民國時期成都市衛生事務所簡論

中華民族的衛生事業源遠流長，中醫藥事業更是具有悠久的歷史和良好的基礎。衛生行政事業伴隨其發展，歷史自亦久遠。正如《成都市衛生志》所說：“自周朝至明朝，我國歷代均設有衛生行政機構。”[1]本文擬對民國時期成都市一個專門的衛生行政機構——成都市衛生事務所作一簡論。

一、成都市衛生行政機構的沿革

成都作為中國的歷史文化名城，向來人口稠密，經濟繁榮，名醫輩出，醫藥典籍豐富。成都歷來還是全國有名的藥材集散地。宋代詞人張仲殊在《雙調望江南》中，對當時成都的藥市作了生動的描述：“成都好，藥市宴游閑。步出五門鳴劍佩，別登三島看神仙，縹緲結靈煙。云影里，歌吹暖霜天。何用菊花浮玉醴，愿求朱草化金丹，一粒定長年。”由此可以推斷，成都的衛生事業自古以來就是十分發達的。

清朝，成都府管理衛生行政事宜的機構稱“醫學”。鴉片戰爭后，清朝政治日趨腐敗，各地醫學機構多不存在。光緒二十九年(1903年)，成都府尚有醫學機構，置有醫官，其主要職責是：管理醫藥訴訟，診治幕僚及獄囚的疾病，鑒定方劑及檢驗尸體等。之后，醫學機構逐漸廢弛。清末，清政府實施“新政”，強化國家機器，在巡警部警保司下設衛生科，從此把獨立的衛生行政工作交由警察機關管理。由此，衛生事業也逐漸開始了向公共衛生管理方面轉化，衛生事業也愈來愈與城市居民的日常生活相緊密聯系。

民國初期，由于四川軍閥長期混戰，衛生行政機構處于時有時無狀態。抗日戰爭全面爆發后，成都作為后方重鎮，因人口日亦增多，公共衛生工作日趨繁重。因此，民國28年(1939年)5月成立了四川省衛生實驗處，民國30年(1941年)10月改組為四川省衛生處，處長陳志潛，掌理全省衛生行政事宜，要求并督促各縣籌建衛生院；同時，直接負責成都市衛生行政組織建設及防空救護、霍亂防治等工作。

民國30年(1941年)，鑒于“成都市為后方重鎮，四川省省會，各項衛生行政應為全省各縣之模范”[2]，雖在市政府民政科下設有衛生股，省會警察局內設有衛生科，但不能適應形勢需要；于是，四川省衛生實驗處同成都市政府、省會警察局協商，決定由三方共同組織，在6月1日設置成都市衛生事務所，掌理全市衛生行政技術事宜。寫于民國38年(1949年)下半年的《成都市衛生事務所簡史》也提到了成立此所的原因：“竊查本市夙以天府著稱，為西南交通重鎮，人口眾多，幅員遼闊，病患之發生傳播，易滋流行，揆其原因大多與衛生一事，未能講求所致。本市衛生事業，在民廿九年以前，并未專設機構辦理，僅于市府民政科設置衛生股，辦理全市衛生行政事宜。省會警察局方面，則設有衛生科，但因設置人員不多，且無事業費，故僅能推動市區環境衛生，于醫療救濟預防保健諸端，大多無法辦理。本市醫院雖有數所，均系私家開設，且以營利為目的，欲求實惠人民，以救濟為宗旨者實不多覯。政府有見及此，曾于民三十年由四川省衛生實驗處、成都市政府、省會警察局三機關，合組創設成都衛生事務所，于同年六月一日正式成立，首任所長為統籌主任戴傳統氏。其時全體職員編制為廿八人，專辦全市公共衛生，及預防保健，并附設門診部，以利救濟市民病患。”[3]民國32年(1943年)出版的《民國政府年鑒》載：當時全國“城市之衛生設施，向由警察機關辦理。設有衛生事務所者，有昆明、蘭州、成都三市。”[4]可見，當時除一些沿海城市和開放城市設有衛生局外，在內陸城市中，成都的公共衛生事業是比較先進的。一位英國外交官曾經這樣稱贊成都：“它的街道寬敞平坦，房屋商店鱗次櫛比，衛生設施完善齊備”。[5]后由于經費來源問題，由省衛生處提議，并報經省政府決定，民國31年(1942年)3月將衛生事務所移交成都市政府領導，劃歸市府單獨直屬管理。

民國32年(1943年)4月，王季槐接任所長，人員擴充至33人，重新調整了機構。“在這一時期，市衛生事務所及所屬各課，對所執掌的應辦事項，大多能次第付諸實施。”[6]民國34年(1945年)，成都市霍亂大流行。市政府為迅速撲滅霍亂，提高工作效率，報經省政府批準，在市政府內設置衛生科(第七科)，將民政科的衛生股交衛生科接辦，王季槐兼任科長。凡有關衛生行政事宜，由衛生科辦理；凡屬于衛生業務技術及防疫工作，由衛生事務所辦理。

抗日戰爭勝利后，國民黨政府發動內戰，成都市的衛生行政機構建設呈停滯、萎縮狀態。民國37年(1948年)4月，因財政極度困窘，市政府衛生科被裁撤，人員和業務均并入衛生事務所；與此同時，市衛所遷新南門外龍江路市立醫院辦公，原所址被市稅捐稽征處進駐，門診工作遂告停頓。由于經費極為有限，貨幣貶值加劇，導致員工迭次縮減，工作難以推動。民國38年(1949年)5月，市衛所遷城內中山公園(新中國成立后改為勞動人民文化宮)，撥有房屋數間，除辦公外，還恢復門診工作部；但實際業務工作仍很難開展。

市衛所曾于民國34年(1945年)確定在市區設一、二、三、四分所，并報經市政府批準，且安排了各分所主任；唯因尋覓不到辦公地址，一直未能落實。新中國成立后，市軍事管制委員會于1950年1月16日派軍代表何猛烈接管了市衛所；同年4月1日，撤銷此機構。

二、成都市衛生事務所的內部結構與職責

市衛生事務所成立之初，人事編制僅28人，專辦全市公共衛生及預防保健，并附設第一西醫門診部。當時市政府給衛生事務所的訓令中提到，“查增進民族健康為國家基本活力所系，其中應辦各項事宜尤以改良飲水(創設簡單給水工程)及防止傳染病流行兩項為當務之急。”[7]根據民國31年(1942年)5月市衛生事務所職雇員姓名履歷清冊中所列所內職員職責設置如下：所長1名(由市府遴選呈請省政府任命)，總理全所事務，公共衛生醫師1名，醫師兼市民衛生顧問4名，會計1名，書記1名，藥劑師1名，護士長1名，護士4名，公共衛生稽查員4名，事務員2名，雇員1名，共計21名。[8]

民國32年(1943年)4月，王季槐接任市衛所所長。“至三十二年因應事實需要，乃特組織稍事擴大，增設職員十人，分設總務、環境衛生、防疫保健各課”[9]。

王季槐接任所長之后，所內三課的基本結構沒有變動，只是時有人員增長。至民國36年(1947年)1月袁書榮繼任所長后，鑒于全市衛生工作繁重，遂在外東蓮花池街普慈寺設立成都市衛所外東分所。所內職員設置如下：主任1人(由醫師兼任)，綜理全所事務，護士長1人，公共護士1人，稽查員1人，助理員1人，助產士1人，事務員1人，又雇用工役2人；另于同年的9月16日，成立了外東分所的門診部。其宗旨是：防治市民疾病，增進市民健康；內設外科、內科、小兒科、產婦科、眼科、耳鼻喉科等。[10]

三、成都市衛生事務所發揮的作用及評價

成都市衛生事務所自1941年6月1日成立，到1950年4月1日被撤銷，共存在將近9年時間。其存在的時間并不長，而且由于國民政府財政困難，經費缺乏，所以很多計劃構想只是存在于書面上，并沒有付諸實施；但還是做了一些具體的工作，尤其是在1945年成都市霍亂大流行時期，對霍亂疫情的控制、市區飲水、街道衛生的改善，做了較多的工作和較大的貢獻。

1.改善居民的飲水衛生，以保障居民飲水安全，防止疾病傳播。民國時期，成都居民飲水主要依靠井水與河水；但是由于水井設備簡陋，河水被垃圾污染，極易造成疾病專播。成都水井多沒有井臺，井上亦無遮雨的棚子或蓋子。下雨時，雨水落入井中，地面上的污水也倒流入井中，導致井水污濁不堪。更嚴重的是，有些廁所、糞坑、垃圾堆與水井相隔咫尺，而水井亦無防滲漏的井壁。這些來自廁所、糞坑、垃圾堆的污水與病菌就滲入井水中，從而帶來了疾病的傳播。例如霍亂病人的大便中含有霍亂病菌，而由于廁所離水井過近，病菌就會滲入水井。這種含有霍亂病菌的井水被居住在水井附近的居民引用，就導致了霍亂大面積的傳播。所以，市衛所依據現代醫學知識，先對全市的水井進行檢查，做了“可以飲用”、“不可飲用”的木牌分別標注于每個水井處，封閉不可飲用的水井。市衛所還計劃對全市水井進行改造，增加井臺與井檐或井蓋，改造井壁，并設計出衛生水井改造圖；但是由于經費問題，僅以駱公鎮為試點，改造了駱公鎮的八口水井。在霍亂流行期間，市衛所派員用漂白粉定期給全市水井消毒，而且還深入各家各戶傳授飲用水消毒方法，共同對抗疾病傳播，保障市民身體健康。

2.改善公廁、加強市面垃圾管理。由于廁所、垃圾是細菌滋生、傳播的地方，所以要保障市民身體的健康，就必須改善廁所環境，加強垃圾管理。市衛所規定水井、水源地方圓10米不準建立廁所與傾倒垃圾。如已存在者，私人廁所令其主人自行填埋；如是公廁，由市衛所雇人填埋，垃圾由清道夫負責運出城，傾倒到指定地點。市衛所派衛生稽查員對全市公廁進行調查，不合格者如屬私人，令其主人按衛生事務所要求進行改造，公共廁所由市衛所出錢負責改造；又參照上海、北平的衛生公廁設計出圖紙，以便改造或新建公廁，還于中山公園內建造兩所模范公廁作為示范。另外，市衛所還要求每所公廁定期用石灰粉進行消毒，角落處堆放一定數量的石灰。對于一些處于市中心地帶或河邊的垃圾場進行清除，雇人把垃圾運到城外。成都的府河、南河兩岸曾經是垃圾成堆，甚至出現過垃圾堵塞河道的情況，導致雨水無法正常排入河中，城內污水橫流。在市衛所的努力下，這一情況有所改善。

3.加強對飯店、茶社、旅店、浴室、理發店等商店的管理。市衛所每年都對成都市的商店進行衛生大檢查活動。對衛生不合格的商店，要求其停業整改，并罰出一定數量的石灰，以提供給公廁使用；而貧苦商家就罰其出力，勞動5天。

4.開展衛生防疫工作。每年市衛所都要免費為市民接種牛痘以預防天花，特別是對學校學生的接種率要求甚高。市衛所不僅在所內接種，還在一些交通要道設點接種；又在市立醫院、外東分所等多處接種，擴大接種面積。此外，在防治霍亂、傷寒、白喉等傳染病方面，市衛所都作了大量工作。

5.加強對醫藥人員的管理。市衛所依據各種管理條例，對中醫、西醫、護士、助產士、牙醫、藥商等醫藥人員進行考核，發以證書進行管理。每年都要對各種醫藥人員進行統計，并檢查其中哪些有證書、哪些沒有證書。

6.開展衛生宣傳工作，加強對市民的衛生教育。市衛所派出巡回演說隊宣講講衛生的好處，張貼大量衛生通俗畫報，加強對市民的衛生教育，使市民形成講衛生的習慣。另外，市衛所還利用各大電影院制作出“快種牛痘”等衛生宣傳幻燈片進行播放，加強市民衛生觀念。

除了以上諸條，市衛生事務所還做了大量具體的工作，例如設立第一西醫診所為市民義務看病，兼管市政府第一、二、三、四中醫診所，市立醫院，精神病院，麻風病院等。

注釋：

[1][4][6]成都市地方志編纂委員會編《成都市衛生志》第8頁，第11頁，第12頁，成都市方志出版社1997年版。

[2][3][7][8][9][10]成都市檔案館第34全宗《民國時期成都市衛生事務所》第1冊，第5冊，第49冊，第8冊，第5冊，第24冊。

[5]王笛著，李德英、謝繼華、鄧麗譯：《街頭文化——成都公共空間、下層民眾與地方政治(1870—1930)》，中國人民大學出版社2006年版。

作者：四川師范大學歷史系

(成都)研究生