國際社會倡導和各國立法主要確立了“法律＋國家防治戰略”的法律規制模式，既包括確立預防、早期監測和快速反應、控制管理評估等基本的法律制度，也包括以國家防治戰略形式體現的靈活性對策措施。此外各國還建立了對外來物種入侵實施統一管理的行政體制。我國應當借鑒國外通過法律規制外來物種入侵的成功經驗，盡快制定外來物種入侵防治法律并構建統一的防治外來物種入侵的管理體制。

關鍵詞：外來物種入侵；防治；法律規制模式；立法；體制

中圖分類號：DF468 文獻標識碼：A

一、引言：外來物種入侵與法律規制

外來物種入侵一般指一定地域范圍內原本不存在的某些物種，因人類活動從外地引入（有意或者無意引入）后在自然條件下建立種群并對本地性質相異的生態系統造成不良影響或者對生物多樣性構成威脅的現象。伴隨著全球經濟一體化的進程，外來物種入侵已成為危害人類健康、造成各國經濟巨大損失以及對國家生物安全帶來重大威脅的現象。鑒于這種看似自然界生物行為的外來物種入侵現象的根本原因在于人類日益增強的經貿活動，各國有識之士均認為抵御外來物種入侵的有效方法應當針對人類的各種行為［1］。為此，世界各國紛紛制定了各種以規范人的行為（尤其是有意引入行為）為核心的外來入侵物種規制法律，并構建了相應的行政管制體制。

在國際層面上，目前已制定有以《生物多樣性公約》為首的防治外來物種入侵等多邊環境條約以及與之相關的衛生、檢疫制度或運輸的技術指導文件等。從國家層面確立的法律對策上看，各國在上述條約或指導性文件的基礎上也針對本國的實際制定了相關的國內外來物種入侵規制法律，設立了包括預防、早期監測和快速反應、控制管理評估等制度和具有各國特色的行政管制制度。

目前我國的入侵外來物種有400多種，其中有50余種屬于世界自然保護聯盟公布的全球100種最具威脅的外來物種［2］。據統計，我國每年因外來物種造成的損失已高達1 198億元，占國內生產總值的1.36%［3］。事實證明，我國已成為遭受外來入侵生物危害最嚴重的國家之一。

對此，我國從21世紀初葉開始制定了一系列與外來入侵物種防治有關的法律、法規、規章并建立了相應的監督管理機制。但近年來愈演愈烈的外來物種入侵事件表明，我國構建的外來入侵物種防治制度在有效性和執行性等方面還存在著許多問題。如何通過立法和行政構建一套有效抵御外來物種入侵的制度，走出我國外來入侵物種防治中存在的“法令頻彰，而盜賊彌熾”的困境等問題便擺在了我們的面前。

本文擬以外來入侵物種的全過程控制——即從預防、早期監測和快速反應到控制和清除的全過程——和行政管制機構的設置為中心，對各國有關外來物種入侵防治立法的制度措施進行比較分析，并針對中國目前的現狀和問題提出相應的解決之道。

二、各國防治外來物種入侵法律規制模式的比較

（一）國際社會有關外來物種入侵法律規制模式的形成

外來物種入侵及其危害問題從20世紀50年代開始就引起了人類社會的注意［4］。外來物種入侵的主要途徑是伴隨貿易、運輸、旅行、旅游等活動無意引入，或者直接通過農牧漁業生產、景觀美化、生態環境改造與恢復、觀賞等活動有意引入［5］。結合有關國際環境條約的規定分析，目前在大約50多件重要國際和區域環境法律文件中，都或多或少地涉及防治外來物種入侵問題。但在全球經濟一體化背景與國際社會尚未確立統一的行動原則的條件下，由單個國家對外來物種入侵采取孤立的行動無法控制所有可能發生物種入侵行為，因此世界各國一致認為必須通過國際合作有效預防和管理外來物種。

外來入侵物種的危害在全球范圍內引起廣泛關注并開始采取有計劃的行動，是在1992年里約熱內盧的聯合國環境與發展大會簽署《生物多樣性公約》之后。根據《生物多樣性公約》第8條“就地保護”第h款“成員國必須對那些威脅生態系統、棲息地或物種的外來物種進行預防引入、控制或根除”的規定，1996年7月聯合國與挪威環境部合作，共同在挪威特拉赫姆召開了有80個國家和地區代表出席的國際外來物種大會。這次大會倡導將“污染者負擔原則”適用于防治外來物種入侵的各個領域，將過去由國家或者政府承擔的因進出口貿易而有意或無意引入外來物種導致本國環境和生態系統損害的責任確定為由進口人或者貿易上的受益人承擔。

2000年初，由聯合國環境規劃署和世界環境科學委員會等共同發起成立的“全球入侵物種項目”，項目的法律與制度框架項目工作組于同年完成了《關于設計外來入侵物種立法和制度框架的指南》［6］。這份指南雖不具有約束力，但它對完善防治外來物種入侵的國際和國內立法具有非常重要的參考價值。

2002年4月，在荷蘭海牙召開的《生物多樣性公約》締約方大會第六次會議上通過了《關于預防引入對生態系統、生境或物種構成威脅的外來物種并減輕其影響的指導原則》。該指導原則的目的是協助各國政府共同采取措施抵御外來物種入侵，并分別就外來物種入侵的預防與分級處理，國家的作用，監視、邊境控制與檢疫，情報交流與合作，有意引入與無意引入，減輕影響及其根除、圍堵、遏制等確立了十五項對策措施［7］。

目前，國際社會已經通過了50多項涉及外來物種入侵防治的國際文件，它們所確立并推薦的防治外來物種入侵的措施和方法主要有如下三個方面：

第一，對生態系統實行保護管理的基本原則。包括將管理分散到適當的最低層次、考慮管理活動對鄰近和其他生態系統的影響、生態系統管理的經濟背景、生態系統結構和功能的保護、承認生態系統過程所特有的不同的時間范圍和滯后效應、所有相關部門和學科參與等。

第二，建立國際和跨界合作的框架機制。在防治外來物種入侵方面，外來物種被引入時可能跨越國家邊境運動，這使得雙邊或區域合作特別重要。因此在對付產生有害引入的大多數途徑和活動中，合作是必不可少的。

第三，采取預防措施。主要手段包括對有意引入行為進行環境影響評價和風險分析，并實行許可制等。

《生物多樣性公約》與上述履約執行文件以及國際文件，為各國制定防治外來物種入侵奠定了國內立法和確立行政規制模式的基礎。

（二）對各國防治外來物種入侵立法模式的考察

20世紀末葉以來，主要發達國家紛紛制定實施了防治外來入侵物種的綜合性法律及其戰略，對防治外來入侵物種的各項事務進行了全面的規定和部署。總體上可以將各國關于入侵外來物種防治的立法分為如下三大模式。

1.制定專門規制外來物種入侵法律并輔以實施綜合防治的戰略。比較典型有美國、加拿大、新西蘭、澳大利亞。

（1）美國具有代表性的處理外來物種入侵事務的聯邦法律包括1900年《聯邦野生動物保護法》、1990年《非本土水生有害物種預防和控制法》、1996年《國家入侵物種法》以及1999年處理入侵物種事務的13 112號總統令。

《國家入侵物種法》主要針對水生外來物種入侵和褐樹蛇的防治、特別對壓艙水管理作出了規定。

首先，確立了明確水生有害物種的引入途徑、評估外來生物體成為水生有害物種的風險、評估用來預防引入水生有害物種的措施是否有效以及在公眾參與下通過聯邦與州等協作將引入的風險降至最低等預防機制。其次，確立了早期監測和快速反應機制。該法規定，政府應當確立并實施根據該法制定的規劃，以發現無意引入水生有害物種與決定驅散已經引入的水生有害物種，并為尚未受到影響的流域提供早期的預警。再次，對已經存在的外來物種規定了具體的控制措施。控制措施包括消滅入侵物種、減少它們的數量、利用適當的人類活動和公共設施來調節物種入侵，以及防止水生有害物種擴散到其他地域。最后，該法明確了防治外來物種入侵行動的優先順序：一是向美國水體引入水生有害物種所導致的環境和經濟風險和影響；二是水生有害物種引入和擴散的主要途徑；三是預防、監測和控制水生有害物種的可能的方法；四是對預防、監測和控制措施有效性的評估。

此外，依照13 112號總統令，美國于1999年成立了綜合性的國家入侵物種委員會并于2001年依照《國家入侵物種法》規定，發布了《國家入侵物種戰略》，分別對領導與合作、預防、早期檢測和快速反應、控制和管理、恢復、國際合作、研究、信息管理、教育和公眾覺悟等九個相關領域提出了防治外來物種入侵應當優先考慮的具體對策措施［8］。

（2）加拿大在加拿大《環境保護法》、《環境評價法》、《野生動植物保護和國際省際貿易管制法》以及《漁業法》中規定了外來物種入侵防治措施。

加拿大環境部認為，外來物種是《環境保護法》新的規制對象，因此任何引入新的外來物種的行為都必須向政府衛生部和環境部提供充分的信息，以便對該行為進行風險評估，確定引入該物種可能給人類健康與環境帶來的風險。評估的結果既可能是禁止引入，也可能是同意引入或有條件地同意引入。環境部部長享有實施這些條款的自由裁量權。

鑒于外來物種入侵涉及的管理事項和部門較多，加拿大于2002年制定了《加拿大入侵外來物種戰略》，為加拿大防治外來物種入侵提供了全面的整體性框架。該戰略包括目的、構想、原則、實施戰略等部分。提出了四個戰略目標并針對每個戰略目標制定相應的行動：預防有害的有意和無意引入；在邊境前和邊境上發現并確認新的入侵物種；在發現后盡快對新的入侵物種作出反應；通過消除、遏制和控制措施來管理已經立足和正在擴散的入侵物種。準備通過風險分析、科學研究、制定法律和規章、教育和擴大服務項目、國際合作和確立優先事項等六個方面來實施戰略。目前，比較值得期待的是加拿大漁業和海洋部制定的《引入和轉移水生生物體的國家政策法案》。該法案一旦獲得通過則可能成為加拿大第一部專門防治外來物種入侵的法律。

（3）新西蘭新西蘭以1993年制定的《生物安全法》以及1996年制定的《有害物質和新生物體法》兩部法律來涵蓋對外來物種入侵的防治，它們共同確立了建立風險評估制度和引入許可證制度等預防對策以及實施有害物管理戰略制度、緊急事件制度等控制與管理措施。

《生物安全法》主要針對有害物和有害生物體，內容涉及適用范圍、主管部長的職權職責、風險物品的進口、減低與控制、有害物管理、行政管理、緊急事件、違法與懲罰以及過渡條款。該法的另一個特點在于它沒有對任何一個特定機構做出強制性的要求，而僅僅是授權［9］。

而《有害物質和新生物體法》針對的是有害物質和新生物體，它是新西蘭目前在維護生態安全方面最主要的法律。該法的目的是通過阻止或管理有害物質和新生物體的不利作用來保護環境與人類社會的健康和安全，并分別對環境部長的權力、職能和職責，環境風險管理機構的建立和職能，有害物質和新生物體的評估，控制措施，檢查、執行以及補充的權力，上訴，緊急事件等作了詳盡的規定。

新西蘭政府還專門設立了綜合管理機構生物安全委員會，并制定了新西蘭《生物安全戰略》，目標是建立一套更可行的、完整的管理經濟、環境和人類健康的生物安全風險的系統［10］。

（4）澳大利亞澳大利亞是通過根據國際海事組織壓艙水指南技術和指導原則制定的《壓艙水管理指南》（1991年，1999年修訂）作為專門實施防治水生外來物種入侵的對策。同時，澳大利亞還制定有《國家雜草戰略》（1991年）和《生物多樣性保護國家戰略》（1996年）等規范性指導文件，適用于清除雜草和生物多樣性保護領域的政府行動。在1997年到2002年的5年中，國家雜草戰略執行委員會成功地實現了《國家雜草戰略》的大部分目標［11］。比較分析澳大利亞上述規范性法律文件的規定，可以發現澳大利亞外來物種入侵的法律對策主要是由預防、早期檢測、控制、科學研究與公眾教育、資助計劃、國家合作等制度共同構成的。

2.制定綜合性防治外來物種入侵的法律。典型的國家是日本。日本于2004年頒布實施了《關于防止特定外來生物致生態系統損害的法律》。該法的特點在于只將從境外引入日本的、無論當前是否生存與日本本土之內的生物作為法律規定需要控制的“特定外來生物”。而像渡鳥或者隨著海潮進入日本的魚類以及植物等，由于它們是依靠自然力移動的外來生物，因此不屬于法律規制的對象［12］。

與其他國家有關外來物種入侵立法相比，日本采用的是專門立法的方式對外來物種入侵進行統一的管理和控制，它有如下特點：第一，沿襲了一般環境立法的規制方式，采用內閣決定防止特定外來生物損害基本方針的方式，對特定外來生物采取措施等基本事項作出規定；第二，明確防止外來物種入侵的行政主管部門，規定由環境省在總體上掌管防止外來物種入侵的職權，在有關經濟領域由環境省和農林水產省分別掌管職權；第三，實行外來物種的指定制，將外來生物分為特定外來生物、未判定外來生物兩大類實行分別管理；第四，對特定外來生物實行一般禁止；第四，對未判定外來生物實行進口申報與限制。

日本的防止特定外來生物損害基本方針的地位相當于其他國家針對外來物種入侵制定的“國家防治戰略”［13］。該方針依法由主管大臣在聽取中央環境審議會意見的基礎上制定草案提交內閣會議通過。2005年日本內閣會議通過了《防止特定外來生物損害基本方針》，對特定外來生物導致生態系統損害的基本框架、特定外來生物選定的基本事項、特定外來生物處理的基本事項、國家等特定外來生物防治的基本事項等重要事項作出了規定。

在對特定外來生物的規制方面，除了明確“特定外來生物”和“生態系統損害”的定義外，主要對飼養特定外來生物等行為規定實行一般禁止和特別禁止制、許可制以及提交報告和現場檢查制。在對特定外來生物的防治方面，該法除了確立預防外來生物損害不得進口可能造成不良影響的外來生物、不得將飼養的外來生物隨意向野外丟棄、不得將已經在野外生存的外來物種向其他地域擴散等三原則外，還規定了政府公務員可以依法進入他人土地、損失補償及其訴訟、費用負擔以及地方公共團體實施的特定外來生物防治措施等。在對未判定外來生物采取的措施方面，主要實行進口申報制和進口限制制。

此外，該法還對違法行為規定了嚴厲的制裁措施。例如在法人違法的場合，最高處罰的罰金可以達到一億日元。

3.以歐盟指令為依據，只在本國單項法律中部分規定防治外來物種入侵事項，又稱為歐盟國家模式，典型的國家如德國和意大利，它們均未制定專門防治外來物種入侵的法律。

由于歐盟可以通過條例、指令和決定等方式確立成員國適用的一般法律制度，因此歐洲國家可以直接、全面予以適用。在有關防治外來物種入侵的指令方面，歐盟已經制定有棲息地指令、鳥類指令、野生生物貿易規則、環境影響評價指令、林業種質資源指令、植物健康規則、動物健康規則、魚類健康指令、植物保護產品指令等，指令是對成員國的命令，但并不要求各成員國適用，而是將其作為一項義務要求各國在一定時間內將指令的內容調整為國內法，它對達到的目標有約束力。而具體方法則由各國自行采用。

為履行歐洲和其他國際環境公約，德國在《自然保護法》、《狩獵法》、《漁業法》、》《森林法》、《植物保護法》、《動物疾病控制法》以及《動物保護法》中都規定了防治外來物種入侵的條款。主要法律制度包括三個方面：

第一，是對在自然環境中釋放非本地物種的行為實行許可制。德國《自然保護法》規定，在自然環境中釋放和培育非本地的野生或非野生動植物應當獲得所在區域行政主管當局的許可。上述許可不適用農業和林業中的植物培育。對農業和林業有意引入物種，實行事前無害證明制，申請者要承擔相當重的舉證責任證明這種危險不存在或者很小。

第二，為控制無意引入外來物種，對從境外進口原料也實行特定的許可制，只有在外來物種入侵的危險被排除的條件下才給以許可。

第三，對外來物種的管理、控制和清除措施，德國并未在法律中予以規定，而是通過授權聯邦環保機構履行外來物種入侵后的治理職責。此外，聯邦各州可以在州環境保護法中制定有關控制措施。

遺憾的是，德國在行政管理機構上對防治外來物種入侵采取了分部門管理的方式，所以無論是聯邦、還是州，有關防治外來物種入侵的管理權都分散在很多部門。此外，由于德國尚未確立統一的風險評價指標和程序，《自然保護法》和一些州法在執行上也不可能清楚地表明什么行為是被禁止以及如何禁止，造成許多外來物種被無意釋放到環境之中［14］。

意大利采取了在國家有關規范性文件中規定外來物種入侵防治措施的辦法。例如，1997年的《共和國總統357政令》直接采納了歐盟棲息地指令。該政令的目的是保護物種及其棲息地，要求對非本地物種的有意引入實行許可制，由國家野生動物機構負責對擬引入的外來物種實行風險評價。只有在證明引入不會給自然棲息地和本地動植物帶來危害的情況下才由環境部長發放許可。但是哪些物種屬于非本地物種政令并未予以明確。因此具體的實施還必須依靠地方制定更嚴格的外來物種引入規定。

1992年的《第157號國家法律關于保護野生生物和限制捕獵的規定》是適用于哺乳動物和鳥類野生生物保護的法律，主要立法目的是保護野生生物和限制狩獵。其中，對為恢復阿爾卑斯山地區種群目的的引入行為作出了規定，要求在遵循國家野生生物機構建議的條件下制訂再引入計劃并由農業部長許可實施。

在意大利，有關控制和清除計劃的法律基礎并不明確。《第157號國家法律》僅規定了野生生物保護的一般原則，即野生生物應當處于自然狀態。只有當出現可能對野生生物產生明顯影響的情況時才可以采取措施對物種實行控制。

鑒于1948年由北美洲引入意大利西北部的灰松鼠嚴重威脅本地原產的紅松鼠的生存，20世紀90年代意大利政府曾發起一場清除灰松鼠行動，但這一行動因公眾提起訴訟而被法院判決終止。對此，環境部長只能建議而不能命令這種控制措施的實施，控制行動必須由省級機構負責執行。

為履行《瀕危物種國際貿易控制公約》，意大利于1992年制定了《第150號國家法律》。該法主要適用于對逃逸危險動物管制的行為，其中也包括外來物種［15］。

（三）比較分析

1.有關外來物種入侵防治條約以及國際組織指南性文件對各國立法具有普遍的影響。盡管各國針對外來物種入侵確立的法律方法各不相一，但總體上都選擇了“法律＋國家防治戰略”的立法模式。這一點與20世紀80年代以后國際社會在環境保護領域確立的“框架條約＋議定書（協定）＋附件”的國際環境條約模式極為相似，應當引起我們的注意。只不過因國家結構、自然環境、地理位置、立法傳統、經濟貿易和外來物種入侵狀況的不同，每個國家的防治入侵外來物種的立法模式也不盡相同。

2.各國外來物種入侵防治法律制度主要體現在預防、控制以及清除等內容方面。比較上述三類模式的國家立法，不難發現各國在外來物種入侵的防治立法方面，不外乎設立了包括預防、早期監測和快速反應、控制管理評估等在內的全過程監控制度，以確保外來入侵物種“從搖籃到墳墓”都處于有效的監管之下。其中，早期預防和監測措施的實施又是各種措施的重中之重。

此外，鑒于防治外來物種入侵涉及政府諸多部門的職權，各國還通過立法確立了專門的管理機構或者設立高級別的委員會對外來物種實行統一管理。選擇跨部門機構的模式不僅僅是出于職能集中的考慮，也在于入侵外來物種防治是一個綜合性的工程，需要得到各部門、社會各主體的支持。此外，跨部門機構還能協調各方面的關系和利益，有利于提高行政效率。

通過比較可以看出，在入侵物種防治上，國家防治戰略扮演著極其重要的角色。這可能有兩方面的原因，一是由于戰略本身的內容較法律抽象、宏觀，對整個防治工作有提綱挈領之用。二是戰略相對于法律來說更為靈活，在立法（包括制定、修改、廢除等）程序復雜的國家，這點優勢就更為突出。

三、我國外來物種入侵立法模式的合理選擇

（一）我國防治外來物種入侵立法的現有模式與存在問題

早在20世紀50年代，我國政府就在部門規章中確立了國內不同地區之間引入農業物種的管理規則。但我國政府真正意識到外來物種入侵的危害是在20世紀末葉以后。對此，我國的法律策略主要采取了國務院和各部門制定條例或者部門規章的方式對防治外來物種入侵予以規范的。20世紀末葉以后，全國人大常委會陸續通過制定或者修訂國家法律，在《進出境動植物檢疫法》、《動物防疫法》、《海洋環境保護法》、《草原法》、《農業法》、《種子法》、《漁業法》以及《畜牧法》等八部法律中規定了防治外來物種入侵的條款，對從境外引入外來物種或者在國內異地引入物種的行為確立了審批制度，要求在經過檢疫或科學論證后才準予引入，并且應當采取相應的安全措施。

從法律淵源的角度看，我國有關外來入侵物種防治的立法在數量上已經比較豐富，相應的監督管理體制也已經建立。但因法律規定與國務院授權環保、衛生、動植物檢疫、海洋、草原、農業、林業、漁業以及畜牧獸醫等九大行政主管部門負有防治外來物種入侵的管理責任，所以在尚未構建國家統一管制模式的前提下，各該立法目的與防治外來物種入侵無關的上述法律只對防治外來物種入侵作出原則性規定，未能實質上對外來物種入侵管制的法定職權關系作出明晰的規定。因外來物種防治所涉及的事項領域非常廣泛，各部門只能在權限范圍內通過制定部門規章或者決定的方式，確立與防治外來物種入侵“單打獨斗”的執行措施。

例如，國家環境保護總局曾分別在《全國生態環境保護綱要》（2000年）、《2003年全國環境保護工作要點》和《關于加強外來入侵物種防治工作的通知》（2003年）中，要求建立轉基因生物活體及其產品的進出口管理制度和風險評估制度，防止外來物種入侵，并要求各級環保部門聯合有關部門加強對物種引入的監管工作；國家林業局則在《商業性經營利用馴養繁殖技術成熟的梅花鹿等54種陸生野生動物名單》（2003年）中，對列名中的外來物種在馴養繁殖、運輸、經營利用、進出口等環節規定采取措施防范其逃逸至野外；農業部在《水產苗種管理辦法》（2005年）中規定進口水產苗種投放于河流等自然水域要遵守外來物種管理規定；衛生部在《關于加強紅火蟻傷人事件監測防控工作的通知》（2005年）中要求防治入侵紅火蟻對人類的侵害；建設部在《城市濕地公園規劃設計導則(試行)》（2005年）中要求防止外來物種入侵城市濕地；國家林業局在《國家林業局2006年工作要點》（2006年）中規定，要研究起草外來物種管理等法規、規章。

日益嚴重的外來物種入侵狀況說明，我國在防治外來入侵物種的立法及其執行機制上還存在著制度的障礙。

從制度內容上看，上述涉及外來物種入侵管理的八部國家法律而言，它們大多運用的是禁止性規范、號召性規范和授權性規范，尚未明確確立包括預防、早期監測和快速反應、控制管理評估等一整套防治外來物種入侵在內的行政監控和規制制度，更缺乏專門防治外來物種入侵的法律或者行政法規。國務院及其各部門制定發布的規章辦法只能在各自的職權范圍內作局部的修補，這種狀況已經嚴重地制約了我國在外來物種管理和控制方面采取全面、有效的防治行動。

此外，在對外來物種引入行為的控制中，現有法律、法規等規定尚未區分和論證有意與無意的引入行為，更未建立積極的外來物種入侵的路徑識別和風險評估機制。在涉及外來物種入侵管制的衛生防疫和動植物檢疫管理實踐中，重點依舊放在對無意引入的防范方面，而忽視對有意引入的規制。在我國，有意引入外來物種的行為所導致的損失在全部引入行為所導致損失中占有很大的比重，相關法律法規的不完善導致了有意引入外來物種的活動長期失控并且危害仍在繼續，它表明我國現有涉及外來物種的法律規定尚存在著價值定位和利益取向上的誤區。

（二）合理構建我國防治外來物種入侵立法模式之我見

1.應當選擇“法律＋國家防治戰略”模式構建我國防治外來物種入侵法律制度。從以上比較分析可以看出，無論國際社會還是國內立法，防治外來物種入侵對策立法所選擇的主要模式是“法律＋國家防治戰略”。實踐證明，這種模式一方面可以與國際社會有關外來物種入侵的防治對策保持一致并可以適時更新，另一方面對各國現行行政管理體制的影響也較小，有利于國家采取綜合防治對策應對日益加劇的外來物種入侵現象。相對而言，因歐盟國家與歐盟統一法機制相關，因此歐盟各國立法所選擇的模式與機制對我國并不具有較大的借鑒意義。

2.應當以預防原則為基礎構建防治外來物種入侵的法律對策。在外來物種入侵防治領域，實施預防原則主要應當建立三方面的法律制度：一是對有意引入外來物種行為實行風險評估制度，二是對外來物種有意引入實行許可制度，三是對有意引入外來物種行為構建全過程規制制度。

目前，我國已在農業和林業主管部門分別設立了外來入侵生物預防與控制研究中心和林業有害生物檢驗鑒定中心，在進出境動植物檢疫程序中規定了審批許可程序，但因各種措施和方法僅僅著眼于某個領域、某個目標以及某些經濟利益的單一衡量，所以在執行效果上不僅會受到部門職權職責的局限，也會受到制度目的不同的限制。

筆者認為，我國應當建立超越部門及其利益、集合各學科專家構成的跨部門外來物種風險評估機構。針對有意引入和無意引入，風險評估和許可實行不同的程序與方法。例如，對于有意引入應實行嚴格的風險評估制度，評估的內容應當包括對入侵路徑的識別和風險、擴散的風險以及對整個生態系統或環境的風險。風險的評價維度應對包括對人體健康、經濟生產、本土動植物、環境生態系統等效益和損失的比較。

在許可制度的構建方面，應當通過建立名錄制度（又稱清單制度）指導外來物種防治。目前，我國已陸續發布了若干入侵物種名單，如《中國第一批入侵外來物種名單》（2003年）、《進境植物檢疫危險性病蟲雜草名錄》（2004年）。但是這種名錄制度目前只是我國各部門應急防治外來物種入侵的方式，應當盡早將其“升格”為法律規范。

此外，在有意引入外來物種之前、之中和之后等各個環節，應當通過立法確立早期監測和快速反應、控制和根除、評估等不同的防治措施。

3.應當建立跨部門的專門機構負責外來物種防治的統一管理。如上所述，我國現有對外來物種實行管理的權限一直依法由農業、林業、衛生、邊防和檢疫、交通以及環保等部門負責管理。出于本部門利益的考慮，各部門行使與入侵外來物種相關權力時往往更關注短期的、局部的利益，而忽視了長期的、全局的利益，從而導致決策的整體性失誤。為防止決策失誤，我國已設立有入侵外來物種防治協作組，但該機構的法律地位尚不明確。筆者認為，應當通過立法將外來物種防治的統一綜合監督管理職權授權某個部門行使，輔之以農、林、檢驗檢疫、科技、財政、外貿等部門內部的專門管理。

此外，可以參考借鑒美國國家入侵物種防治委員會或者新西蘭模式，[美國國家入侵物種防治委員會的成員包括國務卿、財政部部長、國防部部長、內政部部長、農業部部長、商務部部長、運輸部部長、聯邦環保局局長、國土安全部部長以及美國貿易代表辦公室主任。該委員會由農業部部長、商務部部長以及內政部部長擔任聯合主席。而新西蘭則將外來物種入侵防治的專門管理賦予某政府部門，在該部門下設立跨部門的安全委員會。]建立由各部門官員和各領域專家以及不同利益代表構成的政府咨詢和綜合決策機構，輔助外來物種入侵防治的主管部門制定有關統一性的防治戰略或者方針政策。

四、結論

面對日益嚴重的外來物種入侵，世界各國已在國際環境條約和相關國際文件的基礎上制定了本國法律和執行戰略，并建立了相應的行政管制體制。在我國，盡管目前的國家立法在進出境動植物檢疫、動物防疫、海洋環境保護、草原、農業（種子）、畜牧和漁業領域確立了防治外來物種的綜合性原則，但因缺乏有效的綜合決策機制和管理機制，各種措施在具體適用上還存在著許多障礙。因此，我國應當在比較外國外來物種入侵防治立法與管理實踐的基礎上，建立一套行之有效的外來入侵物種防治體制，并盡快制定一部綜合性外來入侵物種防治法律及其相應的國家戰略，確立整合性外來入侵物種防治的預防原則及其制度，以及全過程控制制度和具體措施。與此同時，應當在政府層面建立對外來物種入侵防治實施統一監督管理的部門，并建立跨部門的政府咨詢和綜合決策機構，提高外來入侵物種防治領域的行政效率。

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本文責任編輯：曹明德