圖書館治理機制探析

2005年12月23日，中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于深化文化體制改革的若干意見》（以下簡稱《文改意見》），06年3月28～30日相繼召開全國文化體制改革工作會議，9月13日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》），標志著我國文化體制改革工作將全面鋪開。

《文改意見》中明確指出“國家興辦的圖書館、博物館、科技館等為群眾提供公共文化服務(wù)的單位，為公益性文化事業(yè)單位”。如果說圖書館公共服務(wù)是以實現(xiàn)和保障“公民基本的獲取圖書館知識信息權(quán)益、滿足廣大人民群眾基本的知識信息需求”為目的，那么以政府為主導(dǎo)、增加投入是基礎(chǔ)，轉(zhuǎn)換機制則是圖書館改革的動力與手段，而增強活力、改善服務(wù)則是改革的目標。政府逐步推進的政事分開和管辦分離，就意味著政府圖書館公共服務(wù)職能與公共管理職能的嚴格區(qū)分。由此，筆者以為，圖書館治理機制的轉(zhuǎn)型研究值得業(yè)界與政府的高度關(guān)注。

圖書館公共服務(wù)與公共管理的內(nèi)涵辨析

在圖書館學(xué)界，傳統(tǒng)而習(xí)慣地以“公益性”作為“等號”，把“圖書館服務(wù)”完全等同于“圖書館公共服務(wù)”，似乎“公益性”是政府完全承擔圖書館服務(wù)的最權(quán)威理由。其實“公益性”僅是一個社會價值的取向，并不意味著“國有圖書館”服務(wù)的壟斷。隨著國家政策的引導(dǎo)和社會經(jīng)濟的發(fā)展，不但民間圖書館事業(yè)會有一個較大發(fā)展的過程，而且我國整個圖書館事業(yè)會逐步呈現(xiàn)出“以圖書館公共服務(wù)為主導(dǎo)、各類社會圖書館公益性服務(wù)為補充”的繁榮景象。正如李長春指出“發(fā)展公益性文化事業(yè)要堅持以政府為主導(dǎo)，鼓勵社會參與”，又如《綱要》第十二條中指出“引導(dǎo)和鼓勵社會力量捐助和興辦圖書館、博物館等，在用地、稅收等方面給予政策優(yōu)惠。”

趙立波教授認為，政府公共管理職能擔負管理整個社會事業(yè)的職責(zé)，主要有：明確事業(yè)發(fā)展方向與公益性質(zhì)；規(guī)定組織、法人、產(chǎn)權(quán)等基本制度；規(guī)范財務(wù)、人事、經(jīng)營等規(guī)則；制定有關(guān)行業(yè)政策。所有者職能是作為所有者身份承擔舉辦與監(jiān)管事業(yè)單位的職責(zé)，主要有：重大決策制定、財政供給范圍與方式的確定、機構(gòu)編制的管理、主要領(lǐng)導(dǎo)的聘用與任免、監(jiān)督控制等。

筆者以為，圖書館公共服務(wù)與公共管理職能同樣是二個完全不同運行方式的政府職能，具體表述如下：

圖書館公共管理無疑是政府文化公共管理的一個組成部分，從《文改意見》和《綱要》的要求來看，其職能是以“政策調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理”為主，表現(xiàn)為一個政策引導(dǎo)與調(diào)節(jié)、制度規(guī)范與監(jiān)管、社會協(xié)調(diào)與處理的過程。其具體職責(zé)有：明確整個圖書館事業(yè)發(fā)展方向（如公益要求），明確興辦圖書館的準入條件和科學(xué)界定圖書館公共服務(wù)的具體內(nèi)容；規(guī)定各類各級圖書館的組織形式、產(chǎn)權(quán)、人事、財務(wù)等基本制度；規(guī)范經(jīng)營方式、服務(wù)質(zhì)量等規(guī)則；制定圖書館行業(yè)政策與制度。主要以維護圖書館社會服務(wù)過程中的公共秩序和圖書館公共價值為責(zé)任目標，其范圍涉及私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域。其實質(zhì)是公共權(quán)力的公共性、強制性和責(zé)任性。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，公民圖書館權(quán)利意識的覺醒與增強，圖書館行業(yè)組織的不斷發(fā)展與壯大，公民參與活動的開展與不斷深入，國家法制建設(shè)的進一步健全，圖書館公共管理就會逐步向圖書館公共治理過渡和轉(zhuǎn)型，注重的是政府和民間社會如何共同協(xié)作，以形成有效的引導(dǎo)、調(diào)控、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、維權(quán)等公共治理機制。

圖書館公共服務(wù)自然是政府公共文化服務(wù)的一個組成部分，其職能就是服務(wù)，表現(xiàn)為一個有效組織并提供圖書館公共服務(wù)產(chǎn)品的過程。其具體職責(zé)有：自身組織與其它組織或個人的關(guān)系，如服務(wù)章程或宣言的制定；組織形式的形成，如圖書館委員會或理事會的成員產(chǎn)生；重大決策制定，如館長的聘用與任免方式，人員編制，經(jīng)費的供給方式與使用方向、服務(wù)規(guī)則的公開制訂、內(nèi)部獎勵與監(jiān)督制度等等。主要以讀者的需求（在規(guī)定的服務(wù)范圍內(nèi)）為導(dǎo)向，以提供圖書館公共服務(wù)的具體內(nèi)容與質(zhì)量標準為目標，以同時回應(yīng)公民對于利用圖書館的利益訴求、改善知識信息服務(wù)等具體的圖書館公共利益（即實際利益）為目標（即不斷實現(xiàn)公民的圖書館權(quán)利[10]，逐步增進公民共同而具體的圖書館公共利益），服務(wù)涉及的僅是政府職責(zé)范圍內(nèi)的公共領(lǐng)域。其實質(zhì)是作為國家所有者身份舉辦的一種公共服務(wù)，以全面實現(xiàn)、增進、滿足全體公民對于圖書館公共利益的共同需要。注重的是如何營造合法的、自治的、充滿活力的服務(wù)機構(gòu)，以形成一個有效的公共服務(wù)機制。

國際與國內(nèi)有關(guān)圖書館內(nèi)部治理

機制的實例介紹

國際圖聯(lián)、聯(lián)合國科教文組織規(guī)定公共圖書館必須有合適的主管機構(gòu)，這種機構(gòu)主要由地方社區(qū)的代表組成，包括選出的地方委員會或圖書館理事會成員。圖書館委員會或理事會必須有規(guī)章程序，其會議記錄還應(yīng)公布于眾，必須定期開會，公布會議事項、會議記錄、年度報告以及經(jīng)濟報告等。通常主管機構(gòu)主要負責(zé)公共圖書館的政策、制度等方面的事宜，不處理圖書館的日常事務(wù)性工作。圖書館館長必須能夠直接參加圖書館主管機構(gòu)會議，與之緊密配合做好工作。圖書館的政策文件必須公布于眾，必須盡可能采取措施使當?shù)鼐用駞⑴c公共圖書館的發(fā)展工作。

國外二種典型的圖書館內(nèi)部治理機制。在發(fā)達國家，公立公共圖書館一般實行圖書館理事會（領(lǐng)導(dǎo)下）——館長型的治理結(jié)構(gòu)；機構(gòu)內(nèi)的圖書館、學(xué)校圖書館、大學(xué)圖書館則比較傾向于由所有者單向治理，輔之以各種顧問型委員會的治理結(jié)構(gòu)提供。

國內(nèi)三種典型的圖書館內(nèi)部治理機制。（1）早在1995年，嚴濟慈圖書館就在“兩塊牌子，一套班子，聯(lián)合辦館，資源共享”的理念下以民辦公助的形式組建嚴濟慈圖書館，匯集公共圖書館、高校圖書館和名人紀念館為一體，由大學(xué)基金會董事局和金華市委宣傳部共同組成“嚴濟慈圖書館管理委員會”，自行聘任館長負責(zé)圖書館的專業(yè)管理工作，館長僅對委員會負責(zé)。（2）北京海淀區(qū)政府的大膽探索，將圖書館公益服務(wù)納入政府的“公共服務(wù)委員會”，創(chuàng)新了區(qū)域圖書館公共服務(wù)內(nèi)部治理新模式。（3）中國科學(xué)院文獻情報系統(tǒng)組建中國科學(xué)院國家科學(xué)圖書館，實行理事會領(lǐng)導(dǎo)下的館長（法人）負責(zé)制，由總館、二級法人分館和非法人特色分館組成，又創(chuàng)新了我國科學(xué)院系統(tǒng)圖書館內(nèi)部治理的新模式。

圖書館治理機制的內(nèi)涵

隨著國家逐步推進的政事分開和管辦分離，雖然政府公共服務(wù)和公共管理職能將會逐步得到回歸與正位，但并不意味著政府對公共服務(wù)機制產(chǎn)生了實質(zhì)性的認識或改變。筆者認為，圖書館服務(wù)機制的實質(zhì)應(yīng)該是圖書館組織內(nèi)部治理機制的合理設(shè)計與科學(xué)安排，尤其是機制內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)上的問題；這不僅是事關(guān)圖書館公共服務(wù)“責(zé)任承擔者”定位的重大問題，而且是事關(guān)圖書館組織的內(nèi)部活力和服務(wù)功能能否得到真正激發(fā)和有效發(fā)揮等關(guān)鍵問題，更不是簡單的一個館長與館班子的問題。

“機制”一詞原指機器的構(gòu)造和動作原理，社會中的組織機構(gòu)借用此詞，是指其內(nèi)部結(jié)構(gòu)及其同外界組織或個人的關(guān)系與功能。無論是機器的機制，還是生物的機制，都明顯具有客觀存在的內(nèi)在規(guī)律：即其內(nèi)部的結(jié)構(gòu)、機理、機能間都是相互協(xié)調(diào)的一個有機而協(xié)調(diào)的整體，由此產(chǎn)生出一種與外界和諧聯(lián)系的功能，如植物光合作用的全過程等。由此，筆者堅信：社會組織的內(nèi)部治理機制也是不以人們意志為轉(zhuǎn)移的一種內(nèi)在規(guī)律，一個組織能否在社會系統(tǒng)中和諧存在，并發(fā)揮其有效的社會功能，根本取決于其內(nèi)部機制的自主自治、有機協(xié)調(diào)與富有活力。

從國內(nèi)圖書館資源共享過程中的諸多難以解決問題的例子來看，關(guān)鍵問題在于圖書館內(nèi)部治理機制的設(shè)計與安排，根本問題在于對“機制”的內(nèi)在規(guī)律性認識上的隨意與模糊。如，城市中心圖書館向社區(qū)基層延伸服務(wù)過程中，出現(xiàn)的多級財政、業(yè)務(wù)規(guī)范、物流保障、人力資源、組織文化、激勵共贏機制等問題。

從委托與代理關(guān)系的角度看，更現(xiàn)實的問題是，政府或主管機構(gòu)作為公民圖書館權(quán)利的委托人，可能會利用信息優(yōu)勢（而圖書館服務(wù)“兩個效益”的難以估測和度量，明顯存在客觀方面的信息不對稱現(xiàn)象）而出現(xiàn)“逆向選擇”與“道德風(fēng)險”兩大代理問題；同時，只要政府有了或存在“經(jīng)濟利益”動機，行為選擇偏離圖書館公共利益效用目標的可能性就極大，甚至可能出現(xiàn)羅伯特·達爾所說的“代理人主權(quán)”現(xiàn)象（顛倒與委托人間的主仆關(guān)系，將委托人淪為受操縱對象）。正如世界銀行一針見血地指出，服務(wù)提供者職能俘獲政策制定者職能的風(fēng)險很高，也很現(xiàn)實；服務(wù)提供者更多地關(guān)心它們的上級主管部門是否滿意。

綜上所述，筆者以為，圖書館公共服務(wù)能否有效提供的關(guān)鍵問題是圖書館組織機構(gòu)的內(nèi)部治理機制。誠然，國家宏觀層面的圖書館治理機制就是我們通常所指的圖書館管理體制，其中包括政策、制度、多層次的各種機構(gòu)和相應(yīng)的管理（或治理）機制。同時，也應(yīng)該看到：雖然圖書館治理的宏觀制度環(huán)境制約和影響著各種合理而科學(xué)的圖書館治理機制的轉(zhuǎn)換與形成，給人們造成一種錯覺——制度決定著機制；其實，制度、機制、機構(gòu)三者是一個有機整體，“機構(gòu)”的組織形式直觀地反映了機構(gòu)內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)，制度完全是由機構(gòu)內(nèi)部的機制推動和產(chǎn)生的一種規(guī)則和規(guī)范，不同機構(gòu)的不同機制產(chǎn)生和形成各種層次的各類制度，英文“institution”一詞中就同時包含著制度、機制、機構(gòu)三方面意思。然而“機制”能否推動制度的不斷變革與創(chuàng)新，其前提在于“機制”的設(shè)計與安排是否科學(xué)、合理并充滿活力。

幾類圖書館治理機制

如果說《文改意見》為圖書館的公共治理提供了宏觀政策依據(jù)，那么《綱要》涉及的有關(guān)圖書館的政策和制度又為圖書館治理機制的轉(zhuǎn)換提供了清晰的目標。基于我國圖書館治理的現(xiàn)狀與改革的現(xiàn)實進展，本文僅提出一些已有“苗頭跡象”的圖書館治理機制的轉(zhuǎn)型分析。

圖書館內(nèi)部治理機制圖書館組織形式是圖書館內(nèi)部治理機制的核心，即圖書館的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。國內(nèi)三種典型的圖書館內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，預(yù)示著成立諸如政府圖書館委員會或理事會、政府公共服務(wù)委員會或理事會等責(zé)任機構(gòu)將是一種必然的選擇，并應(yīng)以服務(wù)章程形式公開服務(wù)制度與規(guī)則（即承諾），選派或選舉產(chǎn)生委員會或理事會的主任與成員，確定館長（或館班子）的聘用與任免方法等等。也預(yù)示著圖書館公共服務(wù)的決策機制將逐步步入科學(xué)化、專業(yè)化、民主化方向轉(zhuǎn)變。

圖書館資源共享機制在我國圖書館事業(yè)相對落后的情況下，解決圖書館資源的共享問題尤顯突出與急迫。圖書館資源共享機制無疑是圖書館公共服務(wù)機制的一項重要內(nèi)容，而圖書館組織形式的轉(zhuǎn)型為一定區(qū)域內(nèi)圖書館資源的實現(xiàn)共享提供了基礎(chǔ)和可能。2005年7月形成的《武漢宣言》就倡導(dǎo)“不僅要建立系統(tǒng)內(nèi)的圖書館聯(lián)盟，而且要促進同一地區(qū)跨系統(tǒng)圖書館聯(lián)盟的建立”；《綱要》第九條第2款明確要求“縣（市）圖書館逐步實行分館制，豐富藏書量，形成統(tǒng)一采購、統(tǒng)一編目的圖書配送體系，充分發(fā)揮縣圖書館對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村圖書室的輻射作用，促進縣、鄉(xiāng)圖書文獻共享。”

市場機制與社會機制雖然圖書館服務(wù)具有公益性并以政府投入為主，但這并不排斥市場機制與社會機制的進入。圖書館設(shè)備、數(shù)字資源、書刊等采購，圖書館人力資源的配置均需市場競爭機制的參與，以提高效率；同時，圖書館公益事業(yè)本身就是一項全民的社會公共文化事業(yè)，它更需要社會的廣泛參與。

2006年初人事部發(fā)布實施《事業(yè)單位公開招聘人員暫行規(guī)定》，明確了公開招聘的用人機制。《綱要》第四十一條指出：“健全以業(yè)績?yōu)橐罁?jù)，由品德、知識、能力等要素構(gòu)成的人才評價、選拔和激勵保障機制…編制職業(yè)標準，探索建立專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)資格證書制度，穩(wěn)步推進職稱制度改革。充分發(fā)揮市場在人才資源配置中的基礎(chǔ)性作用，建立和完善在相應(yīng)社會保障條件下的人才流動機制…”

06年6月9日，國務(wù)院辦公廳〔2006〕43號文件轉(zhuǎn)發(fā)了財政部、中宣部關(guān)于進一步支持文化事業(yè)發(fā)展的若干經(jīng)濟政策，其中第六條第2款的公益性捐贈的范圍包括了公益性的圖書館]。《綱要》第十二條又指出：“引導(dǎo)和鼓勵社會力量捐助和興辦圖書館、博物館等，在用地、稅收等方面給予政策優(yōu)惠。社會力量通過依法成立的非營利公益性組織和國家機關(guān)向公益文化事業(yè)的捐贈，納入公益性捐贈范圍。”

以上國家政策與規(guī)定的公布，意味著市場機制與社會機制將進入圖書館服務(wù)領(lǐng)域。但值得指出的是：政府制定的具體政策的內(nèi)在“魅力”固然非常重要，可畢竟是一種“外力”，而真正吸引人才和社會力量的卻總是在于圖書館組織形式的“內(nèi)在活力”和其良好的社會服務(wù)形象，真可謂“內(nèi)因”是關(guān)鍵。

收入分配的激勵與調(diào)控機制事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革的總體目標是，建立符合事業(yè)單位特點、體現(xiàn)崗位績效和分級分類管理的收入分配制度，完善工資正常調(diào)整機制，健全宏觀調(diào)控機制。內(nèi)容涉及：建立崗位績效工資制度（包括崗位工資、薪級工資、績效工資和津貼補貼四部分）；建立符合事業(yè)單位自身特點的工資正常調(diào)整機制；完善高層次人才收入分配激勵機制，建立事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)收入分配激勵約束機制；健全收入分配調(diào)控機制。建立統(tǒng)分結(jié)合、權(quán)責(zé)清晰、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、監(jiān)督有力的宏觀調(diào)控機制。顯然，收入分配問題是圖書館事業(yè)改革的基礎(chǔ)，由于每個地區(qū)、每個圖書館服務(wù)機構(gòu)的實際情況又不完全一樣，如何在政策范圍內(nèi)制定一個可行的具體激勵制度，形成一個有效的收入分配的激勵機制就成為一個必須解決而又關(guān)鍵的問題。

績效考評與監(jiān)督約束機制《綱要》第八條第3款指出：“公共文化機構(gòu)要完善功能定位，明確服務(wù)目標、任務(wù)和責(zé)任，建立考核、激勵和約束機制，提高使用效益。編制圖書館等公共文化設(shè)施建設(shè)的國家標準，完成公共文化服務(wù)質(zhì)量標準體系的制定，建立健全公共文化機構(gòu)評估系統(tǒng)和績效考評機制。形成政府主辦、社會參與、功能互補、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的公共文化服務(wù)組織體制和責(zé)任明確、行為規(guī)范、富有效率的運行機制。”無論政府的公共管理職能，還是公共服務(wù)職能，都面臨和涉及建立績效考評與監(jiān)督約束機制的問題。基于圖書館服務(wù)產(chǎn)品客觀上的難以估測和度量，值得注意的是：監(jiān)督約束應(yīng)以事前的決策為重點，并注重內(nèi)部監(jiān)督機制的有效與活力，要有相應(yīng)的責(zé)任追究機制，以避免績效考評與監(jiān)督約束工作的“走過場”。

圖書館行業(yè)協(xié)會組織《綱要》第二十一條第4款明確指出：“健全文化行業(yè)組織。各類文化行業(yè)組織要依照法律和章程，認真履行市場協(xié)調(diào)、行業(yè)自律、監(jiān)督服務(wù)與維權(quán)等職能，促進行業(yè)健康發(fā)展。到2010年，完成文化領(lǐng)域各種行業(yè)組織的建設(shè)和改造，實現(xiàn)政府部門與行業(yè)組織分開。”其實，圖書館行業(yè)組織是一種非常重要的圖書館治理機制，它不僅能夠發(fā)揮行業(yè)自律、監(jiān)督服務(wù)與維權(quán)等作用，還可以分擔政府一部分專業(yè)性強的管理職能，可為政府圖書館公共服務(wù)或公共管理的科學(xué)決策提供信息與專業(yè)的咨詢，可以避免一些失誤，減少不必要的損失。

目前，除了上海市建立了圖書館行業(yè)協(xié)會組織外，我國的圖書館行業(yè)性工作暫由各級圖書館學(xué)會承擔，顯然是“權(quán)宜之計”。值得注意的是，推進圖書館行業(yè)協(xié)會組織建設(shè)的主導(dǎo)力量仍然是各級政府，這由目前我國的社會現(xiàn)實情況決定的。

（作者單位：浙江省臺州市椒江區(qū)圖書館）

參考文獻：

1 新華社．中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于深化文化體制改革的若干意見》——為建設(shè)社會主義先進文化注入強大動力．浙江日報，2006-01-13(1)

2［2006-09-23］．http://culture.people.com.cn/GB/22226/71018/4814170.html

3 李長春．全面落實科學(xué)發(fā)展觀，深入推進文化體制改革．新華文摘，2006(14)：1-5

4世界銀行．中國：深化事業(yè)單位改革，改善公共服務(wù)提供．人大復(fù)印資料(D01)，2006（1）：8-19

5羅豪才，宋功德．公域之治的轉(zhuǎn)型．中國法學(xué)，2005（5）：3-23

6 趙立波．公共事業(yè)主體多元化及規(guī)制探析．人大復(fù)印資料(D01)，2006（２）：27-31

7 趙立波．我國公共事業(yè)管理體制轉(zhuǎn)型初論．人大復(fù)印資料(D01)，2006（３）：23-27

8戚本遜．政事分開 管辦分離——就北京海淀區(qū)成立公共服務(wù)委員會訪區(qū)長周良洛．［2006-09-23］http://www.ptjgdj.gov.cn/list.asp?id=3931

9 李國新．公共圖書館事業(yè)進一步發(fā)展的突破口．新華書目報：圖書館專刊，2005-12-05（B13）

10阮勝利．實現(xiàn)和維護我國公民圖書館權(quán)利的思考與分析．圖書情報工作，2006(２)：124-126

11菲利普吉爾領(lǐng)導(dǎo)的工作小組代表公共圖書館專業(yè)委員會編，林祖藻譯。國際圖聯(lián)、聯(lián)合國科教文組織：公共圖書館服務(wù)發(fā)展指南．上海：上海科學(xué)技術(shù)文獻出版社，2002：23

12黃穎，徐引篪．圖書館治理：概念及其涵義．中國圖書館學(xué)報，2004（1）：24-26

13 胡朝德，周紅．圖書館實行股份制運作的探討．圖書館雜志，2000（9）：35-36

14 本刊．中國科學(xué)院文獻情報系統(tǒng)實施體制改革，組建中國科學(xué)院國家科學(xué)圖書館．圖書情報工作，2006(３)：148

15王世偉．城市中心圖書館向社區(qū)基層延伸的理論思考與實踐探索．圖書情報工作，2006(3)：6-9

16 何顯明．委托代理視野中的地方政府信用問題．浙江社會科學(xué)，2006(1)：33－37

17 羅伯特?達爾．誰管理？．見：何顯明．委托代理視野中的地方政府信用問題．浙江社會科學(xué)，2006(1)：33－37

18 中國大學(xué)圖書館館長論壇．圖書館合作與資源共享武漢宣言．大學(xué)圖書館學(xué)報，2005(6)：2-4

19盛若蔚．事業(yè)單位招聘全程都要公開——人事部發(fā)布實施《事業(yè)單位公開招聘人員暫行規(guī)定》．人民日報， 2006-02-10(10)

20 [2006-09-23]http://www.gov.cn/zwgk/2006-06/16/content_311963.htm

21 中華財會網(wǎng)．收入分配制度改革詳細路線圖繪就．[2006-09-23] http://www.e521.com/yjdt/other/0718110541.htm

22政府網(wǎng)．全國首個圖書館行業(yè)協(xié)會20日在上海成立．[2006-09-26] http://www.gov.cn/jrzg/2005-12/20/content_132739.htm