“節約型政府”與“服務型政府”的內涵定位與范式契合

[摘要]不妨在恰當地尊重概念確定性的基礎上，以概念緣起直接的現實背景和動因為界定依據，來促成對“節約型政府”與“服務型政府”概念內涵定位的共識。“節約型政府”與“服務型政府”的范式契合具體表現為：作為操作范式的“節約型政府”與作為觀念范式的“服務型政府”之間的直接性契合；作為操作范式的“節約型政府”與作為基于觀念范式的“服務型政府”所衍生的規則范式之間的間接性契合；作為操作范式的“節約型政府”與作為實現觀念范式的“服務型政府”手段與工具的其它操作范式之間的間接性契合。

[關鍵詞]節約型政府；服務型政府；內涵定位；范式契合

[中圖分類號]D523 [文獻標識碼]A [文章編號]1000-4769(2007)05-0054-06

“節約型政府”與“服務型政府”都是近些年來我國政界和學界提出的具有中國特色的新概念，也都是作為當前我國政府改革與創新目標的新范式。二者既面對著共同的時代境遇與終極愿景，又存在著不同的理論內涵與實踐功能。本文擬以這兩個概念內涵定位界說為邏輯起點，以這兩種政府范式契合分析為主要內容，力圖解讀與剖析它們之間的辯證關系，以深化我們對這兩個概念的理論認識和啟迪對這兩種政府范式構建的實踐思路。

一、概念內涵定位界說

對“節約型政府”與“服務型政府”內涵的界定是分析這兩種政府范式契合關系的邏輯起點。目前，學術界對這兩個概念內涵的理解還存在著各說各話的現象。但是，從邏輯上說，“任何概念在一定的條件下有其確定的內涵和外延，不能混淆不清，這是概念的確定性；但概念又隨著客觀事物的發展和人們認識的深入而發生變化，不能固定不變，這是概念的靈活性。”因此，筆者認為，不妨在恰當地尊重概念確定性的基礎上，以概念緣起直接的現實背景和動因為界定依據，來促成對“節約型政府”與“服務型政府”概念內涵定位的共識。

“節約型政府”的內涵主要涉及到節約主體、節約涵義、節約對象和節約目的等。在這里，節約主體顯而易見是政府。節約涵義一般而言有兩層意思：一是“節”，即節制，與浪費相對立。意味著一定的資源消耗或成本投入能夠取得一定的效益或收益，否則就是無謂浪費。二是“約”，即集約，與粗放相對立。意味著以相對較少的資源消耗或成本投入能夠獲得相同的或相對較高的效益或收益，或者以相同的消耗或投入能夠獲得相對較高的效益或收益，否則就是粗放浪費。

理解這個概念的主要分歧是在關于節約對象及其節約目的的內容上。目前絕大多數論者堅持認為，節約型政府應當指節約一切可以節約的政府用度。這樣，作為節約對象的“資源”或成本就被理解為包括人、財、物、時、知、事等各種物質現象與精神現象，從而節約型政府也就成為一種彈性很大和包容性很強的概念。比如，從節制政府規模的角度說，節約型政府就是指適度型政府；從節約政府公共財政開支的角度說，節約型政府就是指廉價型政府；從節制政府腐敗的角度說，節約型政府就是廉潔型政府；從節制政府工作中形式主義的角度說，節約型政府就是指務實型政府；從節制政府辦事時間的角度說，節約型政府就是指快捷型政府，等等。

然而，筆者認為，新時期我們提倡建設節約型社會以及節約型政府，其直接的現實背景應該是我國在多年經濟高速發展之后遭遇到自然資源能源與自然生態環境的困境與困擾，直接的現實動因就是要解決由于我國經濟生產和社會生活(包括政府行為)存在的不合理而造成對自然資源能源的浪費與對自然生態環境的破壞問題。所以，2005年6月27日，胡錦濤總書記在中央政治局第23次集體學習時明確提出要建立資源節約型國民經濟體系和資源節約型社會，并號召各級黨委和政府要在節約資源方面率先垂范，先行一步。同年6月30日，國務院總理溫家寶在全國做好節約型社會近期重點工作電視電話會議上也指出，能源、礦產、水、土地等自然資源，是經濟社會可持續發展的物質基礎和保障。新中國成立后特別是改革開放以來，我國經濟社會取得了舉世矚目的巨大成就，但是，我們在資源和環境方面也付出了巨大代價。經濟增長方式粗放，資源消耗高，浪費大，污染重。并指明近兩年要著力抓好大力節約能源、大力節約用水、大力節約原材料、大力節約和集約利用土地、大力推進資源綜合利用和大力發展循環經濟等重點工作。可見，從直接的現實背景與動因上來界定，節約的對象應當是狹義的自然資源；更準確地說，應當是在一定范圍內相對稀缺的自然資源。按照聯合國環境規劃署(UNEP)的定義，這種資源是指在一定時間、地點的條件下，能夠產生經濟價值的、以提高人類當前和將來福利的自然環境因素和條件的總稱，它排除了那些目前在技術上能夠加以開采，但在經濟上還不合算的那部分礦產資源；也排除了目前無法開墾利用，但卻有觀賞、科研等價值的自然資源。

誠然，節約作為政府其它用度的“資源”與節約自然資源雖也有所不同，但也存在著許多明顯的正相關的一面，但在節約型政府的內涵中，節約自然資源是其核心內容，節約政府其它用度的“資源”只是作為節約自然資源的重要手段與必要條件而被提出和被要求。而在廣義的“資源”內涵定位中，這種自然資源節約的實踐指向性顯然會大打折扣。

如果將節約型政府內涵中的節約對象定位為自然資源，那么，節約的最終目的就是促進人與自然的和諧，或者是實現經濟效益、社會效益與生態效益的統一。如果說，節約目的僅僅是為了節制而節制，或者是為了人類與自然之中的某一方面利益，或者僅僅是為了實現經濟效益、社會效益與生態效益之中的某一種效益，那么，也不應是真正意義上的節約，而可能是不同形式的吝嗇或者浪費的表現。

至此，“節約型政府”的內涵定位可概括指以相同或相對較少的自然資源消耗或自然成本投入，取得相對較高或較優的經濟效益、社會效益與生態效益及其統一，最終能夠有利于促進人與自然和諧的政府。

“服務型政府”的內涵也主要包括服務涵義、服務主體、服務客體和服務目的等。在這個概念中，服務主體顯然是政府；服務客體或對象也一般公認為是公民或社會；而服務的目的應該是為了維護與實現公民或社會的公共意志與公共利益，這里的“公共意志與公共利益”應是“源于對共同價值準則的對話協調，而不是個體自我利益的簡單相加”，應能遵循公民或社會中的個人與群體、部分與整體、眼前與長遠、暫時與持續、具體與根本、當代人與后代人的意志與利益的全面協調和辯證統一的原則；在它們之間發生特定的矛盾和沖突時，又應能堅持后者相對優先于前者的原則。

理解“服務型政府”內涵的主要分歧是在于從不同層面或不同角度對“服務”涵義的定位。按照現代漢語詞典的解釋，“服務”一詞的基本涵義是指“為集體(或別人)利益或為某種事業而工作”。但是，在目前我國學術界關于“服務型政府”概念定義中，主要存在著三種不同層面或不同角度對“服務”涵義的定位：一是基于價值理念的層面或角度，將“服務”定位于公民本位和社會本位的服務價值理念的樹立；二是基于具體職能的層面或角度，將“服務”理解為是從經濟建設職能向公共服務職能的轉變；三是基于工作方式的層面或角度，將“服務”定位于擴大服務項目、集中服務提供、改善服務態度等政府服務工作方式的采用。

一般認為，提出“服務型政府”直接的現實背景主要有：我國加入世界貿易組織(WTO)對政府角色定位的思考，即在一個成熟的市場經濟體制下，政府的主要角色就應當是一個為市場、社會發展提供規則和秩序的服務者；“三個代表”重要思想的提出對黨和人民及政府與公民之間服務性關系的確認，即在公共管理中，政府應該以公民為本位，公民意志在公共管理中居于決定性地位；2003年“非典”疫情出現后對政府職能定位的反思，即政府要在繼續增加經濟調節和市場監管職能的同時，更加重視政府的社會管理和公共服務職能；我國學界受西方新公共管理理論中服務理念的影響和借鑒而提出的“服務政府”概念等。其直接的現實動因包括政府根本價值理念轉變的需要，也包括政府全部職能合理定位和政府管理方式改革創新的需要。正是在這些背景與動因下，2004年2月21日溫家寶總理在中央黨校省部級主要領導干部“樹立和落實科學發展觀”專題研究班結業式上發表的題為《提高認識，統一思想，牢固樹立和認真落實科學發展觀》的講話中，第一次提出要“努力建設服務型政府”，在同年3月8日參加全國人大會議期間又強調，“管理就是服務，我們要把政府辦成一個服務型的政府，為市場主體服務，為社會服務，最終是為人民服務。”在2005年3月5日召開的全國人大十屆三次會議上所作的《政府工作報告》中又指出，要“努力建設服務型政府，創新政府管理方式，寓管理于服務之中，更好地為基層、企業和社會公眾服務。”筆者認為，這些背景與動因充分說明“服務型政府”概念提出意味著政府模式的全面變革和根本轉型，而只有將其中“服務”內涵定位于價值理念的層面或角度，才能適應上述背景與內容中的全面要求。這種“服務”內涵定位的“服務型政府”不僅能表明政府價值理念是服務理念，而且也能意味著政府全部具體職能的合理定位和政府服務工作方式的全面創新。

但是，僅僅主張基于政府具體職能或工作方式層面或角度來定位“服務”內涵，就難以全面與深刻地反映上述“服務型政府”概念提出的直接現實背景與動因。因為，2003年我國就確定新時期政府基本職能為“宏觀調控、市場監管、社會管理和公共服務”四個方面類型，前三個方面類型中的政府與具體行政相對人之間并未構成一種直接的服務與被服務關系，而這四個方面職能都應是同等重要和需要加強。從這個意義上說，如果僅僅從政府具體職能定位“服務”內涵，那么就應當意味著，在新時期我們不僅要強調建設公共服務型政府這一方面的職能要求，同時還應該強調建設宏觀調控型政府、市場監管型政府和社會管理型政府這三個方面的職能要求。但是，如果要進一步認為前三個方面的職能類型，實質上也都屬于“服務職能”，那么就又可能是出于以下兩個角度的理由：

一是認為這些職能的內容與目標在新時期仍都是從根本上代表和實現了公民或社會公共意志和公共利益，是貫徹和滲透了“服務”價值理念，即寓這些非公共服務職能的履行于服務的價值理念之中。由于在社會主義市場經濟逐步建立與完善的前提下，政府作為微觀經濟主體參與經濟建設的職能已經是背離了公民或社會的公共意志和公共利益，從而也就是背離了“服務”價值理念的職能。也就是說，服務型政府的具體職能定位究竟是管制還是服務，是“劃槳”還是“掌舵”，應取決于是否根據“服務”價值理念。顯然，這種理解已經超越了從政府具體職能定位的層面或角度，而實質上回到從政府價值理念的層面或角度上來定位“服務”內涵。

二是認為政府履行這些職能的工作形式或方式能夠適應和滿足作為具體行政相對人的公民的愿望和需要，讓公民或社會喜于和樂于接受，即寓這些非公共服務職能的實現于服務的工作方式之中。所謂“嚴格管理、熱情服務”就是指在政府履行管理職能的內容與目標上要嚴格，即應該切實約束或制止行政相對人背離和損害公民或社會的公共意志和公共利益的行為；而在政府履行管理職能的形式或方式上要熱情，即盡力地適應與滿足作為行政相對人的公民的意愿與需要。顯然，這種理解就是屬于上述的第三個層面或角度，即將“服務”內涵僅僅定位于政府服務工作方式上。事實上，對照“服務型政府”概念提出的背景與動因，一這種體現政府工作方式創新的內涵定位只是反映出“服務型政府”建設的部分實踐路徑要求，從而也只能反映出“服務型政府”概念的部分一般屬性內容。若我們的認識僅僅停留于此，“服務型政府”建設就可能落入形式主義的窠臼。

故此，“服務型政府”的內涵定位可簡單地表述為具有為了公民或社會的利益而工作的價值理念，并將這種價值理念貫徹和滲透于政府制度安排和政府職能定位及其工作方式等公共權力運作的全部環節和過程之中，并最終能夠維護和實現公民或社會的公共意志和公共利益的政府。

二、政府范式契合分析

“范式”一詞是托馬斯·庫恩在《科學革命的結構》中廣泛使用且內涵不斷變化的概念。但是，盡管“范式”概念變化不定的含義和使用方法在學術界引起了許多歧義和紛爭，但庫恩正是在這種千頭萬緒中表達了一種把“范式”看作是介于科學共同體和外部自然之間的有一定層次、結構和功能的獨立系統的思想。首先， “范式”可以在不同層次上歸結為三種類型：一是觀念范式——一套特有的價值觀念和標準所形成的關于外部世界的形而上學的信念，包括宇宙的本質是什么?它們如何相互作用?外部世界以何種形式與人的感官聯結等；二是規則范式——在觀念范式基礎上衍生出來的一套概念、定律、定理、規則、學習方法、儀器設備的使用規則和程序等規則系統；三是操作范式——一些公認的或具體的科學成就、經典著作、工具儀器、已解決的難題以及未解決但已明確了解決途徑的問題。這三種類型的范式間不是平行孤立的，它們相互嵌套，形成一個特定的、有層次的系統，該系統的承擔者就是“科學共同體”。其中觀念范式是核心，規則范式是中層結構，而操作范式是聯結外部自然的“外圍”。其次，“范式”具有一般獨立系統所具有的主要功能。例如，范式具有：1、放大功能；2、自我保持功能；3、自我擴張功能。

如果將庫恩關于“范式”的理論模型引進到公共行政理論中來，那么，所謂“政府范式”就是指介于政府和公民或社會以及外部自然之間的有一定層次、結構和功能的獨立系統。而新時期應當作為我國政府改革創新目標的政府范式系統也可以區分為三種不同層次的范式：一是觀念范式，即在政府與社會的價值關系中，恪守社會作為價值主體與價值評價主體的信念，政府相對于社會只具有工具價值。二是規則范式，這是在“服務”這一觀念范式基礎上生發出來的一整套概念、定理與規則，比如：按照市場——企業化來改革政府的舉措，由此所形成的一些定理：像私有化、公共服務的付費制、競爭與合同制、內部市場、分權與權力下放、自由化與放松管制等，以及在此基礎上形成的一些概念：像顧客導向、競爭戰略、公眾主權、結果導向等。三是操作范式，這是觀念范式與規則范式的具體化，本質上它們只是實現觀念范式與規則范式的手段與工具而已。鑒于此，我們就可以對目前我國公共行政學界提出的一些概念在層次上作出區分，以區分出我國公共行政應該建立的主導價值范式與次一級的價值范式。比如：像“責任行政”、“法治行政”、“透明行政”、“平衡行政”等這樣一些行政理念是不能與“服務行政”的價值理念相提并論的。與“服務行政”的價值理念相比，它們只是次一級的價值范式，因為它們只是實現“服務行政”這一價值理念的操作性的工具，在我國政府行政范式系統中，它們應該處在“操作范式”的地位。因為“服務行政”應該成為我國公共行政主導的核心的價值范式，即“全心全意為人民服務”的主導行政價值觀。

基于上述論斷，我們不難理解，“節約型政府”應當屬于我國現代政府范式系統中的操作范式；將“服務”內涵定位于價值理念層面或角度的“服務型政府”應當屬于其中的觀念范式。而如果將“服務”內涵定位于政府具體職能或政府工作方式層面或角度，那么“服務型政府”則只能屬于這其中的一種操作范式。筆者認為，在我國現代政府范式系統中，作為操作范式的“節約型政府”與作為觀念范式的“服務型政府”之間的契合又可分為以下三個層面的具體表現：

1、作為操作范式的“節約型政府”與作為觀念范式的“服務型政府”，之間的直接性契合

顯然，在我國現代政府范式系統中，“節約型政府”也應該是作為基于觀念范式的“服務型政府”所衍生出來的操作范式。因為“節約型政府”所提倡的“節約”并不是意味著簡單地強調節制，而是以節制自然資源和生態環境成本為手段，以實現人與自然和諧為宗旨，以確保我國經濟社會持續發展為目標，力圖提供更多、優質、高效的公共產品與公共服務。由于資源節約事關著我國現代化進程和國家安全，事關著人民群眾的福祉和根本利益，事關著中華民族的生存和長遠發展，所以，“節約型政府”在本質上是代表和體現著公民或社會的整體意志與公共利益，而且主要是公民或社會的一種長遠的和根本的意志和利益，從而更能體現出“服務型政府”價值理念中的人民性和公共性。

不可否認，在傳統的“管理行政”或“管理型政府”的價值理念基礎上，也會產生以追求效率為導向的“節約型政府”要求。但是，它的根本價值理念是代表與實現管理者自身的意志和利益，與“服務型政府”相比，它所能代表的意志和利益的公共性是不充分的和不完全的。因為，“具有充分公共性的公共行政是服務行政。只有在服務行政中，才能實現公共行政公正的價值取向。因為，對于服務行政來說，根本的行政觀念轉化為以服務對象的滿意為最高標準。如果說管理行政是以效率的追求為主要導向的，那么服務行政將把這種效率的追求附加到服務對象所獲得的服務質量上來，從而帶動整個行政行為系統為公眾利益或提供安全利益保障。”由此可見，只有堅持“服務型政府”的觀念范式，才能最大限度地確保“節約型政府”所要求的公共性，才能真正地建設成一種充分的和完全的“節約型政府”。

相反，如果撇開或放棄作為操作范式的“節約型政府”建設，即政府是以對自然資源和生態環境成本的巨大浪費為代價來提供所謂的公共產品與公共服務，那么，“服務型政府”的價值理念也難以保證它的全面真實性。因為，這樣的“服務型政府”在一定程度上或一定意義上就是一種低效型政府，它可能代表與實現一部分地區或一部分公民眼前的意志和利益，但是最終必將背離和損害了公民或社會的公共意志和根本利益。從這個角度上說，以犧牲“節約型政府”構建為代價所提供的“服務”在根本上仍然是一種強制性服務，因而不是實現一種完全真實的“服務型政府”價值理念。事實上，無論是政府內事務管理中的奢侈性浪費，還是政府事務管理中的決策性浪費往往在根本上都是從政府自身的意志和利益出發，因而也往往都是與“服務型政府”價值理念背道而馳的。

2、作為操作范式的“節約型政府”與作為基于觀念范式的“服務型政府”所衍生的規則范式之間的間接性契合

在我國現代政府范式系統中，“服務型政府”作為觀念范式處于核心層次，而基于“服務型政府”所衍生的規則范式屬于中層結構，而“節約型政府”作為操作范式之一是聯結政府與自然及社會關系的“外圍”路徑。因而，“節約型政府”與“服務型政府”的范式契合還可以表現為是“節約型政府”與基于“服務型政府”所衍生的規則范式之間的契合，當然，這是“節約型政府”與“服務型政府”范式之間的一種間接性契合。

事實上，基于“服務型政府”所衍生的規則范式本質上主要是實現“服務型政府”價值理念的一系列的制度安排。而所謂制度就是指在特定范圍內由一個集體或組織制定的、對其成員的個體行為起引導和約束作用的一系列規則的總和。就國家形態而言，制度是以憲法、法律、法規為基本內容的正式規則和以習俗、傳統、習慣等形式存在的非正式規則交錯構成的一整套規則體系及其實現機制。具體而言，“服務型政府”的制度安排或規則體系可包括政府服務的市場化制度、政府服務的績效管理制度、政府服務的公民參與制度、政府服務的便民組織結構等等。這一套“服務型政府”的制度安排與“節約型政府”相契合后就可以生成一種既能實現政府“服務”價值理念，又能體現政府“節約”行為特征的節約型政府概念、節約型政府規則或節約型政府制度等。這種契合是基于“服務型政府”所衍生的規則范式進一步具體化的必然訴求，也是作為觀念范式的“服務型政府”價值理念最終實現的必要保證。因為，如果否定與包括“節約型政府”在內的各種“操作范式”相契合，“服務型政府”價值理念及其衍生的規則范式就仍然會停留在意識抽象和形式擺設的層面。

從經濟學上說，節約主要表現為兩種類型：一種是生產成本的節約，它屬于邊際上的節約，屬于二階節約，這種節約只是“小頭”，因為生產成本最小化是給定組織制度約束下的成本最小化。另一種是交易成本的節約，它屬于結構上的節約，屬于一階節約，這種節約才是“大頭”，因為追求交易成本最小化決定了選擇最有效的組織制度安排。所以，既要強調生產成本的節約，更要強調交易成本的節約。筆者認為，這種節約的意蘊也同樣體現在“節約型政府”概念中，它表明政府制度性節約是最大的節約，而政府制度性浪費是最大的浪費。所以，節約型政府不僅需要，而且更應當強化節約型政府制度安排的地位與作用。在本文中，這種節約型政府制度實質上就是上述的“服務型政府”制度安排與“節約型政府”相契合后所形成的產物，是一種與特定的“操作范式”相對應的特定的“規則范式”。它主要包括政府節約標準規定、政府節約激勵制度、政府節約績效考核制度、政府節約民主監督制度以及政府節約管理機構等等。顯然，它們是“節約型政府”構建的內在要求與重要保證。

3、作為操作范式的“節約型政府”與作為實現觀念范式的“服務型政府”手段與工具的其它操作范式之間的間接性契合

毋庸置疑，作為實現觀念范式的“服務型政府”手段與工具的操作范式存在著多種表現形式，因而表達這些政府范式的概念也是多種多樣的。如“責任政府”、“法治政府”、“透明政府”、“廉價政府”、“廉潔政府”、“電子政府”、“生態政府”等等。雖然，這些操作范式概念都是從不同角度和不同領域來界定政府范式，但都是以“服務型政府”的觀念范式作為核心層次，因而，它們在理論上就可能存在著不同形式的聯系內容，在實踐中就可能發揮著一定程度的互補功能。這其中的“聯系內容”與“互補功能”就說明作為操作范式的“節約型政府”與作為實現觀念范式的“服務型政府”手段與工具的其它操作范式之間也存在著一定的契合，當然，這也是“節約型政府”與“服務型政府”范式之間的一種間接性契合。本文僅以“節約型政府”與“責任政府”、“法治政府”、“透明政府”這些最基本的操作范式之間的契合為例來加以論證闡述。

如果說，“服務型政府”就是指承擔為公民服務的責任并實現問責制的“責任政府”，是執行基于保護公民權利之良法并自身受其約束的“法治政府”，是實現政務向公民公開并接受公民參與和監督的“透明政府”，那么，這些要求內容正是反映了作為觀念范式的“服務型政府”與作為操作范式的“責任政府”、“法治政府”、“透明政府”之間的契合。而這種“責任政府”、“法治政府”、“透明政府”也應該同時是一種“節約型政府”，否則，它們體現的就不是一種完全真實的“服務型政府”價值理念，因而也就不是一種完全真實的“責任政府”、“法治政府”和“透明政府”。因為，浪費自然資源與環境成本的政府必然在一定程度和一定意義上是一種喪失了為公民服務的責任，侵犯了公民的法定權利和偏離了公民參與監督的政府，因而也是背離了代表與實現公民意志與利益的政府。

相比較而言，如果說，“責任政府”、“法治政府”、“透明政府”是作為實現“服務型政府”觀念范式中“服務形式”方面的操作范式；那么，“節約型政府”就是其中“服務內容”方面的操作范式。在這里，“服務內容”應該能夠而且必須通過上述有所不同但又相互包容的“服務形式”來加以實現。從這個意義上說，“節約型政府”也必須是一種“責任政府”、“法治政府”、“透明政府”。即“節約型政府”也必須是承擔一定節約責任和實現節約問責制的政府，是建立健全節約法律法規和堅持節約法治的政府，是實現節約透明與實行節約民主監督的政府。無視這些范式契合的要求，“節約型政府”建設就會由于缺乏有效的實踐路徑和實現形式而陷入空談。

(責任編輯 石本惠)