影響環境資源法實施的障礙研究

摘 要：“十五規劃”期間的環境資源狀況說明，我國的環境資源法沒有得到有效實施。當前環境法律法規實施不力的深層原因，在于開展環境資源保護工作在短期內既不符合地方政府的經濟利益，也不符合地方政府的政治利益，還在于立法工作中的部門利益問題嚴重影響國家層面環境資源立法的質量。為了有效實施環境資源法，應當建立有利于環境資源法全面實施的機制，加強民主立法和科學立法，并強化環境資源法律和有關法律的執法、司法和監督。

關鍵詞：環境資源法；實施；機制；法制

中圖分類號：DF468 文獻標識碼：A

一、我國環境資源法實施的若干情況

什么是法律實施？吳大英、沈宗靈說，法律實施就是把憲法和法律規定付諸實踐，把文字的規定變為實際行動［1］。筆者據此認為，所謂環境資源法的實施，就是把憲法和法律有關保護環境資源的規定付諸實踐，把保護環境資源的文字規定變為實際行動。

如何評價法律的實施狀況？全國哲學社會科學“七五”規劃法學重點科研項目《法理學研究》提出了評價法律實施的四項標準：

第一，國家和社會的利益，公民和組織的合法利益是否（或在什么程度上）受到保護；違法者（包括犯罪者）在人口中的比重以及他們是否依法受到制裁；民事糾紛是否得到合理解決。

第二，一般公民和國家工作人員，特別是國家機關的負責人和執法、司法人員的法律意識是否增長（或增長到什么程度）。

第三，與其他時期、其他地域或國家的法律實行情況進行可比性研究。

第四，法律的社會功能、社會目的是否有效實現及其程度［2］。

這一評價體系著重于從“法律實施的社會效益，即法律的一定社會目的或社會功能的實現及其程度”來評價法律實施［2］265。它的意義在于從法的整體實現的程度及其實現的社會效果這一角度，來衡量一個社會的法治狀況，從而得出一個適當的評價結論。這個標準對考核我國環境資源法律的實施效果，具有一定的參考價值。

根據上述標準，可以認定我國的環境資源法律沒有得到有效實施。1979年以來，我國立法機關已經制定了26部環境資源法律，基本形成了環境資源法律體系，但這些法律的實施情況又是如何呢？舉一個最近的例證：2006年8月27日，十屆全國人大常委會第23次會議在人民大會堂舉行全體會議，聽取環境保護法律實施情況的檢查報告。全國人大常委會副委員長盛華仁在《全國人大常委會執法檢查組關于跟蹤檢查有關環境保護法律實施情況的報告》（以下簡稱《報告》）中說，“十五”時期環境保護的兩個主要指標沒有完成：二氧化硫排放量不降反升；化學需氧量排放量明顯反彈。發達國家上百年工業化過程中分階段出現的環境問題，在我國已集中出現。” ［3］

《報告》指出：“二氧化硫排放量，‘十五’計劃要求消減10%，實際上不僅沒有減少，反而大幅度上升，2005年排放量達到2 549萬噸，比2000年增加了27%；化學需氧量排放量，‘十五’計劃要求消減10%，2005年實際排放1 414萬噸，只比2000年減少了2%，但比2004年又增加了5%，出現了明顯的反彈趨勢。

2005年全國城市生活垃圾集中處理率雖然已經達到52%，但從有關部門的調查數據看，實際上無害化處理率大約只有35%。這就是說，全國還有將近一半的城市生活垃圾沒有經過有效處理。大量的低標準填埋處理方式，必將產生有害的滲濾液，對地下水、地表水造成嚴重污染。

我國的危險廢物和醫療廢物處置工作也進展緩慢。2003年，全國人大常委會執法檢查組針對非典醫療廢物可能傳播疫情的情況，提出必須加快危險物處置中心設施建設。國務院有關部門根據檢查組的建議，制定了《全國危險廢物和醫療廢物處置設施建設規劃》，共安排新建處置設施331個，計劃總投資150億元。截至目前，已建和在建的只有70個，總投資約38億元，僅完成計劃的25.3%。”［3］6

以上情況證實了我的上述觀點，我國環境資源法律沒有得到有效的實施。

國家“十一五規劃”，對環境保護工作又提出了新的任務，即要求“十一五”時期，在實現人均國內生產總值比2000年翻一番的同時，比“十五”時期，單位國內生產總值能源消耗降低20%左右，主要污染物二氧化硫和化學需氧量排放總量減少10％。該規劃明確規定，上述三項指標是“約束性指標”［4］。國家首次把上述環境資源保護目標作為約束性指標，引起了社會各方面的高度關注。

但“十一五規劃”開局之年的實際執行情況如何呢？根據國家統計局的統計，2006年上半年我國能源的單位能耗上升了0.8%，二氧化硫排放上升了6.5%，化學需氧量排放量上升了4.1%［5］。這就是說，環境污染的老賬不但沒有還清，反而又欠下新賬。2006年上半年新開工約10萬個建設項目，投資規模增長了29.8%。現在又有40%的項目在土地征用、環境影響評價和審核程序上，不同程度地存在著違法違規的現象。有的縣級環保部門審批的建設項目環境影響評價執行率只有30%到40%。以二氧化硫的污染控制為例，2006年上半年新上馬的燃煤機組達3 200萬千瓦，但是同步運行脫硫裝置的只占一半［5］。

根據2006年前三個季度的統計數據，國內生產總值比去年同期增長10.7%，達到141 477億元人民幣［9］。雖然污染和節能降耗的數據尚在統計核算中，但發電量增長的數字已經公布，即2006年前三個季度比2005年同期增長12.9%［7］。這在一個側面上告訴我們，節能降耗的目標再一次沒有實現。

實踐不斷向我們發問，我國環境資源法律為什么實施不力？根本性的原因究竟在哪里？

二、影響環境資源法律實施的機制障礙

對于我國環境資源法律為什么實施不力的原因，人們常常歸結為“有法不依、執法不嚴、違法不究”。最近指責地方政府違法的現象比較普遍，也處分了因本地環境污染嚴重和違法占地而對此負責的一些地方政府和主管部門的一些負責人。給人的感覺，污染嚴重、生態破壞的主要原因在于地方政府違法，而地方政府責任人之所以違法破壞環境資源又在于其追求政績多撈選票。根據有關部門的調研情況，我認為問題沒有這么簡單。下面，我試圖從污染環境的違法現象入手，找到“隱藏”在其背后的、產生這些問題的經濟原因、社會原因和體制機制原因，對環境法律執行不力的根源進行盡可能深入的分析。

我認為，目前的“分灶吃飯”的財政體制或者分成辦法不利于地方政府重視環境與資源保護工作。目前在一些地方的經濟社會發展中，之所以出現諸多的污染環境、破壞生態的問題，例如地方政府或明或暗地支持一些單位公然違反環境與資源保護法律，造成嚴重的經濟社會不良后果，其中固然有認識原因和追求政績多撈選票等動機，但從財政體制的角度講，根本的原因是地方政府全力追求本地方的經濟利益。在我國目前的經濟體制下，財政是采取“分灶吃飯”的制度，地方政府所屬的干部生活條件好壞，工資水平的高低，直接取決于地方政府的財政狀況。而由于地方政府的財政收入直接與經濟增長速度掛鉤，只有高速度增長，才能改善地方政府的財政收入狀況，也才能提高當地干部的收入水平，所以，追求高速度并不是地方首長一個人的主觀愿望，而是符合當地所有干部的愿望，因而會得到當地職能機構和干部們的普遍支持。

回顧一下我國財政制度改革的歷史。20世紀80年代開始經濟體制改革之后，中央財政集中度越來越低，在全國財政收入中，中央財政一度只占不到10％。由于財政集中度過低，中央的權威受到影響。1993年以后，實行分稅制改革，劃分了國稅、地稅，逐步扭轉了這一局面。到1999年、2000年，情況發生了根本性的變化，財政收入格局變為“五三二”，即是在全國財政收入中，中央財政占了50％，省市級財政占30％，縣鄉級財政占20％。其中，縣鄉兩級財政所供養人員占全國財政供養人員的67％，但是財力只占20％，所以縣鄉級財政普遍負債累累。而縣鄉是直接面向農村的，因而有人指出，財政分配不合理，是我國“三農”問題積重難返的根源。其實，環境資源問題的根源也是如此。地方的事權不斷增加，而其財權卻有相對減少的趨勢。中央與地方財政收入的分成比例，2004年已經上升到55：45。因此，地方政府必須尋找新的經濟增長點來彌補當地社會事業所需資金的不足。在現行體制下，地方政府對各類資源仍保持著強大的控制權，由此出現了地方政府之間為了經濟增長而進行的激烈競爭。這種競爭是上世紀90年代中期以來各地經濟增長的主要動力，而其共同的特點就是以犧牲當地環境和資源為代價的。無論誰來擔任地方領導，都不得不在千方百計發展地方經濟這個問題上耗費精力。

一些地方的工業熱、開發區熱，也與目前的金融體制有關。前不久，內蒙古新豐電廠項目違規建設并發生了重大施工事故，為此國務院常務會議作出決定，對直接責任人員進行嚴肅處理，其中給予黨紀、政紀處分7人，移交司法機關處理2人，并責成對項目違規建設負有領導責任的內蒙古自治區主要領導向國務院作出書面檢查，并對全區違規建設電站規模高達860萬千瓦的問題予以通報批評，所有違規電站項目一律停止建設。 內蒙古為什么要大上火電項目？其中另一個原因，就是國內9家銀行與2家財務公司給其提供了200億元電力貸款，其中已有60億元用到了7個違規項目上［8］。地方從銀行拿到錢，必然要上項目，合法要上，非法也要上，否則如何還貸？既然上項目又可以貸款，何樂不為？以上是地方政府大辦工業的第一個好處。至于上項目必然占用土地、污染環境的問題，地方政府只能將其放到次要地位了。

第二個好處，就是經濟指標上去了，政績也就上去了，地方政府負責人的職務提升也就有了“資本”了。也就是說，除了財政推、銀行拉之外，政府職能未轉變、用人機制不合理也是引導各地搶建項目、加重環境污染的深層原因。

既然不顧環境保護發展經濟有那么多的利益，地方政府負責人必然趨之若鶩。這里又涉及到地方環保局的管理體制。 雖然環境保護法賦予環保部門對新建擴建項目有“一票否決”的權力，但是“官帽子”掌握在上級領導手里，地方環保局根本不可能自主行使這個權力，否則地方環保局長的官位難保。因此，法律規定的環保部門“一票否決”權力不可能發揮應有的作用。

這也足以說明，我國多數環境法律法規之所以執行不力，中央下達的節能降耗、保護環境的指標之所以不易落實，根源在于這些指標既不符合下級政府的經濟利益，也不符合下級政府的政治利益，因而得不到地方政府真心實意的支持。

三、立法階段的機制障礙

法律能否有效實施，還要看法律本身是否公平合理。公平合理的法律，是法律有效實施的重要前提和基礎。為什么要提起這個問題呢？這與當前一些部門過于謀取本部門利益而影響國家利益有關。當前要高度注意政府機構中的部門利益問題。所謂部門利益是指行政部門偏離公共利益導向，追求部門局部利益，變相實現小團體的利益，其實質就是“權力衙門化”與“衙門權力利益化”。

近年來隨著市場經濟的發展，政府機構中的部門利益問題日益突出。在決策或履行職能過程中，有些部門過多從本部門的利益出發，過于強調、維護與謀取本部門的利益，影響了國家決策的戰略性、正確性和前瞻性，損害了社會公正與人民利益，增添了國家的經濟和政治風險。尤其要高度關注部門利益法定化。 依法行政和依法執政本是社會主義法治和現代化建設的必然要求，但是一些政府機構廣泛存在著借立法來謀取、鞏固部門利益的現象。如通過“職權法定”、“行為法定”與“程序法定”使部門利益法定化。有些政府部門利用本部門掌控的資源優勢，在制定有關法律草案時，千方百計為部門爭權力、爭利益，借法律來鞏固部門利益，獲取執法權，獲得相應的機構設置權和財權。其結果是，將部門意志上升為國家意志，或將國家意志歪曲為部門意志，以部門利益取代國家利益，借維護國家利益之名，行謀取部門利益之實，使部門利益出現比較嚴重的國家化傾向。有時中央幾個部門經反復討價還價在“利益均沾”上取得了一致意見，但卻給地方和群眾辦事加大了過高的成本，使法規變得不可行。在中央提出全面構建社會主義和諧社會的形勢下，這個問題到了必須認真解決的時候了。

四、貫徹中央建設社會主義和諧社會的決定，為環境資源法律的全面實施掃清障礙

（一）建立有利于環境資源法律全面實施的機制

《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，必須堅持以人為本，必須堅持科學發展觀。要以解決危害群眾健康和影響可持續發展的環境問題為重點，加快建設資源節約型、環境友好型社會。要完善有利于環境保護的產業政策、財稅政策、價格政策，建立生態環境評價體系和補償機制［9］。《決定》還指出，要完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化。要健全公共財政體制，調整財政收支結構，把更多財政資金投向公共服務領域，加大財政在教育、衛生、文化、就業服務、社會保障、生態環境、公共基礎設施、社會治安等方面的投入。進一步明確中央和地方的事權，健全財力與事權相匹配的財稅體制。完善中央和地方共享稅分成辦法，加大財政轉移支付力度，促進轉移支付規范化、法制化，以保障各級政權建設的需要。要完善財政獎勵補助政策和省以下財政管理體制，著力解決縣鄉財政困難，增強基層政府提供公共服務的能力。要逐步增加國家財政投資規模，不斷增強公共產品和公共服務供給能力［9］。《決定》為今后的財稅體制改革指明了方向。

筆者認為，從長遠看還應做到：

第一，要逐步將地方政府從目前的“準企業”狀態還原為真正意義上的政府，把資源配置的權力真正交給市場，從根本上避免政府對企業各種不合理的行政干預。

第二，要用科學的標準來考核領導干部的政績，即用正確的導向來引導干部。提拔了一個堅持科學發展觀的干部，就會鼓舞一批堅持科學發展觀的干部；相反，提拔了一個反對科學發展觀的干部，就會傷害一批堅持科學發展觀的干部。

第三，如果一時不能改變“分灶吃飯”的財政體制，中央和地方財政當前都要加大對環境保護、治理的轉移支付的力度。各級政府都要切實履行改善生態環境的義務。目前，要在繼續加大國債資金和各級財政預算內環保投資力度的同時，還要鼓勵社會資金、外資等參與環境基礎設施的建設和運營，實現投資主體多元化。如果不在環保投入上足額保證，那么，試圖如期完成“十一五規劃”規定的資源節約和污染控制指標，是絕無可能的。

（二）認真解決立法工作存在的部門利益問題，做好民主立法、科學立法

在環境資源領域實施民主立法要做到：

第一，立法工作要按照立法法的要求，進一步民主化、公開化，要讓地方直接參與。

第二，起草法律草案盡量由地位超脫的機構進行。起草工作要有高層領導直接組織，防止各自為政，互相牽扯。

第三，要依法提高法律法規草案在人大審議期間的審議質量，使制定的法律法規真正代表最廣大人民的根本利益。

第四，在改革財政體制的同時，還應適度擴大地方的立法權限，使地方能夠根據本地經濟社會發展的實際需要，制定出更加符合本地實際情況的地方性法規。

在環境資源領域實施科學立法要注意做好“三個結合”：

第一，要把制定環境資源法與制定其他有關法律結合起來。根據全國人大常委會的立法規劃和中央有關文件精神，當前需要加強環境與資源保護的立法。主要包括三個方面：第一，資源能源節約方面，研究制定《循環經濟法》、《能源法》、《原子能法》，修改《節約能源法》、《電力法》、《煤炭法》等；第二，污染防治方面，研究制定或修改《水污染防治法》、《有毒化學品污染防治法》、《土壤污染防治法》等；第三，生態環境保護方面，研究制定或修改自然保護法、海島保護法、水土保持法等。

還要抓緊制定與環境資源保護有關法律的制定工作。這是因為，從一定意義上講，環境資源法領域之外的法律，對解決環境資源問題所起的作用可能更為重要。例如，在《刑法》中對環境資源犯罪行為規定有力的刑事制裁條款，可以更好地產生預防和威懾的效果，提高全社會的環境意識；在預算法、審計法、稅法等財經法律中對資源節約和環境保護規定扶持措施，可以更有效地引導我國經濟增長方式的轉變。因此，為了保護和改善生態環境，我們不能僅僅注意制定幾部環境資源法律，而要將加強環境資源立法與制定其他相關法律密切結合起來。

第二，制定法律要與配套規范性文件相結合。在每一部環境資源法律中，都有若干條款，要求國務院及其有關部門或地方制定與法律配套的行政法規、部門規章、規劃、技術規范。配套法規也具有規范性和強制性，是完備的法律體系的重要組成部分，也是法律實施的重要環節。它們往往是根據環境資源保護迫切的需要，針對較為突出的環境問題制定的，在彌補法律的局限性和解決急迫問題兩方面具有重要作用。我國人口多、地域差異大、發展不平衡問題突出，全國性的立法不可能對各方面的問題都作出細致規定。因此，應當重視做好與法律相配套的法規、規章的制定工作，做到一法多規、協調配套、各司其職、體系合理。

當前，我們正在進行循環經濟法的起草工作。在起草該法律草案的同時，就要考慮組織配套規范性文件的研究起草工作。例如，需要同時考慮制定節約用水條例、廢舊家電回收處理管理條例、石油節約條例以及建筑節能、包裝物和廢舊輪胎回收等資源節約與綜合利用的法規規章等。

第三，法律調整要和其他手段調整相結合。雖然離開法律是萬萬不行的，但法律絕非萬能。調整社會關系的有效手段多種多樣，法律規范只是其中之一，法律手段需要與行政、經濟、工程、技術以及道德規范等多種手段結合運用。當前需要研究的問題是，如何更好地發揮環境資源立法與行政指導、財稅保障、技術支撐和道德約束等各種手段功能的協同作用。在環境資源領域，一方面，立法時要了解其他調整手段的功能，為這些手段發揮作用留出足夠的空間；另一方面，對于那些屬于法律制度范疇的，就應在條件成熟時及時立法予以規范。

（三）要強化環境資源法律和有關法律的實施

第一，加強宣傳教育、注重公眾參與，提高全民族的環境法治觀念。

第二，強化環境資源領域的行政執法職能和司法機關司法職能。各級政府及其有關部門是環境資源法律的行政執法主體。各級司法機關是環境資源法律的司法主體。這些機構的有效運行，對實現環境資源立法目的、發揮環境資源法律的功能十分關鍵。當前，國務院及有關部門依法嚴肅處理一批未批先建、不執行環評制度和“三同時”制度的違法建設項目，與國家宏觀調控的目標是完全一致的，必須再接再厲，決不能心慈手軟，決不允許違法排污的項目繼續存在，決不允許嚴重危害人民利益的環境違法者逍遙法外。 在對待污染的問題上，要在緊縮“銀根（金融調控）”、“地根（供地指標）”的同時，緊縮“污根（排污指標）”，將“三根”置于同等重要的地位［10］。

第三，強化權力機關對環境資源法律實施情況的檢查監督。全國人大常委會1993年作出對法律實施情況開展檢查監督的規定以來，執法檢查工作取得了很大成就。在環境資源領域，十屆全國人大常委會先后開展了對《固體廢物污染環境防治法》、《土地管理法》、《水污染防治法》等法律實施情況的執法檢查，發現了法律實施中存在的重大問題，提出了整改建議，有效推動了一系列環境資源問題的解決，在社會上產生了良好反響。2006年上半年進行的環保法律跟蹤檢查又取得了新的實效。2006年8月，全國人大常委會通過了《監督法》，這對于各級人大常委會依法行使監督職權，健全監督機制，增強監督實效，促進依法行政和公正司法，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。通過實施《監督法》，將會進一步增強監督工作的針對性和實效性，進一步保障環境資源法律的全面實施，進一步促進人與自然的和諧共處。

簡短的結論：環境資源法律的實施狀況是與一個國家的經濟社會發展水平和整體法治環境緊密相聯的。當前，我國環境法治建設已從著重解決無法可依的問題深入到法律實施的攻堅階段。國家需要進一步加大實施環境資源法律的工作力度，優化環境資源法律實施的社會環境和資源配置。我們應當從認真落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的高度，從思想認識上提高全面落實環境資源法律的緊迫感，在環境資源立法、執法、司法、監督等各個領域全面努力，切實推進環境資源法律的有效實施。

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參考文獻：

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［9］ 中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定［N］.人民日報，2006-10-19(1).

［10］ 孫佑海.人與自然和諧，構建和諧社會［N］.中國環境報，2006-10-20(3).

本文責任編輯：曹明德