縣域義務教育均衡發展的問題與對策

2006年是我國義務教育發展觀、教育價值、教育公共政策繼續調整的轉向之年。從在西部的農村中小學開始實施“兩免一補”政策，到義務教育均衡發展的概念逐步為各地方政府所接受，再到許多地方假市場之名、行營利之實的中小學“改制學?！笔艿綇娭魄謇?，這些十分顯著的變化令人鼓舞。

建立義務教育經費保障機制和促進義務教育均衡發展，是新修訂的《中華人民共和國義務教育法》(以下簡稱新《義務教育法》)的兩大突出亮點。2006年9月1日新《義務教育法》正式實施后，關乎義務教育外在發展環境的前者，明確義務教育經費的分擔責任，中央和地方政府已經達成共識，形成制度后比較容易執行：而關乎義務教育內在發展活力的后者，要確保義務教育不在權力的侵蝕下喪失內在發展活力和衍生腐敗，難度不小。

停辦重點校(班)是個大難題

我國基礎教育的重點學校制度始于上世紀50年代初，其特點是將學校和學生等級化，提供不同品質教育，以升學教育和培養少數尖子為辦學的主要追求。時至改革開放初期，社會百業待興而國家財力有限，為了早出人才，各地政府繼續集中力量辦好一批中小學校。比如全國制定了城市教育附加費這個政策，上海利用每年收上來的10多億元附加費辦窗口學校，幾年下來一批條件優越的窗口學校辦了起來，再后來這樣的學校在全國遍地開花。

用教育附加費辦窗口學校與地方官員要出政績的動機相合，加上一批富裕起來的家長要孩子上好學校，并通過“擇校費”的方式不斷將大量的錢向好學校集中，結果使義務教育的資源配置越來越傾斜。早在上世紀90年代中期，我國已提出取消義務教育的重點學校制度，學生免試就近入學。遺憾的是，各級政府突出重點、片面追求少數優勢學校發展的思路并沒有改變，在很多地方，以示范校、實驗校、星級校等名義打造少數豪華奢侈的“名牌學校”的同時，制造了大量的“薄弱學校”“差?！?，致使擇校競爭和應試教育愈演愈烈，迄今使入感到積重難返。

從歷史上看，辦重點校符合當時國情，具有某種歷史合理性，但對于出現今天重點校際競爭之激烈局面是始料未及的。重點校依靠特殊權力和優質資源聚斂錢財，使義務教育的公平環境愈益惡化，因此在實施新《義務教育法》之后，就既不合理也不合法了。在北京，許多重點初中與重點高中剝離后，不再是嚴格意義上的重點校，然而其“重點”的名聲還在。因此，全國人大副委員長許嘉璐認為，要實現義務教育資源的均衡，關鍵是實現學校師資水平的均衡。相比之下，國外的做法則是讓教師和校長流動起來，并實行國家所有(全國教師公務員制)，從而達到義務教育發展的均衡。

由于重點校(班)并不能精確定義，隨著新《義務教育法》的實施，它們開始改頭換面繼續過去的故事：不辦重點校(班)，改名為“實驗?！?班)；不張貼學生成績，而將名次落后的學生的家長召到學校；不公開收取擇校費，而改為暗中收取或另立名目。對于諸如此類的頂風而上暗流涌動，一些地方政府則大開綠燈，這就構成了對新《義務教育法》嚴肅性和權威性的真正挑戰。

如果不整治義務教育階段的上述教育秩序，逐步取消義務教育階段實際存在的擇校現象，法律規定的不辦重點校(班)就是一句空話。我國城市和城鎮中已經形成許多資源豐厚的名校，不可能在短期內讓所有學校達到同一水平，更不會使過去重點校制度遺留的難題消失。當前最需要政府在管理思路與方式上尋求對遺留問題的化解之道，比如在擇校費的收取與分配上，可考慮對獲得大量資助的名校收取教育公平互助金，以損有余而彌不足。又比如要對目前越來越火暴的社會培訓班監管到位，才能依法達到保護中小學生的目的。

教育公平本身就是一種“教育”

教育公平直接影響著一代孩子人生成長的起點公平。維護社會公平正義是政府的主要職能之一，將義務教育辦成孩子們平等學習的地方，無論是學校硬件還是師資力量，都需要逐漸走向均衡，國際上推行現代教育的國家都不例外，因為教育現狀本身就是一種“教育”。任何政策都有成本和收益，人民的長期福祉永遠是制定政策的指導思想。如果義務教育資源配置大體公平合理，孩子們就會心安理得地在自己家庭附近的學校上學。當孩子們從小就能感受到來自社會的平等對待，他們成長的過程就是培育尊重平等精神的過程；反之，如果他們在開學之際就要與家長一起面對人際關系與擇校費，不僅其幼小的心靈很容易受到扭曲，還會給社會增添經濟成本與道德成本。

對于義務教育“不得舉辦重點學校和按成績分班”的規定，很多并不認同的教育人士基于傳統的發展思路，質疑這是搞平均主義、降低教育質量。而始終堅持“不能把義務教育的公平推向未來”的著名學者楊東平認為，義務教育原本具有一種“平均主義”的取向。義務教育是國家行為，是政府依靠納稅人的錢舉辦的，它的基本價值和功能是保障公民平等的教育權利和教育機會。因而公立學校必須是一個標準，并且是對所有的學生一視同仁，許多國家和地區實行“一張圖紙蓋所有的中小學?！保w現的正是這一基本價值。同時義務教育提供的是每一名少兒都必須接受的基礎性教育，因而不具有選拔性、競爭性，也不承擔培養尖子、制造優秀的功能。

我國多年來實行重點學校制度的現實。使很多人誤以為義務教育具有篩選、培養尖子的功能，這正是需要大張旗鼓地進行撥亂反正的。全國人大常委會副秘書長李連寧特別指出，新《義務教育法》規定了“免試就近入學”，這主要是因為小升初考試區分度很小，很難對學生進行選擇，而如果把奧數和英語作為考試標準，又會大大增加學生負擔，因此小升初考試不會恢復。

除了以上教育理念和價值觀念的偏差，許多地方熱衷于舉辦重點校(班)的根本原因，還在于可以給學校帶來巨大的經濟利益，其背后是一種營利的動機和利益機制。盡管國家禁止義務教育階段學生擇校。但擇校一直在公開進行。大城市中的少數重點小學、初中擇校競爭異常激烈，擇校費遠遠高于大學學費和高中擇校費，已經到了十分離譜的程度。義務教育事業的發展使教育資源總量增長，理應為廣大民眾帶來教育機會的增長，而民眾所質疑的是，增長的這部分教育機會的分配過程，并沒有弱勢人群在享用。

還是在上海，政府3年總共投入85.65億元的“加強初中建設工程”，通過均衡配置教育資源、均衡規范政策與管理等手段，已基本實現了義務教育階段“無弱校”，涌現出一批原來相對薄弱、現在得到社會公認的素質教育特色學校。這些學校的校長堅持“開門辦學”的理念，積極參與學習型社區的創建，實現優質教育資源與社區共享，成為全市縱深推進義務教育均衡發展的突破口。

明確政府應為義務教育盡義務

“合理配置公共教育資源，不得舉辦各種名目的重點學校和重點班”，是教育部在2006年新學年開學前發出的指導意見。“很多地方官員介入教科書的編寫、出版和發放，教科書已成為教育領域腐敗的一個很重要的領域”(據新華網)，是全國人大法工委解讀新《義務教育法》時對時下政府公共服務嚴重越位的抨擊。

政府為義務教育盡義務的原則，本應是既充分服務不缺位、又不過分介入教育具體事務不越位。在一個正常的公共服務的過程中，政府越位甚至比缺位危害更大。審視近年來中小學教材、招生、采購、基建等教育腐敗的高發領域，幾乎都與“官員介入”密切相關，甚至可以說，權力越位的程度，決定了這些領域腐敗的深度。

從權力越位對義務教育的危害看，依據現行的教育管理體制，義務教育階段公立學校沒有成為教育權力主體的原因在于：從人力財力物力管理，到招生考試、教材和課程設置等具體教育行為，都是教育行政部門“說了算”。新《義務教育法》對于政府公共服務職能的要求是切實恪守服務本位，而不是讓公立中小學自己去掙錢。同時，義務教育均衡發展還需要改進不相宜的評價機制——“一些地方政府習慣于用升學率評價當地教育工作和學校辦學水平，實際上成了片面追求升學率的獎懲機制”(教育部部長周濟)。

全國人大常委、原國家教委副主任柳斌認為，促進義務教育均衡發展，改變失衡的現實不會幾年十幾年可以完成。貫徹新《義務教育法》不僅是一場持久戰，也是一場攻堅戰，有關措施既要堅決、強硬，又要具有可操作性、可問責性，而不要再“濤聲依舊”地拉大校際差距。著眼于長遠，要徹底消除擇校競爭。因為建立義務教育的正常秩序，必須靠實際縮小校際差距，以及改革小升初和中考制度。在這些方面，各地已有不少成熟經驗值得學習借鑒。李連寧確認的途徑有：通過調整學校布局撤銷薄弱學校，倡導名校幫扶兼并薄弱學校，縮小名校與薄弱校間教師的收入差距，推行名校招生指標均衡分配的辦法。

衡量政府推進本地區義務教育均衡發展的切入點，還要看有沒有可行的治理舉措解決義務教育的失衡現狀。比如：是否以公開所有學校的政府投入情況為前提，堅決取締、查處義務教育學校的種種擇校行為，包括權力機構與重點校以“共建”形式的擇校行為，并對重點校開展審計，對違法者依法追究責任人的法律責任，收繳非法的擇校費收入；是否查處變相重點校(班)，嚴格控制真正有實驗項目的“實驗學?！焙汀皩嶒灠唷钡谋壤?、數量，向社會公開全部信息，接受社會監督；是否定期開展新《義務教育法》執法大檢查，公布檢查結果，并將此作為對地方政府和教育行政部門的重要評價，對領導人實行問責。

(責編 子 君)