公共負擔(dān)平等論說的新發(fā)展

[摘要]將交通與土地經(jīng)濟領(lǐng)域的開發(fā)利益引入法學(xué)思考，對比地鐵給沿線站點周邊房地產(chǎn)開發(fā)商帶來的巨額利益時，開發(fā)利益在開發(fā)者與房地產(chǎn)商之間分配的反差強烈地促使我們思考個中緣由。傳統(tǒng)上，公共負擔(dān)平等通常包含兩個方面的內(nèi)容，即稅務(wù)平等和特別財產(chǎn)損失補償。前者要求稅賦負擔(dān)在社會成員之間的分攤應(yīng)當(dāng)符合公平標準；后者則表明部分社會成員因公益而受超過受忍限度之犧牲應(yīng)當(dāng)由公共資金予以補償。然而，如果部分社會成員因公共資金為基礎(chǔ)的公共開發(fā)而受有特別之利益，從公共負擔(dān)平等看來亦應(yīng)當(dāng)將該部分特別收益返還給公共。因此，從公平負擔(dān)地鐵開發(fā)成本角度看，將部分沿線開發(fā)利益返還給公共，同樣具有一定的正當(dāng)性和可能性。

[關(guān)鍵詞]開發(fā)利益；公共負擔(dān)平等；利益還原

[中圖分類號]F293.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1000-4769(2007)05-0030-05

一、引言

一般而言，交通的可達性，即去往日常目的地的便利性會影響到土地或者不動產(chǎn)的市場價值。國外的研究已經(jīng)表明了這一點。比如一項針對華盛頓特區(qū)軌道交通與站點周邊土地和房地產(chǎn)的研究顯示，至1981年末，軌道交通建設(shè)投入30億美元所產(chǎn)生的土地和不動產(chǎn)的增值利益達到20億美元；而到2001年1月在投資總額達到95億美元時，增值收益已突破100億美元，沿線商業(yè)用地價值增幅為100％－300％。同樣地，學(xué)者在研究中發(fā)現(xiàn)，美國北部州際高速公路沿線土地的平均價是兩側(cè)1－2英里范圍外土地價格的兩倍，比0.5－1英里范圍內(nèi)土地價值高40％；在高速公路兩側(cè)2英里范圍內(nèi)的土地價值比公路建成前增加了373.4億美元。

實際上，這種現(xiàn)象在我國也同樣存在。上海市莘莊地區(qū)，在地鐵一號線1993年投人使用的前后3年里。沿線2公里范圍內(nèi)的商品住宅價格提升了2－3倍。

表1詳細說明了地鐵一號線莘莊站至漕寶路站2km圈內(nèi)外房屋價格情況。從數(shù)據(jù)的分布情況看，地鐵建設(shè)及運營對沿線各站周圍的房價產(chǎn)生了放射性影響，形成一種廊道效應(yīng)。而據(jù)《上海住宅》的有關(guān)數(shù)據(jù)，地鐵二號線周邊樓盤均價從1998年的4198元／平方米，上漲到2004年初的6256元／平方米，2005年至少又漲了1000元／平方米。地鐵一號線北延伸段，通河地區(qū)從2004年初的5000元／平方米上升到年底的6000元／平方米；共康地區(qū)從2004年初的5500元／平方米上升到年底的6800元／平方米。一年漲幅在20％－25％之間。

因土地的升值基于開發(fā)而形成，理論上直觀地稱之為“開發(fā)利益”。值得注意的是，在現(xiàn)有制度體系下，開發(fā)利益的相當(dāng)比例實際上是被沿線站點周邊土地及不動產(chǎn)權(quán)利人通過房地產(chǎn)市場交換獲得的，地鐵的開發(fā)建設(shè)者通常無法分享該種利益。(見表2)由此引發(fā)了是否應(yīng)當(dāng)對該開發(fā)利益在不同利益主體之間進行調(diào)整和再分配的思考。在上海市十二屆人大三次會議上，政協(xié)委員屠海鳴建議采取措施改變“政府花錢栽樹，房地產(chǎn)商獨自乘涼”的狀況，認為“房地產(chǎn)商在享受了市政建設(shè)帶來的利益的同時，理應(yīng)對這些利益進行購買”。

二、公共負擔(dān)平等引發(fā)的思考

公法理論上基于對象的不同，公共負擔(dān)平等由稅務(wù)平等和特別財產(chǎn)限制的補償兩部分內(nèi)容構(gòu)成。稅務(wù)平等表明社會成員在普遍性財產(chǎn)限制上的平等性，即按照法定的稅率和課征對象承受財產(chǎn)上的負擔(dān)；特別財產(chǎn)限制的補償。則是以部分社會成員承擔(dān)了額外公共負擔(dān)為前提，通過以公共資金進行補償實現(xiàn)負擔(dān)上的平等。其中對于特別財產(chǎn)限制，具體而言即少數(shù)社會成員因公共利益之緣由而由公共行為施加負擔(dān)，并且該種公共負擔(dān)超過了該少數(shù)社會成員之受忍限度，從而形成相對于一般社會成員的特別犧牲的。按照社會成員公平地分攤公共負擔(dān)這一理念，社會或者公共應(yīng)當(dāng)以公共資金對少數(shù)社會成員的額外負擔(dān)進行補償，否則對于該少數(shù)社會成員而言，顯然有失公平與公正。各國(地區(qū))行政法上的損失補償制度正是基于此項考慮而設(shè)立。比如在臺灣，“最高行政法院”釋字第四四零號解釋指出，(公共負擔(dān))“逾其社會責(zé)任所應(yīng)忍受之范圍，形成個人之特別犧牲者，‘國家’應(yīng)予以合理補償”。在日本損失補償制度乃為從整體上公平負擔(dān)的角度就公權(quán)力對個人帶來的特別損失予以調(diào)解而進行的財產(chǎn)補償。

然而從邏輯上說，公共負擔(dān)平等除了上述兩項內(nèi)容之外，還應(yīng)當(dāng)包括另一種情況，即少數(shù)社會成員沒有法律上的依據(jù)卻因公共開發(fā)獲得利益，且該種利益建構(gòu)于一般納稅人的稅賦負擔(dān)之上，從公平負擔(dān)原理看，應(yīng)當(dāng)將其額外的收益返還給公共。因為造成少數(shù)人受益的成本由全體納稅人共同負擔(dān)，如果少數(shù)人的受益不能返還給公共，對于未獲利益的一般納稅人而言顯失公平。以地鐵建設(shè)為例，作為一種公共交通設(shè)施，地鐵的建設(shè)往往來源于稅收形成的公共財政支出，因而地鐵帶來的沿線站點周邊土地及不動產(chǎn)價值增值是由公共投資帶來的，由一般納稅人“埋單”形成的利益顯然不適合由少數(shù)人獨自獲得。對于這部分不勞而獲之利益應(yīng)當(dāng)通過某種規(guī)則向公共返還。

事實上，早在18世紀，法國重農(nóng)主義者就已經(jīng)提出了土地自然增益歸公理論。該論認為，土地價值增益是社會勞動。而非個人勞動的結(jié)果，因此，上述價值增益應(yīng)當(dāng)歸屬社會或公共。其后的受益者負擔(dān)理論和價值捕獲理論(Value Cap-ture Theory)秉承了土地自然增益理論。所謂受益者負擔(dān)即指從特定項目中獲得利益者在其所獲得利益的范圍內(nèi)，負擔(dān)該項目所需經(jīng)費的一部分，為此所可以的負擔(dān)。而價值捕獲理論的邏輯基礎(chǔ)是，土地價值是由土地所產(chǎn)生的經(jīng)濟與社會交易功能的體現(xiàn)，排除了一塊土地可能包含的資源，僅依照它的區(qū)位產(chǎn)生經(jīng)濟上的價值，這種價值不能僅靠個人的勞動而獲取，需要整個社會的聯(lián)合努力。比如在城市中，交通流量無論是通過步行、公共交通還是私家車來實現(xiàn)都會提高土地價值；這種變化在本質(zhì)上是社會性的，因為這種價值源于社會努力，社會具有對該價值的道德權(quán)利；個人無法獲得自我正當(dāng)性保護，因為這種價值是社會所得。土地價值是社會資源投資的結(jié)果，個人不能單獨占有社會成果。只是這些樸素的思想沒有轉(zhuǎn)化為制度而獲得認可。

三、現(xiàn)代行政范式的轉(zhuǎn)變及社會情勢對上述思考的推進

傳統(tǒng)上，行政法關(guān)注的是如何確保個人的自由與權(quán)利不受公權(quán)干預(yù)。因而，行政在范式上僅具有社會公共秩序維持之意義或功能。而為實現(xiàn)秩序之目的，在手段上恰恰多以對個人的權(quán)利、自由進行限制的形式展開，故，在某種意義上亦可稱之為消極的行政。然而，就現(xiàn)代行政而言，其任務(wù)除單純消極的秩序維持之執(zhí)行功能外，更包括了積極的形成功能。比如通過行政積極地形成良好的自然環(huán)境、生活環(huán)境，以及對各種利益及資源進行分配和調(diào)整等。甚至在有些領(lǐng)域，如城市規(guī)劃中，行政因積極主動地設(shè)定和追求政策目的，與社會的關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了變化。德國公法學(xué)家Larl-Heinz Ladeur指出，在19世紀自由主義法治國家傳統(tǒng)的見解中，在范式上行政被認為是與私利相分離的、自律的、為實現(xiàn)公共目的而行動的(公共行政)，但是，這種范式并不能理所當(dāng)然地適用于現(xiàn)代的城市規(guī)劃領(lǐng)域，城市規(guī)劃針對社會的功能性要求，已經(jīng)不具有“中立性”而成為與其他當(dāng)事人相并列的“當(dāng)事人”。

盡管以公共開發(fā)為手段的公權(quán)力對城市空間利益的調(diào)整與分配往往形成公益與私益之間的張力，包括公共開發(fā)對私益的積極效果和消極效果兩個方面。但是，傳統(tǒng)上諸如土地整備等公共開發(fā)對私益的積極效果，通常被認為是一種社會福利以及城市公共設(shè)施的提供責(zé)任，是一種無對價的公共行為。然而，在行政范式蛻變背景下，公共開發(fā)已經(jīng)不同于傳統(tǒng)上僅具有物質(zhì)上的公共設(shè)施建設(shè)維護意義，而逐漸融合了作為積極形成權(quán)的城市規(guī)劃職能，使得公共開發(fā)具有了積極的空間形成機能。也就是說，行政已經(jīng)將公共開發(fā)作為其實現(xiàn)特定政策目的的手段而積極地設(shè)定和實施。作為公權(quán)力的積極、主動權(quán)能的發(fā)揮，從防范公權(quán)力對私權(quán)利的侵害，以及公權(quán)力與私權(quán)利的勾結(jié)等出發(fā)，有必要思考因此而生成的利益流轉(zhuǎn)與歸屬問題。

社會情勢的變遷亦作為一個重要的因素促使人們反思在公共開發(fā)過程中的利益調(diào)整。行政為了追求其政策目的，尤其是市政建設(shè)往往需要花費大量的資金，以建設(shè)、完善公共設(shè)施和公共服務(wù)。在公共財政的壓力下，促使行政思考通過一定的方式將公共設(shè)施建設(shè)支出由該設(shè)施的受益人來負擔(dān)。以美國為例，在19世紀后期進入基本城市化階段后，為了有足夠的資金投入城市建設(shè)，先后設(shè)立和擴大了特別受益費、行政規(guī)費、特別公課等非稅形式的財政來源。1978年加州憲法的修改限制了地方財產(chǎn)稅的征收，地方財政大幅下降，為了增加財政收人投入市政建設(shè)，特別受益費的征收范圍和強度進一步加大。另外，公共開發(fā)對毗鄰?fù)恋丶安粍赢a(chǎn)帶來的巨大影響亦產(chǎn)生了大量的土地投機問題。只有將不勞而獲之開發(fā)利益返還公共，才能保證房地產(chǎn)價格的合理性，從根本上抑止房地產(chǎn)投機。比如，韓國京仁(首爾－仁川)高速公路和京釜(首爾－釜山)高速公路的建設(shè)導(dǎo)致沿線土地價格大幅上漲，為了抑制土地投機，規(guī)范房地產(chǎn)市場，韓國政府亦采取了削去開發(fā)利益的措施，從源頭根治投機活動。

從一定意義上說，行政范式的轉(zhuǎn)變以及社會情勢的變遷推動了人們對于公共負擔(dān)平等和誰受益誰負擔(dān)樸素思想的思索。由此，許多國家開始通過制度的設(shè)計與運作回應(yīng)公共開發(fā)過程中有關(guān)開發(fā)利益調(diào)整與再分配的課題。

四、域外相關(guān)理論的追溯與制度實踐的介引

(一)理論追溯

開發(fā)利益的公共還原思想，濫觴于土地自然增益歸公理論，并且在過去的兩個世紀里，受喬治·亨利及其追隨者相近的思想所影響而得以發(fā)展。在美國，形成了所謂的價值捕獲理論，提出以土地為研究對象，將土地的雙重屬性與Mason Gaffney的土地稅理論相結(jié)合，以土地稅形式平衡土地利益分配的論說，最終促成了實現(xiàn)價值捕獲的技術(shù)性方案的形成，如土地儲備。開發(fā)權(quán)交易，非營業(yè)性增值稅，以及特別受益費等。盡管在相當(dāng)長的時間內(nèi)，這種思想或論說未被制度化，不過原理上相同的一些做法事實上已經(jīng)被運用到實際的土地利用管理之中。比如在土地上征收特別稅用作公共設(shè)施時，給予幾個土地所有人特殊的好處，如鋪設(shè)一條鄰近的道路；又如，對因征用某人土地的一部分用作公共設(shè)施所支付的賠償金。以該設(shè)施對土地另外部分價值的提升來抵消。這種“分割賠償”常常用來減少高速公路的征用賠償金。這樣的做法同樣在英格蘭和其他一些國家被采納，它們要求法規(guī)對土地價值的溢價應(yīng)從受益的土地所有人那里扣除，并納入一個對其他人因法規(guī)造成的損失進行賠償?shù)幕稹?/p>

中國臺灣地區(qū)的學(xué)者則從公共負擔(dān)平等原則視角論證了開發(fā)利益公共還原的正當(dāng)性，并為制度架構(gòu)提供了理論基礎(chǔ)。由于公共開發(fā)的受益者可能局限于某一區(qū)域或某一特定之個人，從公共負擔(dān)平等原則看，當(dāng)然不能以向社會公眾所征收的稅捐作基礎(chǔ)的公共財政為公共開發(fā)的成本，而使獲得特別利益的少數(shù)人獨自享受上述不勞而獲的利益，從而造成社會不公平。因此需設(shè)立開發(fā)利益公共還原制度，就公共開發(fā)而使特定地區(qū)的個人獲得特別利益，向此獲得特別利益的個人征課捐稅，以返還本應(yīng)屬于公共的收益。

(二)制度實踐

除了理論體系的建構(gòu)與論證外，對于開發(fā)利益的公共還原，域外部分國家和地區(qū)在制度上亦進行了有益的探索。

在德國，捐稅制度依據(jù)在法律上的結(jié)構(gòu)由稅(Steuer)、規(guī)費(Cebuehren)和受益費(Beilrae-ge)構(gòu)成。其中受益費指為設(shè)置或經(jīng)營公共設(shè)施而由該設(shè)施的(可能)受益者繳納的捐稅。適用比較廣泛的是地方拓路受益費以及由比較建筑法典規(guī)定的公共設(shè)施受益費，前者的征收對象是因道路修建、拓寬等而獲得利益的道路沿線的土地及不動產(chǎn)權(quán)利人；后者則是公共設(shè)施的潛在(包括實際但不限于)受益人。受益費的確定適用行政規(guī)費相同的準則。

在日本，舊都市計劃法第6條第2款規(guī)定有所謂受益者負擔(dān)制度，主要適用于道路、河流、下水道設(shè)施等領(lǐng)域?，F(xiàn)行都市計劃法則將適用范圍限定在下水道建設(shè)項目中。受益者負擔(dān)制度要求從特定項目中獲得利益者，應(yīng)在其獲益范圍內(nèi)負擔(dān)該項目所支出的費用，按照都市計劃法，如果市民因下水道修繕而受益的，應(yīng)當(dāng)在受益范圍內(nèi)負擔(dān)修繕費用。除了通過稅收或特別負擔(dān)金形式外，日本亦借助聯(lián)合開發(fā)形式實施利益還原。以“新城開發(fā)者負擔(dān)制度”為例，該制度要求開發(fā)商以負擔(dān)金或提供土地的形式，負擔(dān)部分軌道交通建設(shè)成本。

臺灣地區(qū)，通過《工程受益費征收條例》和《工程收益費征收條例施行細則》形成了工程受益費制度。凡“因推行都市建設(shè)，提高土地使用，便利交通或防止天然災(zāi)害，而建筑或改善道路、橋梁、溝渠、港口、碼頭、水庫、堤防、疏浚水道及其他水陸等工程，應(yīng)就直接受益之公私有土地及其改良物，征收工程受益費；其無直接受益之土地者，就使用該項工程設(shè)施之車輛、船舶征收之?！闭n征工程受益費，一則可使政府財源回收，以加速公共建設(shè)；一則可使特殊利益者與一般納稅者負擔(dān)公平，落實使用者、受益者付費，以免造成少數(shù)人受益的成本由全體納稅人共同負擔(dān)之問題，另外亦可達成促進土地利用及地利共享之政策。

在美國，早在19世紀，地方政府就開始運用特別受益費制度(Special Asaeaament)向因公共開發(fā)而受益的不動產(chǎn)權(quán)利人課征受益費。所謂特別受益費，即根據(jù)立法的授權(quán)向土地及不動產(chǎn)課征捐稅以回收因公共開發(fā)形成的特別利益。這是現(xiàn)今美國進行公共開發(fā)增值利益回收的主要手法，比如，加利佛尼亞州憲法第13節(jié)D部分專門規(guī)定了特別受益費和房地產(chǎn)稅費改革；加利佛尼亞州公用事業(yè)條例第12章亦專章規(guī)定了特別受益費及特別受益費區(qū)。

五、余論：研究與借鑒的必要與可能

地鐵作為一種排堵促暢的城市交通形式在北京、上海、廣州等城市得到快速發(fā)展，進而在國內(nèi)形成了“地鐵熱”。然而，地鐵建設(shè)投資巨大，以南京地鐵一號線為例，政府共支出84.83億元，而未來3年的新線建設(shè)還需資金197.67億元。南京市政府已明確表態(tài)，若無法通過其他方式籌資，財政根本無法承擔(dān)全部建設(shè)支出。更為重要的是地鐵的運營回報幾乎沒有，以上海地鐵二號線為例，2001年票務(wù)收入為1.47億元人民幣。2002年為2.25億元人民幣。假設(shè)按50％的負債率、每年4％的還債利息計算，每年的利息支出就要2.4億元，以此計算，二號線每年的收入連還利息都不夠，更何況還有每年上億元的營運成本。以地鐵為代表的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護給城市政府帶來的財政壓力由此可見一斑。

然而，回過頭去對比地鐵給沿線站點周邊房地產(chǎn)開發(fā)商帶來的巨額利益(本文第一部分)時，開發(fā)利益在開發(fā)者與房地產(chǎn)商之間分配的反差，強烈地促使我們思考個中緣由。在一定意義上也表明了對其研究的必要性與緊迫性。并且，由于地鐵運營的回報周期短，盈利能力差，其開發(fā)建設(shè)一般由公共資金投入，因此，從公平負擔(dān)地鐵開發(fā)成本角度看，將部分沿線開發(fā)利益返還給公共，同樣具有一定的正當(dāng)性和可能性。

不過，無論是在理論抑或是制度上，我國大陸都尚未對上述公共開發(fā)過程中提出的課題做出比較明確的回應(yīng)。盡管實踐中已經(jīng)存在這樣的同題，人們也意識到有必要進行利益的返還，而且也嘗試在現(xiàn)有制度或政策條件下采取一些應(yīng)對措施。但是比較完備的理論體系尚未建構(gòu)起來，當(dāng)然也就沒有一套具有針對性和相對獨立的制度對之進行規(guī)范和指引。從這個意義上說，以上諸國有關(guān)開發(fā)利益公共還原的回應(yīng)制度無論是簡是繁，抑或是成熟還是不盡完善，都給我們思考公共開發(fā)過程中的利益流轉(zhuǎn)與歸屬提供了可資借鑒的路徑。

當(dāng)然，本文僅僅是一個將交通與土地經(jīng)濟領(lǐng)域的開發(fā)利益還原問題引人法學(xué)思考的導(dǎo)言，留待我們繼續(xù)思考與研究的課題還很多，比如從公共負擔(dān)平等角度論證開發(fā)利益的公共還原是否充分，什么情況下開發(fā)利益可以進行還原，還原的程度或范圍應(yīng)當(dāng)如何確定，以及實施利益還原的方式或路徑選擇等等。城市化進程中的中國，在城市開發(fā)與發(fā)展過程中對開發(fā)利益的調(diào)整與分配必然面臨諸多法律問題，本文希望能在這方面起到一個拋磚引玉的作用。

(責(zé)任編輯 張 琦)