我國大學科層制管理的實踐困境及其變革

[摘要]隨著我國大學教育規模的擴張、服務職能的轉變以及大學社會中心地位的確立，使得大學管理的科層化特征日益明晰。而大學作為學術性組織，其內在屬性即目標的模糊性、多元化的價值觀、活動過程與效果的不確定性、學術權力的合法性基礎是魅力型權威等，又使得大學的科層管理存在著不可避免的局限性。因此，我們應該在遵循現代大學自身內在邏輯的基礎上，建立既有效率又符合大學組織特性的大學管理制度。

[關鍵詞]大學管理；科層體制；學術組織

[中圖分類號]G647 [文獻標識碼]A [文章編號]1000-4769(2007)05-0188-04

現代大學組織是一個由學術和行政單位交叉組成的矩陣，學術組織和行政組織是依據不同的目標、價值和規則運行的，那么，在一個組織架構內如何協調這兩者的運行?對這個問題的回答大致有兩種：一種是行政組織占主導，學術組織處于從屬的地位，大學內部表現出明顯的科層化特點，這種自上而下的等級管理是目前我國大學運行的主導方式。另一種是學術組織占優勢，主要表現為大學管理結構的協調方式。目前這兩類組織的勢力已經存在著相互滲透的特征，考慮到中國大學屢遭批判的行政權力泛化現象，大學內部的科層制管理是我們研究大學制度創新時應該予以特別關注的問題。科層制一詞，原意指官員的統治。現代科層制一般指一種行政和生產管理的組織形式，在所有涉及科層制的理論中，以社會學的奠基人馬克斯·韋伯的科層理論最為典型。韋伯認為，科層制是一種高度理性組織的“理想類型”，具有明確的專業化分工，嚴格的權威等級，穩定的規章制度等特征。此外，他還區分了魅力型、傳統型和法理型三種權威，并指出科層權威屬于法理型權威。

一、我國大學科層體制管理存在的合理性

從總體上說，現代大學的源頭——中世紀大學是學者自主自治的團體，專門的管理活動還沒有出現，大學內部更沒有形成獨立的管理人員群體。隨著大學的發展，尤其是現代大學的擴張性發展，使大學變成了一個由許多部門和工作構成的龐大組織系統，大學內部有組織的活動越來越多，不同活動領域之間的協作和依存也不斷加強。如果說傳統大學中的學術權力能較成功地支持大學運轉的話，那么隨著現代大學活動的日益繁雜，越發需要龐大的行政組織體系的支撐才能維持大學的運轉。當科層制作為高效率的組織形式被廣泛應用于各類社會組織之中時，“組織的科層化已經變得如此的普遍以至于我們很難想像科層制的替代形式。”因而作為一個正式社會組織的大學實行科層管理有其合理性。

建國后我國大學的內部組織制度是模仿行政組織，圍繞行政權力建立起來的，科層化特征比較突出。在目前我國大學規模擴張、職能變化、社會中心地位的確立等新形勢下，科層制及其表征的行政化管理更加強勢存在。

1、大學規模的擴張和組織復雜化

自1990年代以來，我國高等教育得到了前所未有的大發展，伴隨著大學規模的擴大，大學內部公共事務的進一步復雜化，客觀上要求管理機構和管理人員的增加。“由于機構變大了，所以行政管理作為一種特殊的職能變得更加程式化和更為獨立出來了。由于機構變得更為復雜，行政管理的作用在使大學整體化方面變得更加重要了。”“大學規模的不斷擴大，以及維持大學運行的事務性工作日益復雜。教師為了全力應付日益繁重的教學科研任務，逐步與非學術性事務工作脫離關系。一批不同于學生和教師群體的人員——專職管理人員在學校出現，改變了大學組成人員的傳統結構。”正像克拉克·科爾所指出的，行政管理在維持大學整體化方面的作用日益突出，因為“行政任務的發展永遠是行政管理官僚制度化的適宜土壤”。由此可見，我國大學組織日趨科層化使其更迫切需要科層管理。同時由于事務性工作具有高標準化、高程序化，勞動分工細、按規定辦事、集中決策、易于定量等特點，因而其目標是產出數量和效率。而科層制作為一種組織原則，賦予工具理性在人類事務中至高無上的地位，它恰好迎合了事務性工作對效率追求的需要。因此，行政事務從學術事務中分離出來并實行管理職能的專門化，決定了現代大學的科層管理不僅是必然的，而且是長期的。

2、我國大學社會中心地位的確立

伴隨我國高等教育迅速的大眾化進程，大學與國家經濟發展、國力提升等宏觀戰略聯系的不斷加強，大學職能的逐步轉變和日益復雜化，使得我國的大學逐步被定位為“信息、知識、文化和人才的蓄水池，是知識創新和人才培養的主力和基地，是推動國家和社會發展的智慧庫和發動機”。大學已成為支撐社會發展的“軸心機構”，逐步演變出由縱向的層級與橫向的職能部門劃分組成的復雜的科層體制，并越來越多地受到政府直接或間接的干預，同時大學也日益增強了對社會和政府的依賴，這些都需要在大學組織內部建立相應的機構與行政部門，承擔與社會環境聯系的職責。高等學校顯然在向一種由國家控制的法人官僚機構發展。“官僚組合主義”不僅開始成為大學的辦學環境，而且滲透到大學內部，并往往形成學者和專職行政人員對立的局面。可見，社會與大學的發展已經形成從國家層次至大學內部縱向一體化的官僚體系。

二、我國大學科層制管理的局限性

大學的科層制和專業化管理是以企業和行政組織管理原理和技術的運用為前提的，暗含著大量活動的專門化分工、制度規章的約束以及管理人員的職業化訓練，這些對于解脫教學科研人員的事務性活動的困擾，提高辦學效率未必不是一件好事。然而，由此導致的大學管理中的科層化行政體制以犧牲學者對學術研究的主動精神為代價，一定程度上侵害了學術體制。大學管理走向專業化、制度化，逐漸建立起一個純粹的管理人員階層，其不同于學術群體的目標追求、價值導向和行為規則從一開始就隱含著與學者群體的沖突，導致大學行政人員和教學人員越來越相互分離。這一方面使傳統上分散的、緩慢的學術人員管理模式不再被視為最有效的管理，另一方面逐漸形成自上而下的科層體制對教學、科研人員的控制。即使管理人員中的大多數是教授，但由于他們極少返回教學崗位，行政活動不同于學術活動的規則和程序，使他們越來越脫離于學術群體。近年來，我國大學科層制管理形成的層層控制的官僚體系已經嚴重制約了學術群體的積極性和創造性，并產生了一些消極后果。因此，如何克服體制性障礙以及官僚化所帶來的學術低效率，成為了近些年我國大學治理模式改革所面臨的重要課題。

具體來說，目前我國大學科層制管理的局限性主要體現在以下四個方面：

1、大學目標的模糊與科層組織目標的明晰相矛盾

大學作為一個正式的社會組織，它有一個明確的總體目標，然而，這只是一個籠統、寬泛的目標。大學的學科專業多種多樣，內部錯綜復雜，每個專業、群體、單位都有自己的目標，日趨分散。在大學中，每位教師和學生都希望可以單獨做出決定，這些決定不但沒有統一的協調和控制。而且，每一種決定似乎與更高的目標沒有什么關系。這種有組織的無政府狀態與科層組織不同，后者具有明確的目標，本身就是為了某種特定的，目標而組織起來的。因此，科層組織是通過嚴格的紀律，如制定細致而全面的規章制度和易于監督的等級系統來實現組織目標的。

2、大學的多元價值觀與科層管理的統一要求相悖

大學的任務是以知識的傳承和創新為中心展開的，知識的創造依賴于大學多元化的價值觀。就個體而言，大學成員有著多樣化的價值追求。從學科來說，由于大學擁有多門學科，每門學科又是專門知識的集合體，有屬于自己的學科文化，每門學科都有一種知識傳統——即思想范疇——和相應的行為準則，由此產生不同的價值信念。科層管理則不同，科層制是一種嚴格的指揮和服從體系，科層組織的目標特征本身限制其成員的行為，下屬只能依靠上級的首創精神和解決問題的能力來處理各種事務，從而形成組織高度統一。

3、大學活動效果的不確定性與科層管理目標的精確性相沖突

教學和科研作為大學的兩大基本活動，其活動過程和效果具有不確定性。就教學活動而言，教師除了給學生傳授知識外，還對學生的成長和成熟具有基礎性、本質性、長期性和潛在性的影響，而這種影響，需要在數年以后，甚至更長的時間才得以體現，因而教師勞動的效果難以準確量化。從知識探索過程來看，知識的發現具有難以預測和不可控性，而且有些新發現常常需要相當長的時間才能得到認可，由此導致對研究人員的業績難以進行客觀、及時的評價。同時，由于受創造性活動本身特點的影響，需要給予研究人員充分的自由，因此，對他們的管理不能依賴剛性的規章制度。而科層組織是地地道道的缺乏創造精神和靈活性的剛性系統，下屬只能根據上級意愿，按照明晰且僵化的規則履行職責。組織則通過精確計算工作量，并按績效大小支付報酬。

4、學術權力與行政權力存在的基礎不同

高校的管理體制，就其本質而言，它體現為權力在管理的各階層和高校內各個不同利益群體間的分配，以及它們相互間的權力作用關系。這種分配的模式和作用關系，即構成權力結構。從權力的性質分析，高校的權力包括兩種類型，即行政權力和學術權力。所謂行政權力，嚴格地講，它天然就具有“科層化”特征。而學術權力，它屬于一種權威，權威不同于制度化的權力，權威意味著自愿的依存，并且是支配者和被支配者在目標取向上協調一致。如果說行政權力是合法化的，那么學術權力代表著一種權威則是合理化的，它盡管存在等級，但不以嚴格的制度為依托。高校學術權力是學術活動本身的內在邏輯所決定的，它承繼于歐洲中世紀大學的“學者治校”而且作為傳統性的權力至今魅力不減。換言之，學術權力是一種感召力，它的合法性在于非凡的個人魅力，如學識、能力、人格、氣質等。而科層權威則屬于法理型權威，這種權威建立在正式的、抽象的法律秩序基礎之上。它的核心概念是，權威是職位所賦予的，一旦離開了特定的職位，這種權威隨即消失。顯然兩種權威的合法性基礎不同。這清楚地表明，科層制盡管是最符合理性的管理類型，可一旦用于管理教師等學術權力人員時就會出現失靈。

我國大學傳統上被稱作事業單位，長期以來，習慣于將行政化的組織原則與結構形態推衍到大學組織，依據或比照行政體制來塑造大學，使大學組織在運作上類似于政府機構行政運作的邏輯，在制度安排上主要體現為行政管理為主的體制。從學校內部組織的縱向關系上來看，校、院、系、教研室不僅演化成行政性機構，而且形成了金字塔式的行政控制關系；從橫向關系看，本來應為大學教學和科學服務的職能部門或服務機構，由于這些部門掌握著分配辦學資源的絕大部分權力，致使學術人員對學術的忠誠不得不屈從于行政權力所帶來的壓力，從而導致行政權力的泛化現象。

對大學組織來說，表面上看是一個科層組織，但實際上行政權力對教學科研活動很少能夠真正控制，大學實際上是一個松散耦合的系統。也可以說，大學組織內部存在著行政權力難以有效發揮作用的領域，大學行政權力泛化必然導致大學內部權力的結構性缺陷，而失去了學術權力支撐的大學權力結構，其功能就必然紊亂，大學管理效能就必然受阻。因為“行政的擴展超過某一界限后便會變得特別昂貴，因此必須對其進行壓縮，至少要使其分散化”。

三、大學科層化管理的實質及其改革

科層體制是由“人治”的傳統社會向近代社會轉變的制度保證。但科層制從一開始就隱含著它自身的悖論：即經濟效率的渴求和對自由精神的損害。對科層制的這樣兩種截然相反的評價實際上是基于不同的準則：肯定性評價主要基于科層體制的整體組織效率，否定性評價則主要是基于科層體制的個體效率。科層制引入大學促進了大學組織的整體運行效率的提高，但大學組織的“二元結構”特性同樣使大學科層體制隱含著自身的悖論：學術活動的自主傾向，限制了管理者運用制度化的程序進行管理的效果；大學的規模擴大及其活動的復雜性要求大學組織管理的程序化和制度化，但這同時又削弱了教師學術自由和民主治校的權力。因此，理想的大學組織制度是將大學分為行政性系統和學術性系統，對不同的系統采用不同的管理原則，不可單純運用行政管理模式約束學術領域的松散結構。但我國大學的組織制度長期以來就存在著行政系統與學術系統的沖突，漠視大學組織特性，從而導致內耗增加，缺乏組織的整體效益：一方面中國大學的管理體制缺乏西方大學行政體制的高效率，行政成本卻居高不下，另一方面行政權力又往往越過自身的職責領域肆意侵害學術權力。相對于西方大學制度而言，中國大學的科層體制具有自身的特殊性。這是由中國社會政治、經濟、文化傳統的特殊性所決定的，也是轉型時期中國大學制度改革必須著力解決的困境。

首先應該提高我國大學學術體制化的程度。西方大學學術體制化的最主要特征是學術場域的自律，同時自律化的過程使諸種社會文化活動逐漸呈現出分化與自治的制度特征。西方這種文化活動的分化與自治傳統同樣滲透到大學制度建構與學術活動之中，并使西方大學自中世紀大學以來就始終貫穿著自治與自由的學術精神與制度基因。而中國的學術體制則是在一個與西方很不相同的社會制度環境中生成的，由于政治、經濟、文化、科技等社會活動領域的分化程度較低，因此也導致學術的自律性與自主性非常弱。這一傾向反映在大學組織內部，突出表現就是大學的學術活動受政治或行政權力的干預和控制，學術活動被納入一個非學術權力體制的控制之中，而這個權力體制的強大又遠遠超過學術權力體制本身。

其次應該在我國大學組織中引入市場機制。一般認為，大學和社會的關系存在兩個媒介：政府和市場。但在中國長期的計劃經濟體制下，形成了以政府為主導的大學公共管理體制，政府不僅是大學制度的唯一供給者，而且控制著大學組織的運行。在這種體制下，大學與社會的關系是隔斷的，政府完全控制著大學發展的資源，大學完全按政府的指令行事。從理論上說，政府集中控制的管理體制是以政府能夠全面提供大學辦學所需經費和信息為基礎的，而實際上這只是一種理想性的假設，尤其是在市場機制已經成為社會資源的普遍分配方式的情況下，大學和社會之間其實存在著不可缺少的市場媒介。把競爭和市場機制引入高等教育領域，就意味著還大學自主辦學的主體地位。因為大學科層體制并不服從市場法則，主要指向不是變遷，而是延續其存在。

引入市場機制并不意味著市場機制完全代替政府對大學的管理職能，或者大學完全可以像企業那樣運作，而只是期望市場機制對現有理性科層體制具有校正功能，而不是替代。中國大學制度改革既要借鑒發達國家經驗，又要正視中國大學發展過程中的矛盾特殊性和社會發展的現實背景。當前應當著手糾正中國大學內部畸形的科層體制，建立適應大學發展的組織管理制度。大學管理有其自身的學術性規律，科層體制運用于大學組織有其自身的局限性，或者說存在著科層體制不能完全發揮作用的領域。因此需要明確區分和正確認識兩種權力的性質、特點和適用范圍，以便在管理活動中依法行使，規范辦事。這其實也是當前我們一再強調要依法治校和科學、民主及依法行政的一個關鍵點。

(責任編輯 謝科)