黨內民主與人民民主良性互動的途徑

[摘要]以中國共產黨黨內民主推動中國社會民主的發展，是由中國追趕型現代化的路徑與中國共產黨的性質與宗旨決定的。要實現以黨內民主推動人民民主發展的目的，必須成功地找到實現黨內民主與人民民主良性互動的連接點。必須通過一系列制度創新，不斷推進黨內民主與人民民主的互動。從我國現實政治發展來看，特別需要逐步推進黨的代表大會常任制試點改革，不斷完善人民代表大會制度，進一步創新和完善黨務公開制度，深化黨內民主選舉和民主監督制度的改革。

[關鍵詞]黨內民主；人民民主；良性互動

[中圖分類號]D26 [文獻標識碼]A [文章編號]1000-4769(2007)05-0066-04

以黨內民主的發展推動人民民主的發展，已經逐步成為全黨和全社會的共識，有些學者形象地將這一民主路徑稱為中國民主的“路線圖”。當然，我們必須清醒地認識到，“路線圖”雖已繪出，但是將其轉化為現實，即全面完成中國政治的民主化改造，則任重而道遠。因為無論是黨內民主建設、人民民主建設，還是兩者之間良性互動機制的構建，都是一個系統工程。本文試圖探討實現黨內民主與人民民主良性互動的途徑。通過相關制度的創新與完善，達到既推動黨內民主的發展，也促進人民民主的發展，從而實現兩者之間的良性互動。概括地說，這些途徑主要包括以下幾個方面的內容：逐步推進黨的代表大會常任制試點改革，不斷完善人民代表大會制度，進一步創新和完善黨務公開制度，深化黨內民主選舉和民主監督制度的改革。

一、進一步推進黨的代表大會常任制試點改革

自從黨的十六大提出以黨內民主示范、帶動人民民主的發展以來，在黨中央的支持下，各地采取了一系列措施加快黨內民主建設，其中黨的代表大會常任制試點改革是一個十分有益的探索。因為它既能推進黨內民主的發展，同時又能有效地促進人民民主的發展。

黨的代表大會常任制試點改革有利于實現黨內民主和提高黨的執政能力，是落實黨內民主決策和民主監督、完善民主制度化建設的重要而切實可行的措施之一。黨代會常任制試點改革主要包括三個方面的內容：即代表大會按時定期召開，代表大會在需要時按程序隨時召開，代表大會對委員會工作的監督和審議制度化。第一，黨的代表大會按時定期召開，主要指打破現有的黨代會五年召開一次的模式，使得黨的代表大會能夠更好地成為廣大黨員實現自己民主權利的組織形式。黨的代表大會是廣大黨員行使民主權利、參與黨內事務討論決策、對黨內事務進行監督的重要渠道，是黨內民主最主要的實現形式。黨的代表大會是黨的一項重要組織制度，也是一項根本的黨內民主制度。進一步完善黨代會制度，充分發揮黨代會的職能，有利于保障廣大黨員的民主權利，促進黨內民主健康發展。黨的代表大會一般都是每五年召開一次，會期短、間隔時間長，廣大黨員的民主權利無法得到充分的發揮，更難形成有效的黨內監督和制約，這是構成我國現行政治體制中黨委特別是書記集權、決策缺乏科學性和監督乏力局面的重要原因。所以，黨代會常任制是充分發揮廣大黨員的積極性和創造性、保障和落實廣大黨員的民主權利、進行科學決策和民主決策、實現有效的黨內民主監督的重要途徑。縮短黨的代表大會的召開時間，有利于廣大黨員及時地參與黨內事務的管理和對重大事務決策的監督，是保障廣大黨員民主權利的必要條件，也有利于調動和提高廣大黨員參與黨內事務管理的積極性。改五年召開一次為每年召開一次黨代會，有利于加強對黨委決策的監督。黨的委員會是黨的代表大會的常設機關和執行機關，是在黨的代表大會閉會期間履行其職能和權力的延伸機構。黨委的決策和行為必須有必要的監督和制約，否則容易造成對權力的濫用。而執政黨濫用權力必將極大損害人民群眾的利益。從這個意義上講，實行黨的代表大會常任制，縮短黨代會的召開時間，加強黨代會對黨的委員會工作的監督，定期聽取黨委對黨代會的工作報告，對黨委的工作進行經常性的審議和監督，是黨內民主的重要制度保障。第二，在遇到突發重大事件時，能夠按照既定的程序隨時召開黨的代表大會，以凝聚黨內的意志，統一全黨的行動，并由黨的委員會統一貫徹執行。同時按照一定的程序由黨的委員會將黨的代表大會的決議交付人大進行審議，通過人大將黨的意志上升為國家意志。這一決策機制有利于在制度和體制上避免由黨的個別領導人擅自決策，這樣可以盡量減少由于個人獨斷、缺乏監督給社會公眾帶來的利益損失和社會危害。在重大突發事件應急大會召開的過程中，必須充分尊重黨員代表的權利，發揮黨員參與黨內事務的積極性。第三，黨代會對黨委工作的監督和審議制度化規范化。黨委應定期向黨代會報告工作，接受黨代會的審議與監督，既是我們黨章所規定的；同時也是我國政治生活健康運行的必然要求。作為執政黨，黨的任何活動和行為都關系著廣大人民群眾的切身利益。黨委對黨代會報告工作既是黨自身的組織原則，更應成為我國政治生活的根本規定。黨代會審議和監督黨委工作，必須有具體的內容和必要的程序。在對黨委工作進行審議時，如果有不清楚和不滿意的地方，黨員代表有權力要求黨委進行解釋和答復，黨委工作必須接受廣大黨員的質詢。應逐步設立一套切實可行的質詢程序，對沒有通過黨代會表決的黨委工作事項，具體負責實施的黨委組成人員必須承擔相應的責任，做到誰決策誰負責，從而將黨內民主真正落到實處。目前黨的代表大會常任制改革還處于試點的初級階段，尚有很多不完善的地方，有待在以后改革的過程中進一步地健全與完善。由于這一改革關系重大，涉及黨的組織與活動形式的基本原則的調整，所以在經驗不成熟和制度不健全的時候，只能從黨的基層進行試點，循序漸進。否則在條件尚不成熟時突然鋪開，很可能事與愿違，甚至危害廣大人民的利益，造成改革的失敗與挫折。

二、不斷改革和完善人民代表大會制度

人民代表大會制度是我國根本的政治制度，進一步改革與完善人民代表大會制度，充分發揮人民代表大會制度的功能和職責，是促進黨內民主與人民民主良性互動，構建社會主義民主政治的重要途徑。

人民代表大會制度的健全和發展，關鍵在于能否正確處理黨的領導權和人大權之間的關系。共產黨是中國唯一合法的執政黨，是中國特色社會主義事業的領導核心，它在中國政治生活中的地位既是憲法所特別規定的，更是中國人民在歷史發展中作出的必然選擇。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是我國政治權力體系的核心。人民代表大會是中國的立法機關和權力機關，政府、法院、檢察院和軍事機關等都由其產生，對其負責和受其監督。正確處理黨的領導權和人大權的關系，是我國政治體制改革中的核心問題。黨的十六大報告指出，“黨的領導主要是政治、思想和組織領導，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，發揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執政，實施黨對國家和社會的領導”。因此，十六大政治報告明確肯定了黨的領導權主要包括政治領導權、思想領導權、組織領導權，具體表現為大政方針制定權，立法建議權，重要干部推薦權，意識形態主導權與對軍隊的絕對領導權等內容。黨的領導權是中國共產黨在領導中國新民主主義革命、社會主義建設和改革開放的歷史過程中形成的，既符合近代政治發展規律，更是與我國具體政治、社會實際相適應的。在中國這么一個地域遼闊、民族眾多、地區差異巨大、經濟社會發展很不平衡的發展中大國，要協調好各個方面的力量和實現各方利益平衡，促進社會主義現代化事業健康發展，必須要有一個堅強的政治領導核心，這一核心就是中國共產黨。所以，我們必須堅定不移地實行黨對國家的領導。在堅持黨的政治領導的前提下，新中國憲法同時明確規定人民代表大會制度是我國的根本政治制度。人民代表大會是我國現行政治體制中最為成熟、完善的人民民主表達形式，是國家權力體系的核心。全國人民代表大會是我國最高權力機關、立法機關和審議監督機關，是人民當家作主的最高表達形式。但在中國現實的政治生活中，黨組織的力量非常強大，黨對國家的領導權在制度和體系上都比較完善和發達。人民代表大會制度則有待進一步完善和發展，人民代表大會的職能和組織體系也有待進一步加強。黨的領導權和人大權還尚未達到協調統一的和諧程度。其中最主要的問題是混淆了“黨領導人大”和“黨領導人大工作”。黨領導人大是黨對國家領導權的重要的體現，黨對人大的領導，應該是組織領導、提出重大方針政策和立法建議等。而不應該直接介入人大的具體工作，代行人大職能，干預人大的內部事務，影響人大權力和職能的發揮。從法理角度來說，黨直接干預人大工作、介入人大的具體事務是和我國的憲法規范不相符的，也有悖于黨依法執政的理念。黨的性質和宗旨決定了黨沒有自己特殊的利益需求，人民的利益即黨的最大利益。這就不應該出現黨直接介入人大具體工作的情況，而應該重點加強黨對人大的領導。應在人大的組織體系建構、議事程序的建設與人大權力、職能的配置等宏觀制度框架方面，充分發揮黨的領導作用。而在具體事務運作上給人大以充分的自主權。只有從根本上理順與厘清黨的領導權和人大權的關系，不斷改革與完善人大制度，落實憲法賦予人大的權力，才能真正推動我國人民民主建設，促進黨內民主與人民民主的良性協調發展。

三、不斷創新和完善黨務公開制度

黨務公開就是指將中國共產黨在執政過程中的領導工作和組織工作公開化、透明化，即按照一定的程序和方式，把黨在執政活動中的決策過程、執政行為向黨內或者全社會公開，做到信息透明，便于社會公眾的政治參與。黨務公開的目的，一是為了避免由于信息不對稱導致的政治管理成本的提高；二是便于全社會對黨執政活動實行有效監督。黨務公開既是黨內民主改革的必然要求，有利于黨在執政活動中的科學決策和民主決策。同時，黨務公開也是促進黨內民主與人民民主良性互動的重要舉措。

1、黨務公開的主要內容和形式

黨務公開應該如何具體操作，包含什么樣的內容和范圍、黨務公開應該采取什么樣的形式等問題，是構建黨務公開制度必須優先解決的。從推進黨內民主與人民民主良性互動的角度來說，黨務公開工作的內容著重包括以下幾個方面：第一，關系人民群眾切身利益的黨的決策過程優先公開。決策過程公開有利于民主決策和民主監督。將決策過程向社會公開，有利于黨在執政活動中與社會公眾的信息交流，避免由于信息不對稱而導致決策行為的低效，加大社會管理的成本。現代社會是一個信息化社會，各個方面的信息浩繁復雜且瞬息萬變。這些信息中既有反映事物本來面目的真實信息，也有反映事物假象的各種信息，既有正面的、對事物發展有利的信息，也有負面的、對事物發展起阻礙作用的信息。不同的信息對決策過程和政策行為的實施效果影響極不相同。黨務公開可以較好地緩解信息不對稱引發的各種社會壓力，能夠把真實的信息及時傳達到公眾之中，從而使各種對黨與政府不利的傳言不攻自破，有利于社會矛盾和問題的解決，提高政策實施的效果。決策過程公開還便于社會公眾的政治參與和社會監督，形成民主決策、科學決策和社會監督的良好局面，有利于實現黨內民主和人民民主的互動。第二，組織人事安排公開。干部問題是關系黨和國家興衰成敗的關鍵。因此，黨的干部制度是組織人事安排和黨委工作的一項核心內容。黨管干部原則是黨的重要組織原則，也是實現黨的領導和體現黨的執政地位的重要途徑。但是，在推進黨內民主與社會民主的今天，我們必須賦予黨管干部以新的內涵，即將黨管干部與人民群眾推選干部有機結合起來。在選人和用人問題上進行公開，就是要調動人民群眾舉薦、監督和考察黨的各級領導干部的積極性，幫助黨組織選出人民群眾最信得過的干部。以用人機制為紐帶，實現黨與人民群眾的更加密切的溝通，真正體現黨代表最廣大人民的根本利益，也是實現黨內民主與促進人民民主最有限的途徑。在組織人事上的公開必須注意兩個環節：一是擴大候選人來源范圍；二要采用多元化的考察方式，應該將人民群眾的信任投票和黨組織推選干部有機結合起來，為優秀人才脫穎而出創造必要的環境。第三，將黨內民主監督的內容予以公開。黨內民主監督是黨自身防腐拒變的重要環節，對腐化墮落、濫用公共權力與危害人民群眾利益的黨員干部予以堅決的查處，有利于保持黨的先進性，鞏固黨的執政基礎。將民主監督的過程予以公開，便于社會公眾了解信息，也便于公眾更好地參與民主監督的活動。

黨務公開必須遵循循序漸進的原則，逐步推進。對只適宜在黨內公開的內容，主要通過召開黨的會議、組織生活、發布黨內文件和定期通報等方式進行公開。對于可以向社會公開的內容，則完全可以通過廣播、電視和網絡等現代傳媒進行公開，吸引社會公眾更廣泛的參與。

2、黨務公開應該注意的問題

黨務公開的健康發展依賴于合理的程序設置與相應的制度保障。從黨務公開的程序設計來說，應做到責任明確、步驟具體、監管到位。為了加強對黨務公開的領導，應把黨務公開工作置于各級黨組織的領導之下。對公開的內容，必須通過黨委集體決策。具體公開過程采取黨委一把手負責制，并成立黨務公開工作小組進行具體操作，逐步建立可問責的黨務公開制度。同時將黨務公開工作本身也納入黨務公開的范圍，以便真正拓寬廣大人民群眾的參政議政渠道，擴大公民的有序政治參與，推進黨內民主與人民民主的良性互動。

四、進一步推進黨內民主選舉和強化民主監督制度化建設

1、黨內民主選舉應引入公民的有序政治參與

黨內民主選舉是廣大黨員行使選舉權和被選舉權，充分發揮黨員權利的重要方式，是黨員參與黨內政治生活的重要途徑。黨內民主選舉的發展意義重大，它直接關系到黨的組織制度建設、執政的績效。在相當長的一個時期內，我們黨使用等額選舉的方法，極大地限制了候選人的范圍’不利于優良人才脫穎而出。改革開放以來，黨內選舉開始逐步過渡到差額選舉，并擴大差額選舉的實行范圍，使得黨內民主選舉取得了很大的進步，擴大了候選人的來源范圍，有利于在更大的范圍內選出更恰當的人選。然而，僅由等額選舉過渡到差額選舉，依然沒有解決黨內民主選舉存在的主要問題，即競爭性選舉的缺失和公民對選舉監督的缺位問題。黨內民主選舉應該重點突出選舉的競爭性。就候選人的產生過程而言，既可以實行一定數量的黨員聯名舉薦候選人，也可以實行黨委推薦候選人，甚至包括黨員個人的自我推薦，以形成多種多樣的候選人產生渠道。在對候選人進行黨內正式投票表決前，應該逐步引入公民的政治參與機制。將每一位候選人交給所在選區、單位和社區的公民進行“海選”和監督，將發現問題的候選人、不具備民意基礎的候選人淘汰出去。在候選人產生這個黨內民主選舉的第一關上，引入公民的政治參與，有利于避免賄選和減少選舉中的投機行為。為了提高黨內選舉的競爭性程度，應該逐步允許實行候選人的競爭性辯論，并公開競爭選票。候選人應對自己的施政方針和策略、解決重大問題的措施等進行公開的辯論，并接受廣大黨員及社會公眾的質詢。因為執政黨的任何活動都屬于公共行政行為，事關人民的切身利益，在這些重要的選舉活動中必須引入公民的政治參與，以便更好地監督和規范執政黨的活動。當然，我們也應清醒地認識到，實行競爭性選舉在理論上是可能的，但在實際操作過程中必然會遇到許多現實問題的阻礙。比如說經濟和物質基礎條件的限制，現階段我國尚不具備在大范圍內和較高層次上進行黨內競爭性選舉的條件。這既需要超大規模的組織活動和巨大的經費支出；同時在現行政治體制內也缺乏競爭性選舉的配套制度和相應的法律保障。從政治文化的角度來說，競爭性選舉還沒有被我國社會大眾真正理解，因而缺乏必要的群眾基礎和社會心理準備。但是同樣不可否認的是，現實的阻礙并不能從根本上否定我國黨內選舉的競爭性發展方向。從現實可能性出發，現階段我國競爭性選舉應該主要在基層黨組織的民主選舉過程中逐步實行，在取得一定經驗后再進一步推廣。即在條件成熟后將其不斷推向更高的行政層級。在基層黨組織實行的黨內競爭性選舉，一定要注意引入公民的政治參與。我們應該認識到，作為唯一執政黨的共產黨黨內民主選舉，絕非本黨內部事務，它同時更是國家的公共政治生活，關系每一個公民的切身利益。所以，有必要將民意測評和公民“海選”打分逐步納入黨內選舉的范圍，使之占一定的權重，有利于選出人民更加滿意的黨組織負責人，推動黨內民主與人民民主的良性互動。

2、黨內民主監督要和人大監督有機統一起來

現階段我國對黨政官員的監督主要依靠黨內監督，黨內監督就是黨對自身的監督，屬于自我管理、監督的性質，存在外在強制性不足的問題，有人形象地比喻為“左手監督右手”。意思即為監督不力或監督效果不佳。就目前我國的政治實踐而言，黨內監督的主要機構——黨的紀律檢查委員會，是黨的內設機構之一，由黨的代表大會選舉產生，受上級紀委和同級黨委的雙重領導。從實際情況來看，同級紀委對同級黨委監督乏力，因為二者之間的權力是不平衡的。這種缺乏獨立性的監督其效果是很有限的。所以，我們現行的黨內民主監督仍主要依賴上級對下級的監督。由于信息的非對稱性，使這種監督成本高、效果差，且多為“事后救火式”監督。現行黨內監督機制存在的問題與不足，主要在于監督組織的非完整性與監督主體的單一性。要提高黨內監督的效能，必須建立一套制度，使之既能夠確保黨的領導地位、充分發揮黨員監督的積極性；同時又能夠有效調動社會公眾監督政府及其官員的積極性。筆者認為，可以在如下兩個方面進行創新：一方面，將目前黨的紀委的雙重領導體制逐步變為上級紀委的垂直領導，增強紀委的獨立性。在紀委組織的人事、財政等方面實行獨立的設置。本級紀委只向上級紀委負責并報告工作，中央紀委只向黨的全國代表大會和黨的中央委員會負責并報告工作，這樣才能從根本上加強紀委的監督力度；另一方面，應將黨內監督和人大監督有機統一起來。黨內監督畢竟只是黨的一種內部紀律檢查，是黨作為一種政治組織的內部規定性，其主要是用來規范政黨組織內部的管理秩序的。中國共產黨是中國唯一合法的執政黨，這就決定了黨的監督同時屬于一種國家公共政治行為。所以，必須不斷延伸黨內監督的范圍，使其逐步變成社會公眾的普遍監督。從現實可能性的角度來說，應將人民民主監督的法定表達形式，即人民代表大會的監督和黨內的民主監督有機結合起來，使之逐步形成一個有機整體，從根本上提升黨內監督的質量，也有利于體現人大制度作為我國根本政治制度的本質，促進人民民主的發展。

(責任編輯 石本惠)