論中央與地方財政轉移支付關系的法律調控

摘 要：財政轉移支付是中央與地方財政關系的重要構成內容，它有效協調中央與地方的財政關系。從不同的角度分析，中央與地方財政轉移支付表現出再分配性、無償性、贈與性、間接調控性等多重特點。中央與地方財政轉移支付的目標、形式、數額和附加條件，都是財政轉移支付法調控的重點。我國正在制定《財政轉移支付法》，應針對財政轉移支付法調控的重點和我國中央與地方財政轉移支付存在的問題，確立轉移支付的目標，規范轉移支付的形式，優化轉移支付資金的計算確定方法和附加條件的設定。

關鍵詞：中央與地方關系；財政轉移支付關系；法律調控

中圖分類號：DF41

文獻標識碼：A

財政轉移支付關系是中央與地方財政關系的重要內容之一，它對中央與地方財政收支的劃分起著平衡與協調作用，并使分權型財政體制下的中央與地方財政聯結為具有內在聯系的統一整體。中央與地方的財政轉移支付關系離不開法律的調控，法律調控是實現中央與地方財政轉移支付關系科學化和規范化的保障。我國正在起草《財政轉移支付法》，在這一背景下研究中央與地方財政轉移支付關系的法律調控問題，具有重要的理論意義和現實意義。

一、中央與地方財政轉移支付的法律性質

中央與地方財政轉移支付，屬于政府間財政轉移支付，其目的是中央政府為解決中央與地方之間的財政縱向不平衡和地區之間的財政橫向不平衡問題，進而滿足地方政府完成地方事權和中央移交事權而讓渡中央財政收入，并實現中央政府的宏觀調控目標。從不同的角度分析，中央與地方財政轉移支付表現出多重性質。

首先，從社會分配的過程看，中央與地方財政轉移支付屬于再分配的范疇。中央與地方之間的初次分配，是通過分稅制立法在它們之間進行稅權劃分實現的。但是，由于中央與地方稅權劃分與事權劃分遵循各自的原則，致使中央與地方稅權與事權不能完全一致，容易造成中央與地方之間初次分配出現不公平。而通過中央向地方進行的財政轉移支付，正是在中央與地方進行初次分配的基礎上，按照縱向財政能力差異與均等化目標要求所進行的再分配，以解決初次分配不公平問題，并間接調節中央與地方行使財權的能力。中央政府與地方政府權力的大小，主要取決于它們實際所能支配的財政資源。通過轉移支付制度調整中央與地方的財政收入，實現中央與地方財政收入的重新分配，實際上起到了重新劃分中央與地方財權與事權的作用。

其次，從轉移支付的本質看，中央與地方財政轉移支付具有無償性的特征。政府間財政轉移支付是轉移支付主體不以獲得商品或勞務作為其支出的補償，因此，無償性是其本質特征。中央與地方之間的轉移支付當然也具有這一特征。從財政轉移支付的目標看，中央政府對地方政府轉移支付的主要目標是，利用轉移支付的調節，使國內各地區間的公共服務和財政能力大致均等，使各地都能提供基本的公共服務，從而實現社會公平。轉移支付的主要做法是，中央通過從全國籌集的財政收入中拿出一定的數額，通過轉移支付形式，無償撥給財力不足的地區。因此，財政轉移支付的主要目標及主要做法決定了其只能采用無償的形式。

再次，從法律的角度分析，中央與地方財政轉移支付具有贈與的性質。財政學家認為財政轉移支付是撥款、贈款，是從經濟意義上界定的^[1]。如果從法律角度界定中央與地方財政轉移支付，那么，它就表現出贈與的性質，其中無條件轉移支付可以認為是不附條件的贈與，有條件轉移支付可以認為是附條件的贈與。當然，財政轉移支付的贈與性質，不完全等同于民事活動中的贈與。但是，具有贈與性質使中央與地方財政轉移支付在制度設計上可以借用民法上贈與制度的規定，從而更加完善。

最后，從宏觀調控的手段及調控手段作用的方式看，中央對地方的轉移支付是中央利用經濟手段進行的間接調控。國家宏觀調控的手段包括法律手段、經濟手段和行政手段三種。國家在宏觀調控過程中以法律的形式直接為市場主體設定義務，以實現宏觀調控的目標，這是宏觀調控的法律手段。宏觀調控中的行政手段是指行政機關利用法律所賦予的行政權力直接干預社會個體成員的權利，以實現其宏觀調控目標。宏觀調控中的經濟手段則是行政機關或其他社會公共權力機構行使法律賦予的經濟權力，對市場機制的運行條件進行外部干預的活動，其基本特征是不直接對社會個體的權利產生強制性的作用。法律手段和行政手段是基于國家主權而產生的調控手段，具有強制性，屬于直接調控的范疇；而經濟手段則是國家對市場經濟施加影響的行為，對社會成員只具有引導作用而不具有強制性，屬于間接調控的范疇^[2]。從社會資源配置的整體看，中央對地方的轉移支付，既不增減公共產品的生產和消費，也不增減私人產品的生產和消費，只是影響微觀經濟主體相互之間最終占有和支配社會產品的份額，因而它體現的主要是政府介入和干預收入分配的范圍和力度^[3]。同時，轉移支付也是中央政府實現其調控意圖的主要手段。作為中央政府的宏觀調控手段，轉移支付具有引導作用，地方沒有必須接受的義務，它不具有強制性，是中央政府實施的間接調控措施。

二、財政轉移支付在中央與地方財政關系中的地位

(一)財政轉移支付是構成中央與地方財政關系的重要內容

現 代 法 學 張道慶：論中央與地方財政轉移支付關系的法律調控 中央與地方的財政關系由三部分內容組成，即中央與地方的財政支出關系、財政收入關系和財政轉移支付關系。財政支出關系是中央與地方財政關系的基礎和邏輯起點，它影響著中央與地方的財政收入關系和財政轉移支付關系的形成與存在狀態。財政收入關系是中央與地方財政關系的核心，它決定了中央與地方財權、財力的大小，決定著中央政府與地方政府職能的發揮。中央與地方的財政支出關系和財政收入關系往往通稱為中央與地方的財政收支關系。在分權制財政體制下，中央與地方財政收支權限的劃分，表明了中央與地方財政之間的相對獨立性，尤其是地方財政相對于中央財政的獨立性。但是，財政分權并不割斷中央與地方之間的財政聯系。公共產品受益的層次性使得中央政府與地方政府之間會因為解決公共產品受益范圍交叉問題而發生一定的財政聯系。更為重要的是，地區間收入的均衡和宏觀經濟調控使中央與地方之間即使實行徹底分權的財政聯邦制也不可能互不往來^[4]。而財政轉移支付關系是中央與地方財政收支關系的重要協調機制，它直接關系著在分權型財政體制中，中央與地方財政如何從財力上聯結成有機統一體的問題。通過轉移支付關系，可以將分權制財政體制下中央與地方相對獨立的財政關系聯為一個整體。轉移支付是對事權、財權劃分不一致的彌補，是財政體制正常運轉的“潤滑劑”。因此，它更多地體現了各級政府間存在程度不同的統一性和聯系性。如果中央與地方的財政支出關系和財政收入關系不實行分權，那么中央與地方之間的轉移支付就沒有形成的基礎；同理，如果中央與地方的財政支出關系和財政收入關系實行分權制度，則必然要輔之以財政轉移支付制度，從而形成中央與地方之間的財政轉移支付關系。財政轉移支付對中央與地方具有不同的意義。對中央來講，財政轉移支付實際上形成中央財政支出；對地方來講，財政轉移支付實際上形成地方財政收入。只是轉移支付中的財政支出與財政收入不同于一般意義上的財政支出與財政收入。因此，財政轉移支付關系是分權制財政體制下中央與地方財政關系的重要組成部分。

(二)財政轉移支付有效協調中央與地方的財政關系

中央政府與地方政府在行使財政職能方面各有側重，并且互相配合，共同組成特定的國家財政活動體系(財政管理體制)。各級政府財政關系的協調、發展是國家財政活動的一個重要方面，直接關系到國家財政資源的有效使用和國民經濟的穩定增長^[5]。轉移支付在中央與地方財政關系中主要發揮協調作用，具體表現為：

1.協調中央與地方之間的財政不平衡問題 中央與地方之間財政不平衡，是指中央政府與地方政府之間各自的財政收入與其承擔的事權所需要的支出責任之間的不對稱的狀態，是典型的縱向財政不平衡，反映中央政府與地方政府之間收入能力與支出能力的結構性不平衡，通常表現為在整個國家財政收支結構中，中央政府擁有的財政收入份額遠遠超過其支出額，而地方政府擁有的財政收入份額則大大低于其財政支出額，其直接結果就是地方政府所承擔的支出責任與他們的收入能力不相匹配，這主要是因為中央與地方之間財政支出與財政收入劃分不一致所造成的。

從財政支出方面看，事權在中央與地方之間的劃分，決定了中央與地方所承擔的職責，進而決定了它們各自相應的支出責任。在政府的三大職能劃分中，收入分配和穩定經濟主要是中央政府的職能，因此，中央政府應主要承擔這兩方面的支出責任；而資源配置是中央政府與地方政府的共同職能，出于資源配置效率的考慮，中央政府主要負責全國性公共產品的提供，地方政府則負責地方性公共產品的提供。在這樣的支出責任劃分格局下，到底是中央政府的支出責任大還是地方政府的支出責任大，關鍵在于分清中央政府的事權大還是地方政府的事權大，因為事權的大小決定了相應支出責任的大小。市場經濟的一個基本特征就是決策權分散，居民個人、企業和地方政府享有獨立的決策權；地方政府與本地居民聯系更緊密。從公共產品的角度分析，地方性公共產品與本地居民關系更為密切，從理論上講，在一般情況下需求量也大于全國性公共產品，因此，地方政府的事權大于中央政府的事權，地方政府的支出責任相應也大于中央政府的支出責任。

從財政收入方面看，在分稅制條件下，世界各國一般是按照以下原則來劃分中央與地方稅收的：稅收的劃分應使中央與地方都具有穩定的收入來源；體現中央政府與地方政府的職能和具體稅種的特點；提高稅收征收管理效率；依法劃分。這樣，具有分配功能和穩定經濟功能以及稅源廣的稅種，如個人所得稅、企業所得稅等都劃為中央稅或中央與地方共享稅，而在絕大多數國家，所得稅是主體稅，占一國整個稅收的最大比重。而地方稅收則是營業稅、財產稅等小稅種，稅收收入有限。稅收是政府財政收入的主要來源，中央稅與地方稅的實際劃分結果，造成了中央政府獲得了較大比例的收入，地方政府則只能獲得較小份額的收入。

中央與地方財政支出責任和財政收入在上述情況下進行的劃分，其結果只能是中央政府承擔的支出責任較小，而劃得的財政收入卻多；地方政府承擔的支出責任較大，而劃得的財政收入卻少。由此形成中央與地方之間的財政縱向不平衡，并且這種不平衡具體表現為中央財政收入大于支出，地方財政收入小于支出，因此，財政縱向不平衡問題的焦點集中在地方財政的收支缺口上。雖然一國之內有些地區因經濟發展水平高于其他地區，其財政收入大于財政支出，但是，從總體上看，按照中央與地方財政支出責任劃分原則與稅收劃分原則而進行的中央與地方之間的財政收支劃分，至少會造成一部分地方財政收入小于財政支出的情況。這種狀況如不解決，必然影響地方政府對地方公共產品的提供，降低資源配置效率。有學者認為，解決縱向的財政不平衡問題有三個辦法：重新劃分中央與地方財權、重新劃分中央與地方的支出責任和重新確定轉移支付的辦法^[6]。但是，中央與地方的財權的劃分以及支出責任的劃分，都是遵循特定的原則進行的，在國家的政治體制、經濟體制沒有進行重大變革的情況下，劃分的結果是相對穩定的，對其進行重新劃分的余地不大。期望通過重新劃分中央與地方的財權或重新劃分中央與地方的支出責任來解決中央與地方之間財政不平衡問題，是不現實的。因此，轉移支付才是能夠解決中央與地方之間財政不平衡問題的有效辦法。“對于各國各級政府的自身收支，總是不可能完全通過稅權和支出權責的劃分來做到一致的。但西方各國之所以能做到各級政府的支出與收入大體一致，這主要是通過中央與地方的轉移支付來解決的，以保證地方政府履行職責時有相應的財力保證。”^[7]

2.協調地方政府之間的財政不平衡 地方政府之間的財政不平衡，即橫向財政不平衡，是指同級地方政府之間在財政收入能力和財政支出水平方面存在差異，有些地方財政收入能夠滿足其財政支出的需求，從而保障地方公共產品的有效提供；有些地方財政收入不能滿足其財政支出的需求，因而不能有效提供本地方的公共產品，造成公共產品質量不優或數量不足。“在財政分權基礎上的分稅制，客觀上就與橫向均衡是相反的，因為這種制度允許富裕省份相對來說有更多的收入。”^[8]導致地方政府之間財政不平衡的具體原因有二：一方面，是財政收入因素。一國之內，各個地方之間自然條件、人口分布、經濟和社會發展水平等方面肯定存在著差異，這必然導致財政收入能力的不同。即自然條件優越、人口分布合理，經濟和社會發展水平高，社會各方面條件較好的地區稅源廣、稅基大，財政收入能力就強；反之，自然條件、人口分布、經濟和社會發展水平都處于劣勢的地方，財政收入能力相應就弱，同樣的稅收努力，征收不到同樣多的稅收。另一方面，是財政支出因素。自然條件、人口分布及經濟和社會發展水平不但影響地方財政收入能力的強弱，而且影響財政支出狀況，主要表現為同樣的支出項目，在不同的地方其單位支出成本不同，甚至差別很大。

一些學者提出，市場機制本身會促成地區間公共服務的均等化，因而不需要政府干預。人們總是遷往公共服務較好的地區，當公共服務較好地區人口持續增加，該地區每個人能得到的公共服務就會減少，或者其地方稅的稅率就要上升。這樣，各個地區的公共服務水平就會趨同。因此，在各地稅率相當的情況下，如果一個國家的人口可以在地區間自由流動，那么公共服務的差別就不會存在。但在現實中，因為各種阻礙人口流動的因素的存在，沒有一個國家的人口有完全的流動性。并且人口流動性問題涉及到歷史、文化和經濟體制等各方面的因素，不是在中短期內可以解決的。因而，一個將社會公平作為政策目標之一的中央政府應當通過轉移支付來緩解地區間公共服務水平差異問題^[6]5。另外，人口遷移還會帶來效率損失和資源浪費等問題。“在其他條件相同的情況下，人們往往遷移到較富裕的地區，以較少的稅收成本消費公共產品和服務。地區間這種不同的收入水平產生的財政橫向不平衡會誘導人們重新選擇居住地，而這種由于財政待遇不同所導致的財政誘導性遷移并不反映實際要素成本的差異或其他和資源有效使用相關的因素，因此，這種遷移會造成效率的損失。”^[9]總之，人口往相對富裕的地區的過度遷移會趨向于造成對資源配置的扭曲，從而產生效率損失^[10]。

顯然，要實現財政橫向平衡，其基本思路是把財政收入高的地區的財力通過一定的方式轉移到財政收入低的地區，而這無法通過地區間直接實現財政資金的轉移，因為同級地方都是彼此獨立的利益主體，其財政收入和支出活動都是以本地方利益為出發點和歸宿點的。因此，只有中央政府出面，通過轉移支付制度，將從財政收入能力高的地方籌集的中央財政收入撥出一定數量轉移給財政收入能力低的地方，才能在一定程度上實現一國之內的財政橫向平衡。

3.調節具有外部效應的地方公共產品 各個地方政府都有其特定的轄區范圍，其基本職責就是提供滿足本轄區需要的地方性公共產品。地方政府提供地方性公共產品，既是地方政府履行政府職能的行為，同時也是一種經濟支出行為，需要進行成本與效益的核算。一般情況下，地方性公共產品的成本是由當地政府承擔的，而公共產品的受益卻不一定完全局限在本轄區內，它可能會使其他地方同時受益，即產生公共產品的受益外溢問題。

從全國范圍通盤考慮，具有外部效應的地方性公共產品的提供應該受到鼓勵。但是，每個地方都具有相對獨立的利益，地方政府作為本地區利益的代表，在提供公共產品時，著力保障和維護本地居民的利益，因此，在提供具有外部效應的地方性公共產品時，只考慮該公共產品在本地區的成本與收益，而對外部效應則不予考慮。這就會使地方政府低估具有外部效應的地方性公共產品的整體效應，高估其成本，從而其所提供的該地方性公共產品數量要小于最佳數量水平，導致資源配置的低效率。

地方政府對待具有外部效應的地方性公共產品的態度是無可厚非的，但中央政府應當采取相應措施，增加提供具有外部效應的地方性公共產品。一種措施是調整地方的轄區范圍，使地方轄區范圍與公共產品受益范圍一致，這樣就消除了地方性公共產品的外部效應，改變具有外部效應的地方性公共產品提供方面的扭曲狀況。但是，這種辦法在實踐中是行不通的。因為具有外部效應的地方性公共產品不是僅限于一種，不同的地方性公共產品的外部效應所涉及的范圍不同，即便是通過調整地方轄區范圍使其與某一種具有外部效應的地方性公共產品涉及的范圍一致，但其他地方性公共產品的外部效應依然存在。再者，各地方的轄區范圍是由地理、歷史、政治、經濟、文化、軍事等因素綜合作用的結果，有其客觀合理性，如果僅從解決地方性公共產品的外溢性問題的角度就對轄區范圍作出調整，是否值得是個需要深入研究的問題。第二種措施是由中央政府統一提供具有外部效應的地方性公共產品，但這是財政集權行為，雖然可以解決外溢性問題，但它并不適合所有具有外部效應的地方性公共產品，而且有可能會更嚴重地影響資源配置的效率。第三種辦法是由那些受益的非本地居民支付他們所受益部分的費用。這種做法符合“誰受益，誰付費”的原則，若能夠實行則不失為使外部效應內部化的有效措施，但是它卻難以實施。因為要準確地確定哪些外地人是外部受益者，地方性的公共產品的溢外受益具體到某個受益者身上是多少，在實踐中是件困難的事情。另外，即使能確定溢外受益者及其受益額，本地政府向外地居民就公共產品溢出效益部分收費，其收費的難度加大，收費成本會提高。顯然，上述三種辦法都是行不通的。惟一可行的辦法是由中央政府通過財政轉移支付制度撥款給有關地方，使其地方性的公共產品的外部效應內部化。當然，這類撥款應當是有條件的撥款，必須用于特定公共產品的提供上^[10]32-35。

4.維護地方財政的相對獨立性 中央政府對地方政府的財政轉移支付，作為協調中央與地方財政關系的重要手段，不可避免地會對地方政府的財政地位產生一定的影響。各國學者對此褒貶不一。持批評意見者認為，轉移支付制度會破壞地方政府的獨立性，造成中央集權的官僚制度，干擾地方預算，妨礙預算控制效果，引起支出浪費和不必要的政府間糾紛^[11]。持贊成意見的人卻認為，政府間轉移支付制度是一種既能有效協調政府間的支出水平，又能保持地方政府自主權的政策體系^[8]。還有一種比較折衷的觀點認為，財政轉移支付削弱被補助者的獨立性，但并不否定低層次政府的財政獨立性^[12]。應當說，中央政府與地方政府間的轉移支付制度是維護地方財政相對獨立性的一種有效手段。這可以從以下三個方面進行分析：

首先，從政府間轉移支付制度存在的前提來看。政府間轉移支付制度存在的前提就是中央與地方實行財政分權。如前所述，如果中央與地方的財政支出關系和財政收入關系不實行分權，就沒有必要建立中央與地方之間的轉移支付制度；如果中央與地方的財政支出關系和財政收入關系實行分權制度，則必然要輔之以財政轉移支付制度，否則，中央與地方的財政分權機制就無法正常運行。中央與地方之間實行財政分權，地方政府的財政相對獨立性是不言而喻的；在一定意義上說，財政轉移支付制度是維護地方財政相對獨立性的一種必不可少的手段。

其次，從政府間財政轉移支付的法律性質來看。從宏觀調控的手段及調控手段作用的方式分析，中央對地方的轉移支付是中央利用經濟手段進行的間接調控，是中央政府實現其宏觀調控目標的主要手段之一。作為中央政府的宏觀調控手段，轉移支付具有引導作用，地方沒有必須接受的義務，它不具有強制性，是中央政府實施的間接調控措施。這一法律性質使中央對地方的財政轉移支付的實施并不削弱地方財政的相對獨立性。

再次，從財政轉移支付的運行過程來看。兩種類型的轉移支付都不能動搖地方財政的獨立性。

在無條件轉移支付的情形下，地方是否能夠接受無條件轉移支付，不是取決于中央政府，而是按照轉移支付法律所規定的各種要素綜合考慮而決定。在數額的確定上，無條件轉移支付數額是按照轉移支付法所規定的計算方法計算出來的，中央政府對其沒有絕對的決定權，地方政府當然也不是被動地由中央政府決定給予其數額的大小。中央政府也不對地方政府使用轉移支付資金的方向作出具體規定，地方政府可以自主安排無條件轉移支付資金的使用。因此，在無條件轉移支付下，地方政府擁有相當大的自主權。

在有條件轉移支付情形下，中央政府可以對地方政府獲得轉移支付規定條件，決定轉移支付的數額，規定轉移支付資金的使用方向。因此，在有條件轉移支付下，中央政府處于主動地位，接受有條件轉移支付的地方政府的自主性會受到某種程度的限制。但是，對有條件轉移支付，地方政府沒有必須接受的義務，地方政府可以根據本地區的實際情況，決定是否接受中央的有條件轉移支付。如果地方不接受有條件轉移支付，中央政府在其中規定的任何限制都不會對地方政府產生影響。如果地方接受了有條件轉移支付，才受中央所定條件的限制；但是，這些限制更多的也只是資金用途的限制，并且有條件轉移支付僅適用于一些特定的項目上，即便對地方政府有所限制，它也不會從根本上損害分權財政體制下地方財政的相對獨立性。

總之，無論是無條件轉移支付還是有條件轉移支付，都是協調中央與地方關系的手段。季衛東教授在《憲政新論》中提到日本的中央與地方財政轉移支付關系時指出：“日本全國財政收入中地方自主財源收入占三成，而在財政支出總額中地方支出的比例是七成，其中的差額就是從中央往地方轉移的資金。如此巨額的資金流動過程需要通過一系列的程序和規則以及在此基礎上的交涉和調整，這就使中央政府能夠把資源再分配作為杠桿推動地方去貫徹中央的政策意圖，反過來，地方也熱衷于向中央討價還價以爭取更多的財政補助。其結果，中央與地方的政策協作大大加強；一方面在體制上維持了全局的協調性，另一方面地方實際上享有很大的自主權、局部也充滿了活力。”^[13]這一點具有普遍意義。寇鐵軍教授認為，建立在劃分收支基礎上的政府間轉移支付，是按照收入權與資金使用權相分離的原則設置的，它一方面體現著中央政府的集權，同時也滲透了分權的意識，因此，轉移支付是集權與分權的調節器，在處理中央與地方財政關系方面，有著積極的影響^[14]。

三、中央與地方財政轉移支付關系法律調控的重點

中央與地方財政轉移支付的目標、形式、數額、附加條件，都是法律調控中央與地方財政轉移支付關系的重點。

(一)中央與地方財政轉移支付目標的確定

中央與地方財政轉移支付的目標，決定著財政轉移支付方式的選擇和財政轉移支付數額的確定等一系列的問題，是財政轉移支付制度所追求的結果，中央與地方財政轉移支付的目標主要有兩個：

1.實現地方政府財政能力均等化 中央政府通過財政轉移支付制度，使財政資金在不同的地方政府間流動，以實現地方政府財政能力的均等化，這究竟是中央與地方財政轉移支付的目標，還是實現其他更高目標的手段?這在學界存在著不同的認識。

一種觀點認為，中央政府利用轉移支付制度的調節，使地區間的財政能力和公共服務水平大致均等，從而實現社會公平目標。由此可見，該觀點是把中央與地方間的轉移支付制度作為一種手段，實現社會公平才是轉移支付制度的目標。另一種觀點認為，中央與地方財政轉移支付的目標是有層次性的，包括直接目標、基本目標和終極目標三個方面。直接目標是實現各級政府財政能力和公共服務水平的均等化；基本目標是實現相對均衡發展；終極目標則是實現社會公平^[15]。該觀點雖然把政府間轉移支付制度的目標分為終極目標、基本目標和直接目標三個層次，但在具體分析這三者的關系時，卻把直接目標作為實現基本目標和終極目標的手段，基本目標是實現終極目標的必要條件；因此，該觀點實際上仍然認為實現社會公平是中央與地方財政轉移支付的目標，實現各級政府財政能力和公共服務水平的均等化是實現這一目標的手段。

本文認為，財政轉移支付是中央與地方財政關系的組成部分，屬于財政的范疇；因此，分析財政轉移支付的目標，應當在財政的范疇內進行。結合中央與地方財政轉移支付的形成原因，中央與地方財政轉移支付的目標應當是實現地方政府財政能力的均等化，而實現社會公平則是財政轉移支付的間接目標，也就是通過實現地方政府財政能力均等化，進而實現社會公平。不能把財政轉移支付所可能達到的間接效果都作為它的目標。嚴格來講，政府穩定經濟、實施再分配、進行資源配置等活動，其最終目標都是追求社會公平，公平是法律的基本價值^[16]，是一切法律追求的終極目標之一，當然也應當是轉移支付法的終極目標之一。因此，把社會公平直接作為中央與地方轉移支付的目標，未免把問題簡單化了。

2.實現中央政府調控目的 中央與地方代表的利益不同，它們的行為目標有時會存在差異。而轉移支付制度是中央實現其調控目標的主要手段，其作用主要表現在可以使地方政府的支出方向與中央政府的目標一致，還能減輕公共產品外部效應所帶來的影響。可以說，中央政府利用向地方政府的財政轉移支付來實現其調控目標，是發揮分權制財政體制下財政集權的優勢，但又能避免集權制財政體制弊端的一種做法，它能有效地協調地方政府目標與中央政府目標，調動地方政府的積極性。

在這方面，美國的做法比較典型，聯邦政府運用補助金控制州和地方政府，從而使后者為實現前者確定的政策目標服務。為了發揮轉移支付在協調聯邦與州和地方政府目標相一致方面的作用，美國對轉移支付的接受作出了嚴格的規定：(1)必須符合接受轉移支付的資格要求；(2)必須提出書面申請，由聯邦政府審批；(3)聯邦政府對接受轉移支付的項目的實施過程進行控制；(4)對轉移支付資金撥付進行控制和監督^[17]。顯然，這里所說的轉移支付是指有條件轉移支付。有條件轉移支付通過各種限制性條件的規定，使接受它的地方政府的行為目標符合中央政府的調控意圖。無條件轉移支付是起不到這種作用的。

(二)中央與地方財政轉移支付形式的選擇

依據中央政府是否對地方政府獲得轉移支付資金規定條件，中央與地方財政轉移支付形式分為有條件轉移支付和無條件轉移支付。不同的轉移支付形式，具有不同的法律特征，其具體作用也有差異，對中央與地方的關系也有著不同的影響。

在有條件轉移支付情況下，中央政府可以對地方政府獲得轉移支付規定種種條件，因此，這就使得中央政府掌握了轉移支付的主動權。中央政府可以根據具體情況對轉移支付的條件作出不同規定，引導地方政府的行為，使地方政府的行為目標在一定程度上與中央政府保持一致。它有助于加強中央政府與地方政府之間的協作，從而實現中央政府的調控目標。在轉移支付數額的確定上，有條件的轉移支付賦予中央政府以決定權，它不像無條件轉移支付那樣按規范化的公式進行計算，中央政府可以根據中央及地方財政收支狀況、經濟政策等情況增加或減少向地方政府提供的有條件轉移支付數額，地方政府每次從中央政府獲得的有條件轉移支付數額處于不確定狀態。在轉移支付資金的使用方向上，中央政府決定著有條件轉移支付資金的具體用途，在不改變全國性的財政支出總量的情況下，通過有條件轉移支付實現財政資金使用方向的調整，使其投向需要優先發展的項目上。總之，在有條件轉移支付下，中央政府處于主動地位，地方政府的自主性受到限制，但有條件轉移支付有利于解決地方性公共產品外溢性問題，實現全國財政目標和各地公共服務標準的一致性，是分權制財政體制下中央進行宏觀調控的有力手段^[18]。

在無條件轉移支付情況下，中央與地方的法律關系較為簡單。無條件轉移支付法律關系的主體僅限于中央和地方；其客體則是無條件轉移支付所涉及的資金；其內容則是在無條件轉移法律關系中中央和地方的權利與義務。在地方是否接受無條件轉移支付上，不是由中央政府來決定，而是按照轉移支付法律所規定的各種要素綜合考慮而決定。在數額的確定上，無條件轉移支付數額一般都是按公式計算出來的，中央政府對其沒有絕對的決定權，地方政府當然也不是被動地由中央政府確定給予其數額的大小，而是依據轉移支付法所確定的計算方法計算出來的數額，它反映著收入籌集能力和支出需求之間的平衡。中央政府也不對地方政府使用轉移支付資金的方向作出具體規定，地方政府可以自主安排無條件轉移支付資金的使用。因此，在無條件轉移支付情況下，地方政府與中央政府處于平等地位，所不同的只是地方政府是接受無條件轉移支付的另一方，中央政府則是提供無條件轉移支付的一方。地方政府擁有完全的自主權；相應地，在體現中央政府調控目的、補償外溢性地方公共產品成本方面，無條件轉移支付所發揮的功能較弱。

中央政府在確定所要適用的轉移支付形式時，要根據具體情況的不同，綜合運用規定用途與不規定用途、附加條件與無附加條件的補助方式。一般而言，當中央政府出于平衡各地區財政收入水平差異的動機時，會采取以不規定用途的無條件補助為主的方式，因為這樣能夠直接增強低收入地區的財政能力；如果中央政府的目的是為了增強地方提供某些公共產品的能力，那么，它就可以較多地采取專項補助的方式，并且附加必要的條件。通常，一般性補助是促進公平、實施地區間財政收入協調政策時所采取的主要方式；而規定用途和附加條件的補助方式的選擇更有助于達到效率目標，提高公共產品的供給水平^[15]156。同時，轉移支付的結果是中央財政資金流向地方，從這個角度講，在中央與地方的財政轉移支付關系中，中央始終是處于主導地位的，轉移支付是中央調整其與地方關系的一種經濟手段，同時也包含著行政手段的成份，在具體實踐中，中央政府對補助形式的選擇，主要依具體情況，尤其是干預的必要性之強弱而定。如果中央政府并不需要具體地影響地方政府的決策和行為，那么，就可以選擇運用一般性補助；如果確實需要由中央政府加以干預和影響，并且又明確地達到既定效果的話，則可以選擇專項補助的方式^[19] 。

(三)中央與地方財政轉移支付數額的確定與附加條件的設定

中央與地方財政轉移支付數額的確定與附加條件的設定，實際上是關系到中央轉移支付支出與地方獲得轉移支付額的問題，決定著中央與地方財力再分配后的格局。從理論上講，中央與地方財政收支的不平衡狀況決定了轉移支付的數額。一般來說，各國中央政府集中了全國財政收入的60%以上，而其支出僅占全國支出的40%；地方政府財政收入僅占全國財政收入的40%，而支出卻占全國支出的60%。因此，從彌補縱向財政失衡的角度看，中央與地方財政轉移支付額至少占全國財政收入的20%以上。如果再加上中央為實現特定調控目標而提供的有條件轉移支付，則一國之內轉移支付的數額更大。如此龐大的轉移支付額，對中央與地方的財政關系的影響非同尋常，它牽涉中央與地方財政利益調整、外溢性地方公共產品提供等一系列問題。

在轉移支付關系的法律調控問題上，對一般性轉移支付和有條件轉移支付應當區別對待。對一般性轉移支付，屬不附條件的贈與性質，主要是程序性調控，確定中央可用于轉移支付的資金總量以及地方政府可得到的轉移支付數額；對有條件轉移支付，針對它帶有附條件的贈予性質，調控重點是所附條件的限定性與合理性，保障適當的實施措施。

1.中央與地方財政轉移支付額的確定 中央與地方轉移支付額的確定，對無條件轉移支付來說，就是轉移支付具體數額的確定；對于有條件配套性轉移支付來說，就是配套比例的確定。

世界上大多數國家都采用因素法來確定轉移支付數額。采用因素法，就是在財政轉移支付過程中，對影響地方財政收入能力和財政支出需求的各種因素進行分析與測算，并在此基礎上確定對地方政府轉移支付的數額。一般而言，只要各種因素考慮全面，依據固定的公式就可以算出結果。這種形式具有較強的科學性，它可以排除許多人為因素的干擾，增強可預見性和透明度，適應了當今世界各國財政民主和法治發展的潮流^[4]199。

在確定有條件配套性轉移支付的配套比例時，應從需要與可能兩個方面考慮。“需要”是指彌補公共產品外溢性或實現中央調控意圖的需要；“可能”是指地方政府是否有能力提供配套資金。在確定地方政府的配套比例時，貧富地區配套比例應區別對待。如果對地方政府配套比例規定得過低，則幾乎沒有地方因配套資金問題而不能獲得這類轉移支付資金；如果規定的配套比例過高，一些真正需要這類轉移支付的地方可能會因無法提供配套資金而失去獲得的資格。

2.中央與地方財政轉移支付條件的設定 中央與地方轉移支付數額的確定主要是針對無條件轉移支付而言的，而中央與地方轉移支付條件的設定，只能是對有條件轉移支付中的“條件”的設定。

對有條件轉移支付的條件的設定，應根據有條件轉移支付與無條件轉移支付在轉移支付中的不同地位以及中央政府的調控目標來決定。在中央與地方財政轉移支付中，彌補財政缺口的方式用的是無條件轉移支付，并且彌補財政缺口是中央與地方財政轉移支付的主要目標；因此，無條件轉移支付是中央與地方財政轉移支付的主要方式，有條件轉移支付只是在特定地方、特定情況下使用的轉移支付形式，這就為有條件轉移支付規定較為嚴格的限定條件提供了客觀基礎。有條件轉移支付是中央政府實現調控目標，彌補地方性公共產品外溢性問題的主要手段，它的作用是無條件轉移支付所替代不了的。在中央與地方的財政格局中，中央政府調控意圖的實現只能通過有條件轉移支付來實現。中央政府對地方政府財政的調控意圖能否真正實現，關鍵就在于對有條件轉移支付條件的限定是否科學與嚴格。因此，在有條件轉移支付中，其“條件”應當嚴格限定，不僅應對轉移支付資金的用途有明確的規定，而且獲得轉移支付的資格也應有嚴格的限定；只有這樣，才能實現有條件轉移支付的目標，也使地方政府明確轉移支付的后果。因此，“一般性轉移支付的數額規定采用因素法，稅收能力指數法等公式化的辦法測算。特殊轉移支付應依專項財政撥款法規定的條件、審批程序、使用監督辦法進行劃撥，減少任意性。”^[20]

在中央與地方權力嚴格劃分的國家，有條件轉移支付還是中央政府介入地方事務而不被認定為違反憲法關于中央與地方權力劃分的規定的有效手段。這主要是因為，有條件轉移支付從根本上說是中央政府使用的經濟調控手段，雖然為實現中央政府的調控意圖，其條件限定比較嚴格，但地方政府沒有必須接受的法定義務。地方政府若想獲得有條件轉移支付，其前提是必須接受中央政府規定的條件；地方政府若不打算獲得有條件轉移支付，則無須接受有條件轉移支付中所規定的條件的約束。因此，從一定意義上說，有條件轉移支付是中央政府權力延伸與擴充的一項手段，美國的例子就很有代表性。

在國家的整體與部分的關系上，美國實行聯邦制，《聯邦憲法》規定聯邦和州分權，二者在憲法規定的權限范圍都享有自由行動的權力。按照《聯邦憲法》的規定，聯邦政府和州政府各有其權限范圍，權力界限分明，二者分離，相互獨立，即所謂的“二元聯邦制”。20世紀30年代以前的美國，被認為是二元聯邦制時代^[21]。但是，隨著社會經濟政治的發展，市場缺陷不斷凸現，政府干預的范圍和力度都不斷擴大，無論是聯邦政府還是州政府，其權限范圍都有所擴張，只不過在兩者的權力分別擴張的過程中，聯邦政府權力擴充到原屬州權力的一些方面。“從前屬于州權限范圍的教育、衛生、社會福利、工業管制(包括工資、工時、勞資關系)等，現在(指20世紀30年代中后期以后——引者注)聯邦政府都有采取行動的合法權力。美國學者都把20世紀的聯邦制稱為‘合作聯邦制’，意思是說聯邦和州共同行使一度屬于州政府的權力，聯邦與州相互獨立讓位于相互依賴，聯邦權力大大擴張。”^[21]62

在《聯邦憲法》對聯邦政府權力規定沒有變化的情況下，聯邦政府權力擴張主要通過三條途徑來進行：第一條途經是對《憲法》第1條第8款第2項規定的州際貿易調控權中“州際貿易”的解釋，以及第18項規定的“為執行上述權力及憲法賦予合眾國政府或其部門官員的所有其它權力，制訂所有必要與合適之法律”中“必要與合適”的解釋；第二條途徑是利用征稅權；第三條途徑是利用有條件轉移支付。

比較上述三種途徑，前兩種都會受到不同程度的限制。第一條途徑與聯邦最高法院對州際貿易的范圍給予限制解釋還是擴充解釋有關。在“羅斯福新政”以前，都是作限制解釋，要求調控事項只和貿易“直接相關”，而不能擴展到州際貿易開始之前或結束之后的活動。因此，在1895年的“糖業托拉斯案”、1918年的“禁止童工案”、1935年“謝克特家禽案”和1936年的“卡特煤炭公司案”中，最高法院因對州際貿易條款作出限制解釋，而宣布國會的相關法案違憲，使國會利用州際貿易條款擴大調控范圍的努力受到限制。而第二條途徑，在“羅斯福新政”之前，“雖然聯邦政府具有全面征稅權，除了稅率必須在全國范圍內統一之外，只受到一些具體限制……但聯邦政府不得以行使征稅權為名去行調控權之實。否則，憲法對聯邦調控權的限制就失去了實際意義。”在“新政”之后，法院才不再僅以聯邦的征稅項目侵犯州權或地方活動為由，就宣布它超越憲法而無效^[22]。就第三條途徑來說，聯邦政府利用有條件轉移支付，間接完成憲法未明確授權的調控。“聯邦政府通過財政補助實現改善目的，如為在全國實施的項目建立最低限度的統一標準；州和地方在受援項目雇用人員不得實行種族等歧視；推動各級政府之間和同級政府之間為解決超越各自邊界的某些特殊問題(如空氣污染)而進行合作，等等。”^[21]63在1987年的“高速公路基金案”中，聯邦最高法院肯定了聯邦政府利用有條件轉移支付實現調控意圖的合憲性。利用有條件轉移支付實現聯邦政府的調控意圖，除受轉移支付法的具體規范外，是不受其他任何限制的。在1992年的“放射性廢料案”中，最高法院肯定在憲法之下，國會具有相當權力去鼓勵各州采取措施。在法院的意見中，最高法院的法官奧康娜在全面分析與總結美國聯邦主義的傳統和現代特征的同時，闡述了有條件轉移支付作為聯邦政府實現調控意圖的必要性與合憲性。她指出，憲法授權國會去調控個人——而非各州。即使國會具有憲法權力去制定法律，以要求或禁止某些行為，它亦無權直接迫使各州要求或禁止那些行為；但是，這并非說國會無權鼓勵各州以特定方式去調控，或國會不得對各州提出物質刺激，以影響各州的政策選擇。國會可以采用尚未構成直接強制的不同方法，來促使各州采納符合聯邦利益的立法方案。在國會的開支權下，國會可以對聯邦資金的接受附加條件。當聯邦資金的接受者是州政府時，國會在資金上附加的條件可能影響各州的立法選擇。但是，各州的居民對本州是否應該服從的問題仍然保持最終的決定權。如果一州的居民認為聯邦政策不符合地方利益，他們可以拒絕聯邦資助。如果該州居民要求州政府把注意力和資源投入不同于國會認為重要的項目上，那么他們可以選擇聯邦政府——而非本州——來承擔聯邦指令調控的項目^[22]223-226。因此，“聯邦政府在國內事務作用的增長，除其他因素外，主要是通過對州和地方政府的財政援助來實現的。”^[21]62為此，有些學者對美國聯邦主義的“政治保障”的可靠性提出了質疑。“在過去50年中，附帶條件的資助劇烈增長；其凈效果是授權聯邦政府在有條件授予的廣泛領域內監督各州之服從，因而在各州傳統問題領域內——諸如農業、雇員關系和補救——指導各州政策。聯邦資助的蘿卜，經常誘導各州去采取它們否則可能放棄或積極抵制的步驟……總之，盡管條件資助使各州——尤其是相對貧困的州——獲得聯邦基金，它還增加了全國對先前屬于各州領域之插手。”^[22]238

四、我國中央與地方財政轉移支付關系法律調控體系的建構

(一)我國中央與地方財政轉移支付存在的問題

我國中央與地方財政轉移支付存在以下問題：

1.財政轉移支付的法定形式不合理 我國現行財政轉移支付形式有稅收返還、體制補助或體制上解、專項補助、過渡期轉移支付辦法，稅收返還、體制補助或體制上解以及過渡期轉移支付辦法屬于無條件財政轉移支付；專項補助則屬于有條件財政轉移支付。

在各種財政轉移支付形式中，稅收返還是分稅制財政體制所確立的一種主要財政轉移支付形式，它以1993年中央凈上劃收入為基數，按照逐年遞增率計算確定對各省、自治區和直轄市給予的稅收返還數額，是原有財政體制的延續。而體制補助和體制上解作為一種轉移支付形式，既有中央對地方的補助，又有地方對中央的上解，出現資金雙向流動的現象，不符合轉移支付的一般特征。因此，我國現行的財政轉移支付形式本身就存在著問題。

2.財政轉移支付資金的計算確定辦法不科學，沒有規定嚴格的條件 首先，在一般性轉移支付方面，轉移支付資金的計算確定辦法不科學。稅收返還采用基數法確定各地的返還額，不考慮各地的收入能力和支出需要的客觀差異，缺乏合理的客觀標準，是一種不科學的轉移支付資金確定辦法。保留的原財政體制中的補助和上解辦法，也以過去某一年份的收入和支出作為基數，從而形成了轉移支付資金分配過程出現“一省一率、一省一額”的現象，在很多情況下其數額的確定是中央與地方討價還價的結果，隨意性較大。這種不規范的做法，使財政轉移支付行政法規、部門規章的作用大打折扣。

就過渡期轉移支付制度而言，雖然計算方法采用了科學的因素法，但用于這方面的資金量很小，確定方法也有不合理之處。中央對地方采用的過渡期轉移支付資金是中央財政從收入增量中拿出來的，因此，用于這方面的轉移支付資金有限。過渡期轉移支付的確定辦法存在一些不盡合理之處，例如，“標準公用經費”、“標準財政供養人口”、“收入努力程度”等均采用多元回歸方法，而“標準專項支出”的部分項目則以實際數作為標準數，方法不統一。同時，由于“回歸法”是描述現狀的，在回歸方程中自然摻雜著現實的不合理因素，而應予以考慮的因素卻未能得到體現。此外，在因素的選擇上對一些地區的特殊因素考慮較少，有些因素的選擇和確定也缺乏進一步的數據支持^[23]。

其次，在有條件轉移支付方面，專項補助失去了其應有作用。專項補助本來是對地方發展某些項目的鼓勵、誘導和幫助，不應固定，否則就失去了其誘導的作用。而我國的專項補助幾乎變成了撥給某些地區的固定補助。舊體制下的這種不規范的轉移支付制度很容易造成地方政府行為的扭曲。地方政府往往在確定上解額或補助額上與中央政府討價還價，一旦確定以后，中央政府對地方政府的約束力就很小了。專項補助也沒有起到誘導的作用。舊體制下的轉移支付制度對縮小地區間差距難有作為^[24]。

3.財政轉移支付的法律目標不明確 轉移支付應有明確的法律目標。無條件轉移支付的目標是促進地區間基本公共服務水平的均等化；有條件轉移支付的目標是實現中央特定的調控意圖。但我國的轉移支付制度卻存在著目標不夠明確的問題。由于我國的轉移支付形式不合理，計算確定辦法不科學，因而難以實現轉移支付的應有目標。

首先，從無條件轉移支付看，中央政府對地方的稅收返還和補助按“基數法”確定，既不與均等化目標相聯系，也不與中央政府其他特定的政策目標相聯系，是在保證地方既得利益的基礎上進行的，稅收額多的地區得到的返還額多，其財力充裕；而財政收入少的地區得到的返還額少。這必然加大地區之間收入分配的不公平，不僅起不到調節地區之間財政經濟能力差距的作用，而且稅收返還的基數中包含的舊體制的不合理因素，在逐年的滾動過程中有不斷擴大之勢。稅收返還的使用權掌握在地方政府手里，即使它有不合理之處，中央政府也無法改變，不能利用它來實施國家產業政策和調節地方政府的支出行為。

其次，從專項補助看，相當大的部分的專項補助被用于救災等特殊政策目標，其在宏觀調控方面發揮的作用很小。國務院《關于實行分稅制財政管理體制的決定》規定，原來中央撥給地方的各項款項，該下撥的繼續下撥。中央財政還經常根據特定用途和地方具體情況，撥付給地方各種專項資金。在我國現行財政轉移支付體系中，專項補助的規模僅次于稅收返還而居第二位，但除了一部分專款定位明確外，有相當一部分專款未與中央政府的特定政策目標聯系起來。在分稅制國家里，有條件撥款(專項補助)的范圍一般都限定在具有明顯的外溢性、需要兩級或多級政府共同分攤其成本費用的某些基礎性項目和公益事業項目內。與之相比，我國目前的專項撥款范圍太寬，幾乎涉及所有范圍 ^[25]。

4.現有法律規范效力層次低 財政關系是中央與地方關系的核心，無論是中央與地方事權和支出權的劃分，還是財政收入權的劃分，或者是轉移支付制度的確立，都應當由效力等級較高的法律予以規范。財政轉移支付關系，是中央與地方之間的財政利益協調機制，也應該由法律予以規范，從國外處理中央與地方關系的法律實踐看，由憲法規范也不為過。而我國在規范中央與地方的財政轉移支付關系方面，只有國務院《關于實行分稅制財政管理體制的決定》和財政部發布的《過渡期轉移支付辦法》予以規范，其效力等級是比較低的。

(二)我國財政轉移支付法應著力解決的問題

由于財政轉移支付“直接關系著在分散型財政體制中，各級財政如何從財力上聯結成有機統一體的問題，所以是分稅制分級財政體制所必然要解決的關鍵問題之一。這樣，1994年我國財政體制的分稅制改革，除了中央財政與地方財政之間的收入和支出外，應解決的關鍵性問題，就是如何處理中央與地方之間的財力往來關系問題。”^[12]451要處理好中央與地方的財政關系，必須通過效力層次較高的法律予以規范，完備的法律體系可以為財政轉移支付制度的規范化提供必不可少的條件，保障轉移支付的有效實施。財政轉移支付法除了對轉移支付的基本原則、目標、方式、數額計算確定、機構設置等作出明確規定外，還應對轉移支付的程序、中央與地方之間有關轉移支付爭議的解決作出規定，從而使轉移支付法律關系更為明確，使中央與地方這些轉移支付的當事人對轉移支付法律關系的發生、變更和消滅具有預見性，增強轉移支付的規范化和客觀性，有效發揮轉移支付制度在協調中央與地方關系中的積極作用。我國目前正在加緊出臺《轉移支付法》，它應著力解決以下幾個方面的問題：

1.明確財政轉移支付的目標 因為轉移支付是分稅制財政體制的一項重要制度，是中央與地方財政收入權與財政支出權劃分不平衡的協調機制，也是各地方基本公共服務水平均等化的保障手段，因此，轉移支付制度有其極為明確的目標。在發達國家，轉移支付的目標是實現全國公共服務水平的均等化。從我國的實際國情考慮，實現全國公共服務水平的均等化應是我國轉移支付制度長遠和最終的目標。在我國各地區經濟發展、財政收入極不平衡的條件下，轉移支付制度的近期目標只能定位在實現財政的縱向平衡和減少各地區之間的橫向不平衡上^[26]。而我國現行的財政轉移支付制度不是從轉移支付本身的目標出發，而是從新舊財政體制的平穩過渡和正常運轉出發，更多地考慮了地方在原財政體制下的既得利益，從而使我國的轉移支付制度偏離了其正常的目標。既然我國的分稅制財政體制改革借鑒了發達國家的經驗，對中央與地方的事權進行了一定的劃分，對中央與地方的稅權也進行了相應的劃分，這兩者的劃分又決定了必須建立相應的政府間財政轉移支付制度，那么，我國的財政轉移支付制度的目標也應該是該制度本身所具有的目標，而不能把其他目標作為財政轉移支付的目標。

2.規范財政轉移支付的形式 要實現財政轉移支付的目標，一項必不可少的措施就是要規范轉移支付的形式。這是針對無條件轉移支付來說的。首先，應當將體制補助和體制上解方式并入稅收返還中，減少非規范財政轉移支付形式的數量。稅收返還是對分稅制以前原財政體制下地方既得利益的維護措施，而體制補助和體制上解則是原財政體制的做法，這三者之間具有共性，是能夠合并到一起的。將體制補助和體制上解并入稅收返還方式中，既有利于中央對一般性轉移支付的把握和規范，又有利于對有條件轉移支付的調整。其次，應逐步降低直至取消稅收返還。在維持現有的稅收返還方式運轉的情況下，每年對稅收返還的數額減少一定的比例，并且逐年提高該比例，將減少的部分作為一般性轉移支付撥款資金，從而削弱返還基數中的不合理因素，擴大一般性轉移支付資金的數額。這樣，經過若干年后，就可以使稅收返還名存實亡。這種辦法是在維持稅收返還運轉的情況下進行的，可以避免突然取消所帶來的阻力。

3.優化財政轉移支付資金的計算確定辦法和條件的設定 對無條件轉移支付，要采用科學的資金計算確定辦法，否則，就難以實現轉移支付的目標。從各國的財政轉移支付實踐來看，因素法所選取的確定轉移支付數額的因素一般都是一些不易受到人為控制的客觀性因素，依據該方法所計算出來的數額，具有確定性和客觀性，從而使中央與地方之間的財政轉移支付關系明晰，呈現出公正性和規范性的特征。借鑒別國的經驗，我國對無條件轉移支付資金的計算確定也應采用這一方法。我國的過渡期轉移支付制度已采用了因素法，應對其中的不合理因素進行調整和修正，并逐步將其適用范圍擴大到所有的無條件轉移支付資金的計算確定上。

對有條件轉移支付來說，除了要確定科學的資金計算確定辦法外，還要規范對設定的“條件”的限制，以更好地實現中央政府的調控意圖。對分散在各個預算支出科目中的專項性補助進行清理，逐步將其規范為整塊撥款和配套撥款。整塊撥款有助于刺激地方政府增加對撥款項目的投資，配套撥款能更有效地增加中央認定的重點產業的投資，解決地方政府因外部效應而對某些項目投資過低的問題。對各種專項撥款項目，要按照實現中央政府特定調控意圖的要求，全面清理，不適當的要予以取消，保留下來的要對獲得該項轉移支付資金的條件作出嚴格的限定，以實現該項轉移支付的特有目標。

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Legal Regulation of Financial Transfer

Payment between the Central and Local Governments

ZHANG Dao qing

(Law School，He’nan University of Finance and Economics，Zhengzhou 450002，China)

Abstract：Financial transfer payment is of great importance as for harmonization of the financial relationship between the central and local governments. Viewing from different angles，one can see the features the transfer payment embodies：redistribution，gratuitousness，presentation and indirect regulation. Financial transfer payment law typically focuses on the goal，form，amount and additional terms of the payment between the central and local governments. Since China is making its financial transfer payment law，the key points in relevant laws and the main problems in financial transfer payment between the central and local governments of China should be considered so as to attain the goal，prefer the form，improve the payment calculation way and ascertain the additional conditions.

Key Words：relationship between the central and local governments；financial transfer payment relationship；legal regulation

本文責任編輯：盧代富