近代以來西方公共行政十大趨勢

[摘要]以資本主義國家誕生為起點，近代以來西方國家公共行政發展呈現以下十大趨勢：從消極行政走向積極行政、從有限責任走向無限責任、從一權走向三權、從弱權走向強權、從官治走向官民共治、從“人治”走向“法治”、從經驗管理走向科學管理、從管制走向建設與服務、從集權走向分權、從國內走向國際。這些趨勢在一定程度上反映了人類公共行政發展的共同規律，對我國行政改革與發展具有重要的借鑒意義。

[關鍵詞]西方國家；公共行政；積極行政；無限責任；三權合一；強權；官民共治

[中圖分類號]D523 [文獻標識碼]A [文章編號)1000-4769(2007)05-0060-06

對于人類公共行政的發展來說，近代西方資產階級國家的誕生可謂具有劃時代的意義。首先，它創立了立法、行政和司法三分的政權模式，使公共行政獲得了獨立地位；其次，資產階級民主使國家行政擺脫了君主(皇帝或國王)私家行政的陰影，真正成其為公共行政。不僅如此，從管理技術的角度看，近現代以來這些西方國家的公共行政也是一直處于領先地位的。因此，認真研究近代以來，西方國家公共行政的走向或趨勢，無論是對繁榮公共行政的學術研究，還是推進我國行政改革與發展實務，都具有十分重要的意義。撮其大端，筆者以為，以下十大走向或趨勢值得注意：

一、從消極行政走向積極行政

所謂消極行政，是指僅承擔外交、國防及社會治安等最基本的公共管理職責的政府職能模式。與之相對應，積極行政是指政府主動干預或主導社會經濟生活的政府職能模式。

近代以來，西方國家從消極行政走向積極行政的基本軌跡是：其一，19世紀末期以前的典型消極行政階段。當時政府職能很簡單，即只負責外交、國防和稅收等職能，因此被稱為“守夜人”或“看門狗”。1790年美國聯邦政府總共才有300多名官員，英國政府1841年時僅有官員1.6萬多人，到1861年也不過3.1萬多人；其二，19世紀末到20世紀30年代以前政府職能緩慢擴張，消極行政開始向積極行政轉軌。據有關資料統計，美國聯邦政府雇員總數，1871年為5.4萬，到1914年則增加到48.3萬人左右。顯然，政府規模(機構與人員)的擴大是政府職能擴張及積極行政成長的重要標志；其三，20世紀30－70年代政府職能急劇擴張，積極行政模式形成。1929—1933資本主義大危機的爆發，使自由放任的消極行政(“守夜人”政府)主張走向衰微，各國對社會經濟干預的力度不斷增強。第二次世界大戰后，許多國家推行國有化、經濟計劃化、社會福利化，政府職能越來越龐雜，幾乎無所不包，國民“從搖籃到墳墓”都能得到政府的關照；其四，20世紀70年代以來積極行政模式走向成熟，政府職能處于相對穩定狀態。鑒于政府過度干預引起的政府規模膨脹、效率低下、財政負擔過重等問題，上世紀70年代以來，西方國家又進行改革與調整，政府對社會、特別是對經濟運行直接干預的勢頭得到遏止。如70年代末、80年代初的“撒切爾改革”、“里根革命”就是調整政府職能與規模，包括精簡政府機構、實行國有企業私營化、削減政府福利等。總體來說，目前西方國家采取的是一種適度積極行政原則，即根據需要不斷調整干預力度和干預方式，在市場及社會失靈的時候、失靈的地方則加強干預，反之則減少干預。

二、從有限責任走向無限責任

與積極行政發展伴隨左右的，是西方國家政府責任(職責)的逐步放大。其進程大體可分為三個階段：19世紀末期以前政府僅承擔有限的責任；20世紀初至“二戰”政府責任逐步放大，“二戰”以來“無限責任VS有限權力”，政府模式基本形成。

眾所周知，早期西方資本主義國家政府是不折不扣的“有限政府”，即有限權力和有限責任。進入20世紀后，經濟危機、環境污染、失業等社會問題以前所未有的規模和速度發展，市場失靈凸現，人們對政府的作用日益看重，政府責任被逐步放大。1934年10月，美國歷史學界的權威刊物《美國歷史學會》就宣稱：“在經濟領域和政府管理方面的個人主義和自由放任的時代已經過去，一個集體主義的新時代正在開始。”

“二戰”以來，在西方社會，無論是在社會理念還是在行政實踐上，政府責任觀念的變化更加明顯。美國《時代周刊》(1965年11月5日)的一篇文章就寫道：“在林肯政府時期，政府的職能只限于幫助人們干他們無法辦到的事，現在看來不行了。今天人們自然而然地認為，無論是否必要政府都要為人民辦事。……(聯邦政府成了)從搖籃一直包管到墳墓的父母政府。”我們可以看到，雖然還是“有限政府”，但涵義發生了重大變化：權力依然是有限的，但責任卻趨于無限化。在當代西方社會，“有事找政府”已成為人們普遍潛意識化的觀念。大到地震、水旱等災禍，中到失業下崗，小到丟了鑰匙進不了家門，人們都會想到找政府解決。換言之，所有已出現或可能出現的社會問題的解決，都應當是政府的事。如果權力不夠，政府可以向人民申請新的授權，但絕不能以法律沒有明確規定為由，將社會問題擱置不管。比較典型的案例是，美國“9·11”恐怖襲擊事件后，為有效防止新的恐怖襲擊，布什總統向國會申請授權，擴大政府對公民進行檢查的權力。

三、從一權走向三權

隨著積極政府和無限責任政府的發展，自然是行政權的擴張。西方國家行政權擴張的主要方式就是不斷侵蝕國家立法機關和司法機關的權力，從而使行政機關由早期的單一行政權走向了兼具立法權和司法權的三權合一局面。

按照孟德斯鳩等啟蒙思想家的初衷，國家的立法、行政和司法三權必須絕對分立，并且應該分別由不同的人或機關掌握，以便彼此鉗制和約束。由于這種絕對分權思想適應了資產階級反對封建專制制度的要求，所以早期資產階級國家憲法普遍采用了這一原則。但自19世紀中期以后，傳統的絕對化分權思想遭遇到挑戰。西方各國行政機關通過不斷滲透，最終于20世紀上半葉普遍獲得準立法權與準司法權(即行政立法與行政司法)。

1834年，英國議會修正的濟貧法規定，執行濟貧法的官員可以制定和發布他們認為適當的規程、規則和部令，此為行政立法之先河。19世紀末20世紀初，英國行政立法的數量每年達1000多件，至20世紀中期，則達2000多件，相當于議會立法數量的30倍以上。第二次世界大戰后，法國第五共和國憲法首創將國家立法權分別授予議會和中央政府兩個機關行使的模式，議會不再是國家唯一的立法機關，行政機關的立法權也不再是授權立法性質。關于行政立法發生和發展的原因，歸結到一點就是，19世紀中葉以后，西方社會進入加速發展狀態，傳統的、馬拉松式議會立法方式不能完全適宜于社會管理需要。

行政對司法權的侵蝕和滲透也最早始于英國。1860年，英國法律賦予關稅和執照稅官以解決相應稅務糾紛的準司法權。20世紀以后，各種行政裁判所，如土地裁判所、國家保險裁判所、工業傷害裁判所、商標裁判所等在英國大量出現。目前，西方國家行政機關擁有司法權已成為普遍現象。一般認為，行政機關擁有準司法權的必然性乃是基于現代社會行政管理對象的復雜化所致。行政管理對象的復雜化不僅指從量上看各類糾紛的增多，而且從質上看許多糾紛涉及的專業性、技術性問題越來越強。若讓它們完全訴諸于法院，既會增添“訟累”，又不利于簡便、及時和有效地解決問題。這就需要既具有行政管理經驗及相關知識和技能，又具有一定法律知識的人員組成專門機構，從而既保持公正、合法，又簡便、迅捷、靈活、低耗費地解決行政糾紛。

四、從弱權走向強權

政府職能與權力的擴張，必然影響到國家三種權力機關地位的變化。從西方國家的情況看，這種變化基本格局是：自資本主義國家誕生以來300多年間，司法機關的地位一直比較穩定，在三權中處于相對弱勢；立法機關與行政機關則存在一個此起彼伏，強弱互換的過程。自由資本主義時期是議會地位高于政府，壟斷資本主義時期則相反。英國是最早建立資產階級政權的國家，早期的議會就擁有很大的權力，其地位居于行政和司法之上。當時，行政機關必須以議會制定的法律為行使權力的唯一依據，所以有“無法律便無行政”的格言。隨后建立的美、法資產階級政權雖然是按照典型的三權分立原則建立，行政機關、司法機關在憲法上與議會處于平等地位，但議會的主導地位卻十分明顯。在美國建國的最初百年間，州議會、隨后是聯邦議會(國會)一直是美國政治舞臺上的主角，直到20世紀30年代“羅斯福新政”，這種局面才被徹底扭轉。這一變化的歷史背景是：進入20世紀后，隨著社會經濟的迅猛發展，社會整體化趨勢愈來愈明顯，國際間競爭的加劇，需要國家管理和協調的事務越來越多，議會那種“馬拉松”式的作風顯然不能適應資產階級統治的需要，行政權力因此得到空前膨脹，議會原來所享有的傳統權力，如制定法律、批準國家預算、對行政機關進行監督等，都遭到了重大的削弱。一些學者甚至提出，20世紀以后西方進入了“行政國家”時代。

五、從官治走向官民共治

從邏輯上講，政府職能、權力的擴張必然導致政府規模的無限膨脹，但事實上，這種情況在西方國家并未出現。以美國為例，“二戰”以來，聯邦政府內閣基本上穩定在11－13個部(目前為14個部)，政府機構的雇員也基本穩定：1943年為300萬，1970年為288.1萬，1975年為289萬，1980年為298.9萬，1990年為310.5萬。這其中的奧妙，主要在于西方國家政府在管理方式上不斷改進和創新，其中官民共治，或者說政府職能的社會化與市場化起到了決定性作用。這一過程肇始于二戰以來，其具體方式就是與非營利組織及營利組織(企業)廣泛合作，引導它們參與國家公共管理。

首先我們考察西方國家政府與非營利組織合作的情況。據報道，進入20世紀90年代以后，美國非營利組織每年接受捐贈約為7000億美元(不包括宗教組織)，占國民收入總額的11％左右。非營利組織數量，1990年的統計是137.5萬個(同期政府組織為8.3萬個)。政府與非營利組織合作的方式是，政府給予必要支持，非營利組織承擔一些社會公共管理事務，為政府排憂解難。政府的支持表現在：給予法律地位。美國是1910年正式承認非營利組織是合法的，同時還有稅收減免。非營利組織都可以免繳聯邦政府的公司收入稅，個人向非營利組織捐款同樣可以獲得免稅權。

我們再看看西方國家政府與營利組織(企業)合作的情況。20世紀80年代以來，政府職能市場化是西方各國政府行政改革的一個重要方向。所謂政府職能市場化，是指將原來由政府承擔的部分社會職能、經濟職能推向社會、推向市場，從而減少政府負擔，縮小政府規模，精簡政府人員。具體形式主要有合同出租、公私合作等。合同出租一般是指政府確定某種公共服務的數量和質量標準，然后對外由私營部門招標承包，中標承包商按合同生產公共服務，政府用納稅人的錢購買承包商生產的服務。目前，在西方國家，合同出租的領域比較廣泛，如環境、醫療、社會保險、博物館，甚至在監獄管理等國家傳統的基本職能領域中合同出租也占有一定份額；公私合作是指政府以特許或其它形式吸引私營部門參與基礎建設或提供某項服務。1982年4月30日，布什總統發布第12083號行政令，鼓勵地方政府吸引私人資本投資收費道路建設。

西方國家政府職能社會化、市場化趨勢的出現主要有兩大原因：首先，“二戰”以來，各國社會福利膨脹導致政府規模增大，政府財政不堪負擔，效率低下，但是，福利上來容易下去難，政府只好采取替代辦法，引導和利用民間力量，既滿足了社會需要，實現了國家行政目標，又減輕了政府的負擔；其次，它也是現代民主政治發展的必然結果。“二戰”以后，隨著經濟的高速發展，西方國家社會結構發生了很大的變化，中間階層迅速崛起，民主力量不斷增強，表現在政治領域就是強調行政透明、公正和公民的廣泛參與。

六、從“人治”走向“法治”

“依法行政”是資產階級反對封建君主專制制度的重要思想武器，也是其立國的基本原則，但真正實踐這一思想原則、達成行政法治的目標，則有一個逐漸發展過程。大體分以下三個階段：

第一階段(19世紀末期以前)：行政客體管理(即政府對社會的管理)法治化。鑒于封建王權(當時被認為是代表行政權)專制的歷史教訓，資產階級認為，只有對政府實行嚴格的法律控制，才能保證公民權利不受侵害。所以，依法行政原則最初的含義是：政府對社會的管理必須以議會制定的法律為依據，否則，就是無效和非法的。

第二階段(19世紀末至20世紀初)：行政主體管理法治化。最初的行政客體管理法治只是解決了政府對社會的依法管理問題，而未顧及政府自身即行政主體(組織)的法治化。官吏的選拔與晉升，機構的設置和撤銷仍處于一種人治狀態。以官員的任用為例，英、美、法等最早建立資產階級政權的國家存在過個人贍徇制和政黨分肥制。“政黨分肥制”表現最為突出的則是美國。美國建國后不久便形成了兩黨壟斷國家政權的局面，競選上臺執政的一黨為犒勞本黨黨員，便將政府職位用以賞賜。往往是新總統一上臺，政府大小官員幾乎全部被總統的同黨所替換。這種狀況一直延續了半個世紀。政黨分肥制不僅引起了周期性的政治震蕩，也使大量無德又無才的人進入政府，導致官場的腐敗和政府工作效率的低下，嚴重危及資產階級的整體利益，于是行政主體法治化改革躍上前臺，即1883年的文官制度改革。其它西方發達國家也先后實行現代文官制度。現代西方文官制度的主要特征就是政府機構與人員嚴格依法管理。政府公務員被劃分為政務官和事務官兩部分，政務官經由選舉產生，他們有任期限制，隨競選的成敗而進退。公務員中的事務官即文官的錄用主要是通過公開競爭性考試，法律明確規定其地位、責任、權力、權利、義務，非因違法失職不受免職、停職的處分。

第三階段(20世紀30年代以來)：行政程序法治化。通過法律的形式具體規范行政機關及其工作人員行政管理過程，這就是行政程序法治化。西方行政程序立法高潮出現在20世紀30年代以后。1925年，奧地利制定的《一般行政程序》掀起了西方國家行政程序法治化的第一次高潮。這次高潮以規范行政權力、提高行政效率為主要目標；“二戰”以來，美國先后制定了《聯邦行政程序法》(1946)、《情報自由法》(1966)、《隱私權法》(1974)、《陽光下的政府法》(1976)，掀起行政程序法治化的第二次高潮，其目標在于實現行政公開、透明，保護公民在行政程序中的權利。

七、從經驗管理走向科學管理

公共行政科學化包含很多內容，如科學配置機構與人員、科學決策、采用先進的管理手段與技術(如通訊手段)及公務員的知識化和專業化，等等。西方國家公共行政科學化大體上是追逐著企業管理技術與科學技術前進的腳步而發展的。

20世紀初，由泰羅發起的科學管理運動迅速地風靡了美國社會，并且很快地影響到公共行政的領域。泰羅科學管理的基本精神是采用“工作分析”和“工作評價”等手段，確定每個工人的勞動定額及其工資薪酬，以刺激工人的勞動熱情。當這些手段被嫁接到文官體制中來的時候，就形成了現代人事行政的兩大科學制度——職位分類和考績制，極大地提高了政府工作效率。

“二戰”以來，西方行政科學化的發展更為顯著。表現在：一是人事行政的科學化得到極大發展，X理論、Y理論、行為科學等現代管理科學被大量引入人事行政，以人為中心的現代人事行政制度基本形成。二是政府決策的科學化水平大大提高，成本一效益分析法、系統工程、目標管理等現代科學和管理技術被普遍采用。三是大量的專業技術人員被政府部門雇傭。在西方國家的職位分類中，一般都有一個專業技術類，招聘的都是各方面的專家。它是為解決公共行政中遇到的技術問題，以便作出科學決策而設置的。目前，在美國聯邦政府系統中的各類技術人員，如會計師、審計師、經理人員約有70萬之眾，占聯邦文職人員的1/3，他們對美國行政管理科學化起著重要的推動作用。四是辦公設備和手段的科學化水平不斷提高。目前，西方國家積極倡導“信息高速公路”，發展電子政府。總之，西方發達國家公共行政領域對科學發展反應十分靈敏。一般來說，科技革命對企業即經濟領域產生影響之后馬上會為公共行政領域借鑒、吸收。

八、從管制走向建設與服務

如果從職能及管理方式變化的角度考察，近代以來西方國家公共行政明顯呈三個遞進階段：一是管制行政階段。即以政治統治職能為主，政府職能偏重于對社會實施控制、給公民設定義務。管制行政是建立在這樣一種假設基礎上：政府只是專政的工具，政府和公民是一種命令——服從關系；二是建設行政階段。認為只有政府才是解決社會經濟問題、推進國家迅速發展的決定性力量，政府職能應以經濟建設為中心；三是服務行政階段。服務行政是指行政主體通過給予的形式，主動為公眾提供服務，使個人或團體得到實際利益。服務行政之下的政府理念是，政府與公民是商家與顧客的關系，公民是政府的上帝。

顯然，在資產階級建立政權初期的行政是一種典型的管制行政。當時的政府職能是以政治職能為主的，即外交、軍事和社會治安，提到政府人們必然聯想到戰爭、鎮壓、收稅等強制或暴力。

19世紀80年代，美國政府開始對銀行、鐵路、電力、電話等重要經濟企業實行管制，隨后又將一些企業納入政府所有。1897—1900年間，維也納市長盧埃格爾沒收了奧地利首都的市內有軌電車公司、電力公司和煤氣公司并由市政府直接經營，此為近代西方國家政府直接涉足經濟領域的濫觴。20世紀初，特別是第一次資本主義經濟危機以后，以羅斯福新政為開端，西方國家紛紛一改政府只是專政工具的臉譜，其職能逐步從以社會管制為主轉移到以經濟建設為中心。

“二戰”以來，西方各國在重視經濟建設的同時，也逐步建立起較為完善的社會福利體系，即注重服務行政。如果說羅斯福新政的社會福利措施主要是一種刺激需求，緩解經濟危機的政策的話，二戰后則成為一種國家制度。一方面，國家實行高額累進稅，加強國民收入再分配；另一方面，國家行政機關不斷改進管理重點和管理方式，促使政府職能行使從強加給公民義務的消極行政，向主動賦予公民權利的積極行政轉變，行政處罰、行政強制等傳統方式越來越多地被行政合同、行政指導等非強制性的行政行為所替代。

九、從集權走向分權

行政集權與分權主要涉及兩大問題：一是中央與地方的關系；二是行政組織內部層級之間的關系。從集權走向分權，是指近代以來西方國家由傳統的權力集中于中央或高層轉向適當分權于地方及下級的一種趨勢。

我們首先考察西方從中央集權走向適當分權于地方的過程。眾所周知，中世紀的西方處于封建割據狀態。資產階級革命的動因之一就是消滅封建割據，發展資本主義統一市場。可以說，幾乎所有西方近代資產階級(民族)國家都是在、中央集權形成過程中成長起來的(美國情況稍有不同，18世紀中葉南北戰爭后聯邦政府的權威才逐漸樹立起來)。因此，在資本主義發展初期，本來就有限的權力主要是集中于中央政府，地方政府無論是職能還是規模都十分簡單，很難稱得上是今天意義上的“地方政府”。一些國家的地方政府只不過是中央委派的少數幾個官員及幕僚。有些地方則沒有職業性的官員，地方公共事務的處理通常是業余的、兼職性的。隨著工業化的興起，各國才普遍設立了正規的、制度化的地方政府機構。進入20世紀后，隨著中央政府職能的擴張，為了調動地方的積極性，地方政府被賦予越來越多的管理權。“二戰”，以來，地方政府的職能也得到大幅度擴張，中央與地方兩分行政的局面最終形成。目前，西方國家中央與地方普遍采取分工性分權模式，即由法律明確規定中央與地方政府各自的職責權限，屬于地方政府管理的事項，中央無權干預。地方政府的作用與功能比較強大。有一個數據比較能說明這個問題，美國地方政府(不包括州)工作人員人數，1935年不到270萬，到1979年則超過了1300萬。

近代以來西方國家行政組織內部分權趨勢也十分明顯。在工業時代，中央集權式的管理被視為工業社會最先進的管理方式。科層制(官僚制)曾經是20世紀中葉以前被普遍推崇并得到廣泛實施的行政組織模式。它推崇等級森嚴的科層組織體制，強調集權與服從。隨著科學技術的發展，信息化社會的來臨，表面上，由于信息傳遞十分便捷，行政集權似乎更有條件，但事實并非如此。因為，在瞬息萬變的情況下，都等待高層權力機關作出決定，會降低效率，錯過時機。約翰·奈斯比特在《大趨勢：改變我們生活的十個方向》一書中將行政組織從金字塔形的等級制向平行網絡化發展作為“二戰”以來人類社會變化的一大趨勢，應當說是十分準確的。

十、從國內走向國際

傳統上，公共行政是一國之內的事。雖然人類很早就有國家之間的合作，但早期僅限于軍事合作、外交支持和經濟援助。現代意義上的公共行政國際化濫觴于西方社會。19世紀產業革命以后世界市場的開辟，大大增加了國家之間的交流與合作，保護和協調各國之間的利益關系問題凸顯出來。于是，在西方國家的主導下，率先在與經濟社會生活聯系最密切的領域成立了一些專門性的國際組織。如國際電報聯盟(1865)、萬國郵政聯盟(1874)、國際度量衡組織(1875)、國際保護工業產權聯盟(1883)、國際保護文化藝術作品聯盟(1886)、國際鐵路貨運一聯盟(1890)。1920年1月國際聯盟的成立，標志國際組織從非政治性的專業組織發展到政治性國際組織階段。顯然，這些參與國際組織的西方國家國內行政是要受到條約約束的。不過從總體上看，這一時期西方國家行政國際化的程度還十分有限。“二戰”以來，隨著西方及世界經濟一體化的加速發展，西方國家國內行政國際化步伐也大大加快。經濟社會事務管理一體化的歐洲聯盟的成立就是一個顯著的事例。

當然，時至今日，公共行政國際化已經并非西方國家獨有的現象，而是一種世界潮流。但毋庸質疑的一個結論是，這一趨勢的始作俑者和主導者都是西方國家。據1995年的統計資料，全世界幾乎所有國家都廣泛參與了國際組織。參加國際組織最少的是太平洋上不足萬人的島國圖瓦盧，只參加了28個；最多的是法國，它先后成為2345個國際組織的成員。中國參加了500多個國際組織。這些組織所承擔的職能就是制定統一政策，協調成員國的行動，甚至直接參與成員國國內公共管理。如，聯合國這個最大的國際組織曾直接主導過許多國家的維和與戰后重建，歐盟已經完成經濟、貨幣、外交等方面政策與制度一體化。

公共行政國際化源于經濟全球化和人類和平、發展及共贏理念的強化。由于跨國投資、走私販毒、國際恐怖主義、反腐敗、非法移民、環境保護等區域性和跨區域性問題激增，傳統所謂的“國際”與“國內”事務的界域受到挑戰，國際與國內、外交與內政的界線已經不再清晰，每一個國家都受其它國家行為的影響，從而形成了一個相互依存的命運共同體。許多國家都越來越清楚地認識到，國內問題的解決很多時候單純依靠國內力量是無法完成的，而有賴于與周邊國家的合作與協調。

(責任編輯 石本惠)