“看得見的手”為中國可再生能源產業撐起一片亮麗的天空？

摘 要：《可再生能源法》為中國可再生能源的發展，特別是產業化發展帶來了曙光，但是我國政府能否憑借這一法律為可再生能源產業撐起一片亮麗的天空，則具有高度的復雜性和相當的不確定性。我們應當從內容和形式上對我國可再生能源方面的法律、法規加以完善。

關鍵詞：可再生能源；產業；立法；政府

中圖分類號：DF46

文獻標識碼：A

引言

近年來，中國可再生能源 可再生能源分為傳統的可再生能源和新的可再生能源。前者主要包括大中型水電和以直接燃燒等傳統技術利用的生物能源；后者主要包括利用現代技術的小水電、風能、太陽能、生物質能、地熱能和海洋能等非化石能源。本文中的“可再生能源”僅指新的可再生能源。開發利用取得了長足進展，但總體發展水平還遠遠低于大多數發達國家，甚至落后于印度、巴西等發展中國家^[1]。

2006年1月1日，被普遍寄予厚望的《中華人民共和國可再生能源法》(以下簡稱《可再生能源法》)開始實施。有關方面強調可再生能源發展是保障能源供應、調整能源結構、保護環境、消除貧困、促進可持續發展的重要措施^[2]，并樂觀地認為該法有望使中國變為世界上發展最快、規模最大的可再生能源市場^[1]。業者則在熱切期待中抓緊擴張，以期搶占該法催生出的千億元商機^[3]。而在這種令人感到振奮的情緒之外，也不乏一些冷思考，有人對中國可再生能源立法的局限和實施中的難點進行了探討^[4]。

實際上，早在《可再生能源法》頒布之前，為了推動可再生能源的發展，相關法律就已經做出了一些規定，相關行政機關也制定和實施了一系列規章和政策。如《中華人民共和國電力法》(1995年)第5條第2款規定“國家鼓勵和支持利用可再生能源和清潔能源發電”，《中華人民共和國節約能源法》(1998年)第4條第3款再次強調“國家鼓勵開發、利用新能源和可再生能源”。另外原電力部制定了《并網風力發電的管理規定》(1994年)，原國家計委制定了《新能源基本建設項目管理的暫行規定》(1997年)，國家環境保護總局制定了《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》(2003 年)，原國家計委、國家科委、國家經貿委則共同制定了《1996～2010年新能源和可再生能源發展綱要》，等等。但是上述法律條款只是原則性、指導性、政策宣示性的規定，缺乏與之相配套的充分、具體、有效的保障措施；而促進可再生能源發展的規章和政策也缺乏系統性、協調性、連續性、穩定性，在權威性和可操作性方面也存在不足。由于沒有完善的強制性法律機制，這些零散的立法和政策難以產生好的實施效果。究其實質，在于國家對可再生能源發展的戰略定位、目標和手段不夠明確。

《可再生能源法》正是為了彌補相關立法和政策的不足而制定的專項法律。在2005年2月28日召開的第10屆全國人大常委會第14次會議上，該法以162票贊成、1票棄權、0票反對的超高“人氣”獲得通過。它明確了政府、企業和公眾等各類法律主體在發展可再生能源中的法律關系，承載著眾多的期待，肩負著在社會主義市場經濟和能源市場化改革的大背景下促進可再生能源開發利用的重任。那么，借助于法律手段，政府這只“看得見的手”能否為可再生能源產業撐起一片亮麗的天空呢?本文將以《可再生能源法》以及相關立法為核心，對該問題進行研究。

一、中國可再生能源立法的背景分析

(一)能源安全、環境保護、經濟社會發展與可再生能源

中國能源以煤為主。由于經濟發展快、規模大，能源短缺、結構不合理、環境污染等問題日益突出。而可再生能源開發利用潛力巨大，有可能成為繼煤炭、石油、天然氣之后的重要替代能源。發展可再生能源，能夠增加能源供應，優化能源結構，減輕生態壓力，緩解溫室效應，還有助于改善農村和偏遠地區的基本電力供應，從而可以實現經濟效益、社會效益和環境效益的統一，促進國家的可持續發展^[5]。

(二)電力行業市場化改革與可再生能源產業發展

電力行業是中國計劃經濟的最后“堡壘”之一。直到1997年成立國家電力公司，1998年撤銷電力工業部，中國電力工業才開始走向“政企分開”，逐步從計劃經濟向市場經濟轉變。2002年，國務院出臺《電力體制改革》，進一步深化電力工業改革，其總體目標是“打破壟斷，引入競爭，提高效率，降低成本，健全電價機制，優化資源配置，促進電力發展，推進全國聯網，構建政府監管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發展的電力市場體系”。為此，主要的手段就是對原國家電力資產公司進行資產重組，按照發電和電網兩類企業劃分，組建發電公司和電網公司，實行“廠網分開”、“競價上網”的原則，開始引入市場化運行機制^[6]。相應地，為了加強對電力企業和電力市場的監管，國務院還于2003年決定成立國家電力監管委員會。但計劃經濟條件下形成的“多龍治電”的管理體制具有巨大的慣性，國家整個能源管理體制進行系統化改革的方向和前景尚不明朗，這就決定了國有電力企業公司化以及電力行業市場化改革的道路將會曲折而漫長。國家電力監管委員會名義上的職責范圍包括市場監管、輸電監管、供電監管、價格財務、稽查工作、電力安全等，但在現有的電力行業管理格局中，項目審批權、價格審批和監管權、產業政策制定權均由國家發改委行使，企業財務管理權由財政部行使，人事任免權由國資委行使。另外地方政府以及相應的主管部門也有各自的管理權限。

具體到可再生能源而言，改革開放以前并沒有形成系統的政策體系，發展重點只是小水電和農村生物質能利用，核心目的則是為了補充農村燃料的不足。20世紀80年代，隨著能源需求的增加和相關環境問題的突出，國家加強了有利于可再生能源發展的指導性政策和經濟激勵政策，主要是通過政府撥款等直接補貼方式支持可再生能源的科技攻關。自1990年以來，為了適應建立社會主義市場經濟體制以及實施可持續發展戰略的需要，政府開始制定可再生能源發展規劃，并通過財政撥款、項目補貼等方式資助可再生能源的研發，通過貼息信貸、稅收優惠等方式促進可再生能源的產業化^[7]。

在可再生能源產業化的過程中，其發展機制也必須做出調整，從原來基本上由政府“唱獨角戲”、“一只手”配置資源的傳統模式轉向由市場、政府和社會分工協作、“三只手”共同配置資源的新模式。在這種新的發展機制之下，理論上，既要確保“看不見的手”充分作用，以便提高效率；又要確保“看得見的手”有效調節，以便克服市場自身的缺陷和失靈；同時還要確保“社會之手”充分參與，以便遏制政府和市場這兩種制度安排的雙重失靈。該機制的建構和培養，是可再生能源產業健康發展的制度基礎，同時也是一個新舊機制更替的改革過程。

(三)可再生能源發展的制約因素

可再生能源的發展受多種因素的影響，如資源特性、技術成熟度和經濟性、產業化階段、市場狀況、法律與政策、戰略定位、政府監管體制以及社會的可接受性等。

從資源特性的角度看，不同形式的可再生能源個性有所差別，但大都具有可再生性、環境友好性等突出優點，同時也有能量密度低、地理分布分散、間歇性產出、受自然生態環境條件的影響大等缺陷和不足^[6]225-226。

從技術成熟度的角度看，可再生能源技術可以分為已經濟可行的技術、靠政府激勵實現產業化的技術、正在研發的技術以及未來的技術等四種類型^[8]。中國相關企業普遍存在規模小、工藝落后、產品質量不穩定的問題，技術成熟度較低。從其經濟性來看，由于立法缺陷和執法薄弱，常規化石能源的環境污染等外部成本難以被有效地內部化，再加上技術和市場等方面的原因，致使多數可再生能源產品價格相對較高，缺乏市場競爭力。此外，可再生能源技術保障和服務體系不完善，技術規范化和標準化欠缺，以及資源調查評價能力弱等，也都構成產業發展的技術障礙^[6]237-239。

從產業化程度看，雖然中國可再生能源產業在逐步發展壯大，小水電、太陽能熱水器等個別技術產品已經進入了產業化發展階段，但大多數的重要技術還比較落后。如目前在西方國家已經達到或接近商業化水平的風力發電、生物質能發電、太陽能發電和潮汐電站等，在中國還處在研發、示范階段，不具備大規模產業化的基礎。總體而言，中國可再生能源技術和產品尚處于產業形成的初期^[9]。

從市場角度看，中國可再生能源技術成熟度和產業化程度低、經濟性差的事實，決定了市場份額一直很小且增長緩慢，這反過來又會打擊投資者的熱情和信心，制約可再生能源市場的進一步發展。例如，可再生能源開發利用量占全國一次性能源消費量的比例，1900年僅為1.4%，2000年達到2.4%^[6]226，2003年才達到3%^[5]134。此外，缺乏開放、公平、規范、有序的市場競爭機制，缺乏相關市場、技術、經濟和財務的公共信息渠道和平臺，缺乏相關產品質量標準和監測管理體系，也是制約可再生能源市場建立和發展的重要因素^[6]241。

從法律和政策的角度看，在《可再生能源法》實施之前有關可再生能源的法律、法規、規章、政策難以為相關技術和產業的發展提供明晰的前景和有力的保障。對于這一問題，本文“引言”部分已有涉及，茲不贅述。

從戰略定位看，與發達國家相比，中國可再生能源發展在整個能源體系中處于較為靠后的位置。這是因為發達國家的油氣利用歷史長，基礎設施完善，核能的發展又受到來自環境保護主義者以及社會公眾的普遍質疑和抵制，因此開發利用可再生能源成為其發展清潔能源、履行溫室氣體“減排”義務的關鍵手段，受到很大重視。而中國的能源結構長期以煤為主，油氣的比例很低。面對經濟發展與生態環境的尖銳矛盾，必須盡快改善能源結構，增加優質能源和清潔能源的比例。結合中國的能源資源情況、經濟發展階段以及目前尚不承擔溫室氣體“限排”、“減排”國際義務等狀況，除了石油業外，今后將會特別重視煤的清潔利用以及核能，大力發展天然氣，并會加強可再生能源的開發利用。因此，雖然《可再生能源法》第4條做出了“國家將可再生能源列為能源發展的優先領域”的政策宣示，但專家認為在中國的整個能源系統中，可再生能源短期內難以發揮重要作用^[10]。

在監管體制方面，按照各自的職能分工，國家發改委、商務部、農業部、水利部、國家電力監管委員會等都負責各自的可再生能源監督管理，政出多門、職能交叉、多頭管理、資金分散、重復建設、程序繁瑣，協調配合比較困難，不僅容易造成管理上的低效和混亂，而且會削弱國家的宏觀調控力度。

從社會的可接受性來看，由于中國經濟社會的發展水平較低，再加上政治、法律建設滯后等的影響，人們的生態環境保護意識總體上非常淡漠。許多地方政府缺乏對發展可再生能源重要性、迫切性的認識，對發展火電項目不遺余力，對可再生能源項目卻熱情不足。此外，社會公眾自覺自愿地為可再生能源“付費”的意愿也很低。例如，上海市自2005年11月開始向全市居民宣傳認購“綠電”，但截止12月底，滬北地區只有5戶居民認購，主要原因在于使用“綠電”的用戶每個月要多交5.3元^[11]。

綜上所述，中國可再生能源發展面臨成本高、市場小等眾多制約因素，需要相關立法加以關注和調整。在提高可再生能源技術的經濟性、擴大可再生能源市場規模、建立和完善政府監管下的可再生能源市場運行機制等關鍵點上取得突破，并改善其他相關條件，是中國可再生能源立法的重要使命。

(四)國際經驗和壓力

自20世紀70 年代開始，尤其是近年以來，由于能源危機以及全球氣候變化等的影響，可再生能源在全球范圍內得到了較快發展。總體而言，可再生能源技術已經走過了研發、示范的過程，在21世紀有可能實現大規模的商業化發展，成為常規化石燃料的重要替代能源。而在可再生能源技術的研發、示范以及產業化發展的初期階段，世界上許多國家采用立法手段促進其發展，收到了良好的效果。特別是在歐洲、日本、美國等發達國家和地區，為了促進可再生能源發展，都制定和實施各自的相關立法，采取市場、政府與社會相結合的“三管齊下”的策略。雖然其具體做法有所差別，但都具有以下幾個方面的共同經驗：明確可再生能源的中長期發展目標，創造穩定的市場規模，從而激發投資者的熱情和信心；以國家先期投入為引導，吸引產業界參與研發可再生能源關鍵技術，并促進其產業化，從而以優勢技術和良好的產業基礎搶占國內外市場份額；加強環境保護宣傳教育，營造社會公眾支持可再生能源發展的氛圍，增強政府和企業發展可再生能源的動力^[12]。

另外，就溫室氣體而言，中國目前僅次于美國，是世界上處于第二位的排放國。無論是國際市場上的可再生能源技術與經濟競爭，還是將來的溫室氣體挑戰，特別是后《京都議定書》時代的氣候變化國際談判和可能承擔的法定的溫室氣體“限排”或“減排”義務，都是中國正在面臨或即將面臨的巨大壓力。

二、中國可再生能源立法的目的和原則

(一)可再生能源立法的目的

由于經濟社會發展階段、資源條件、生態狀況等千差萬別，各個國家和地區可再生能源立法的目的也有很大差別。但一般說來，發展中國家大都以解決農村燃料問題、解決邊遠地區供電問題為主要目的。發達國家的情況較為復雜：20世紀80年代，發展可再生能源的基本動力是石油危機的影響，主要目的是實現能源供應多元化，緩解能源供應的壓力；20世紀90年代以來，受環境污染特別是全球溫室效應的影響，立法的主要目的演變為解決環境問題^[13]。

就中國可再生能源政策和相關立法而言，長期以來，發展重點只是小水電和農村生物質能利用，核心目的則是為了補充農村燃料的不足，解決邊遠地區的用電問題。自90年代以來才開始關注可再生能源的產業化發展問題^[7]51-54鑒于可再生能源潛力巨大，能源、環境形勢嚴峻，可再生能源產業化、商業化所需的技術、資金、市場等條件初步具備，并借鑒世界各國特別是發達國家的相關經驗，中國可再生能源立法的目的也發生了根本性的改變，從原來立足于解決農村和邊遠地區的能源問題，轉向重點促進和保障可再生能源的產業化和商業化發展，進而有助于促進能源結構多元化和減輕環境負荷。為此，《可再生能源法》第1條開宗明義，強調制定該法的目的在于“促進可再生能源的開發利用，增加能源供應，改善能源結構，保障能源安全，保護環境，實現經濟社會的可持續發展”；第4條也進一步明確規定：“國家將可再生能源的開發利用列為能源發展的優先領域，通過制定可再生能源開發利用總量目標和采取相應措施，推動可再生能源市場的建立和發展。國家鼓勵各種所有制經濟主體參與可再生能源的開發利用，依法保護可再生能源開發利用者的合法權益。”

顯然，該法試圖兼顧經濟、環境與社會等多個方面的利益，明顯反映著“經濟優先，環境保護與社會能源福利次之”的思想，而不是，也不可能象當前的多數發達國家，特別是歐洲國家那樣把解決環境問題特別是克服溫室效應作為其可再生能源立法的主要目的。

(二)可再生能源立法的原則

除了注重基于中國實際吸收借鑒國際立法和實踐的經驗外，《可再生能源法》還試圖遵循以下主要原則：國家責任與社會支持相結合，政府調控與市場運作相結合，當前需求與長遠發展相結合，等等^[5]135。

所謂“國家責任與社會支持相結合”，是指明確政府在可再生能源發展中處于核心地位，承擔首要責任，同時規定社會公眾應當承擔支持可再生能源發展的法定義務，從而通過法律創造出適當的政策環境、市場環境與社會環境，確保可再生能源在以常規能源為主體的市場體系中具有一定的“人工制造”的市場需求、市場規模和政府扶持下的市場競爭力，依法推動可再生能源開發利用，特別是大規模的產業化、商業化發展。該原則準確地體現出政府在發展可再生能源中應當發揮不可或缺、舉足輕重的角色這一基本規律，同時也體現出社會公眾依照法律強制規定或者以自愿方式支持可再生能源發展的必要性、重要性，是關系中國可再生能源立法能否推動相關產業快速、持續、健康發展的關鍵性原則。

所謂“政府調控與市場運作相結合”，是針對可再生能源發展機制中政府與市場的相互關系和相對地位而言的。眾所周知，可再生能源的發展機制中，市場機制、政府調控和社會參與這三只“手”應當有機配合。市場機制是基礎，政府調控是關鍵，社會參與是必要和重要的補充。尤其是在中國電力市場發育程度低、可再生能源發展處于產業化初期階段的情況下，根據國內外的相關經驗，一方面，如果沒有政府的適當干預、調節和扶持，多數可再生能源企業就無法與傳統的能源企業競爭，可再生能源市場難以建立和發展；另一方面，如果沒有市場機制充分發揮作用，可再生能源企業也難以有效地改進技術、改善管理、提高效率、增強市場競爭力和自我生存與發展能力，可再生能源產業化自然難以持續和走向成熟。為此，政府應當在確保適當的可再生能源市場規模，吸引投資者滿足該“人工制造”市場需求的同時，承擔制定市場規則、規范市場運行、促進市場發育等重要職責，通過營造開放、公平、競爭、有序的市場環境，引導和激勵各類經濟主體積極參與可再生能源的開發利用。《可再生能源法》第4條也明確宣示：國家“通過制定可再生能源開發利用總量目標，推動可再生能源市場的建立和發展。”

所謂“當前需求與長遠發展相結合”，是指根據中國現實狀況以及未來發展前景，一方面通過開發利用可再生能源解決部分地區特別是農村和偏遠地區缺乏電力等現代能源的迫切需要，另一方面通過促進風力發電、生物質能發電、太陽能發電、生物液體燃料等新興技術和產業的發展滿足國家能源安全、環境保護的長期需要。

三、中國可再生能源立法確立的發展目標和相應的保障制度

研究表明，曾經長期制約中國可再生能源產業發展的主要原因，在于缺乏可再生能源發展總量目標制度。而可再生能源發展總量目標制度應當包含兩個基本要素：一個是總量目標，一個是實現該目標的手段。前者是一個國家或者地區對未來一定時期可再生能源發展總量所作的一種強制性規定，是政府必須實現的發展目標；后者是實現該總量目標的一系列政策措施和保障機制。其中，關于總量目標的規定在整個可再生能源政策體系中處于較高層次，起著總攬全局的指示作用，而相關法律制度則只是實現該總量目標的工具。概言之，可再生能源總量目標制度是基于強制性立法的制度安排，應提出某一國家或者地區可再生能源發展在未來相當長一段時間內應當達到的狀態(中長期發展目標)，并且有明確的絕對量或者相對量的規定以及相應的實現手段。這樣，有利于投資者對未來可再生能源的發展速度、規模、市場潛力、獲利機會及其對社會、經濟、生態環境的影響等做出明確判斷^[14]。

《可再生能源法》以及相關立法確立了可再生能源發展目標和相應的保障制度。從總體上看，《可再生能源法》共8章、33條。從其內部結構來看，該法以“推廣與應用”為其核心內容，“資源調查與發展規劃”、“產業指導與技術支持”、“價格管理與費用分攤”、“經濟激勵與監督措施”以及“法律責任”等內容都是圍繞著該核心內容展開布局。同時，該法總體上只是一個框架性的法律，許多具體的內容和制度，需要通過制定具有可操作性的配套規劃、行政法規、行政規章和技術規范來明確和落實。中國可再生能源法律制度，就是由《可再生能源法》這一框架法以及相關配套規定共同確立的。

(一)可再生能源發展目標

可再生能源產業是具有風險高、收益低等特點的戰略性新興產業，投資者往往缺乏熱情，需要在尊重市場規律的基礎上，由政府予以積極推動。而可再生能源總量目標則是引導投資的重要起點和關鍵指標。基于此，《可再生能源法》第7條要求“國務院能源主管部門根據全國能源需求與可再生能源資源實際狀況，制定全國可再生能源開發利用中長期總量目標，報國務院批準后執行，并予公布。國務院能源主管部門根據前款規定的總量目標和省、自治區、直轄市經濟發展與可再生能源資源實際狀況，會同省、自治區、直轄市人民政府制定各行政區域可再生能源開發利用中長期總量目標，并予公布。”

而全國以及各省、自治區、直轄市的可再生能源開發利用總量目標的確定，需要建立在可再生能源資源調查的基礎之上，并通過詳細的、有法律約束力的規劃來指導、規范相關的開發利用活動。可以說，資源調查、發展規劃分別構成總量目標的上、下游工程，三者相互關聯、相互影響、相互依存。為此，《可再生能源法》第6條對可再生能源資源調查和相應技術規范做了規定，授權國務院能源主管部門負責組織和協調全國可再生能源資源的調查，并會同國務院有關部門組織制定資源調查的技術規范。國務院有關部門在各自的職責范圍內負責相關可再生能源資源的調查，調查結果報國務院能源主管部門匯總。第8條對可再生能源開發利用規劃的編制、審批和修改做了規定，要求國務院能源主管部門根據全國可再生能源開發利用中長期總量目標，會同國務院有關部門，編制全國可再生能源開發利用規劃，報國務院批準后實施。省、自治區、直轄市人民政府管理能源工作的部門根據本行政區域可再生能源開發利用中長期目標，會同本級人民政府有關部門編制本行政區域可再生能源開發利用規劃，報本級人民政府批準后實施。經批準的規劃需要修改的，須經原批準機關批準。

顯然，《可再生能源法》只是確立了制定和實施可再生能源開發利用總量目標的基礎、機構等，并原則性地要求“編制可再生能源開發利用規劃，應當征求有關單位、專家和公眾的意見，進行科學論證”，而未直接規定國家和各省、自治區、直轄市的可再生能源開發利用絕對量或者相對量。換言之，其明確性不是來于法律，而是取決于國務院、國務院能源主管部門以及各省、自治區、直轄市人民政府，從而存在相當的不確定性。

此外，對于國務院、國務院能源主管部門以及各省級人民政府而言，依法確定國家和各省、自治區、直轄市的可再生能源開發利用總量目標，是其法定職責。根據國務院的要求，國務院能源主管部門負責組織編制《可再生能源中長期發展規劃》，提出未來15年可再生能源發展目標：到2010年可再生能源將占全國能源耗費總量的10%，到2020年這一比例將提高到16%。直到2006年6月，該規劃才由國家能源領導小組第二次會議討論通過，并將在進一步修改后報國務院審批^[15]。由此可以說，國家以及各省、自治區、直轄市的可再生能源開發利用總量目標的確立遠遠滯后于《可再生能源法》的生效日期(2006年1月1日)，不可能不使該法律的權威性和可操作性受到一定不良影響。

(二)可再生能源發展保障制度

在完成可再生能源中長期總量目標制定、可再生能源開發利用計劃編制等基礎性工作以后，關鍵的問題在于依照立法所確定的保障手段和制度措施對這些目標和規劃加以落實。

中國可再生能源立法所確立的重要保障制度有強制購買制度、招標制度、經濟激勵制度以及技術支持制度等。

1強制購買制度

該制度適用于可再生能源并網發電、利用生物質資源生產的燃氣和熱力入網以及生物液體燃料進入燃料銷售體系。這是引導市場主體向可再生能源領域投資，使相關可再生能源企業得以生存和發展，促進可再生能源開發利用產業化、商業化的重要措施。

其中，關于可再生能源并網發電問題，《可再生能源法》第14條明確要求“電網企業應當與依法取得行政許可或者報送備案的可再生能源發電企業簽訂并網協議，全額收購其電網覆蓋范圍內可再生能源并網發電項目的上網電量，并為可再生能源發電提供上網服務”；第19條和第20條則規定了與之配套的分類上網電價與費用分攤制度，即由國務院價格主管部門根據風力發電、太陽能發電、小水電以及生物質能發電等不同類型可再生能源發電的特點、不同地區的情況以及可再生能源技術的發展，按照有利于促進可再生能源開發利用和經濟合理的原則，確定、調整可再生能源發電項目的上網電價。電網企業依照上述上網電價收購可再生能源電量所發生的費用，高于按照常規能源發電平均上網電價計算所發生費用之間的差額，按照國務院價格主管部門制定的具體辦法，附加在銷售電價中分攤。該法第21條還授權電網企業將為收購可再生能源電量而支付的合理的接網費用以及其他合理的相關費用納入輸電成本，從銷售電價中回收。此外，該法第29條還明確了電網企業違反第14條所規定的全額收購可再生能源電量義務的法律責任：電網企業未全額收購可再生能源電量，造成可再生能源發電企業經濟損失的，應當承擔賠償責任，并由國家電力監管機構責令限期改正；拒不改正的，處以可再生能源發電企業經濟損失額一倍以下的罰款。

至于利用生物質資源生產的燃氣和熱力入網以及生物液體燃料進入燃料銷售體系問題，《可再生能源法》第16條和第23條規定：利用生物質資源生產的燃氣和熱力，符合城市燃氣管網、熱力管網的入網技術標準的，經營燃氣管網、熱力管網的企業應當接受其入網。相應的入網價格由相關政府部門按照有利于促進可再生能源開發利用和經濟合理的原則和價格管理權限確定。石油銷售企業應當按照國務院能源主管部門或者省級人民政府的規定，將符合國家標準的生物液體燃料納入其銷售體系。第30條和31條則規定：經營燃氣管網、熱力管網的企業不準許符合入網技術標準的燃氣、熱力入網，造成燃氣、熱力生產企業經濟損失的，應當承擔賠償責任，并由省級人民政府管理能源工作的部門責令限期改正；拒不改正的，處以燃氣、熱力生產企業經濟損失額一倍以下的罰款。石油銷售企業未按照規定將符合國家標準的生物液體燃料納入其燃料銷售體系，造成生物液體燃料生產企業經濟損失的，應當承擔賠償責任，并由國務院能源主管部門或者省級人民政府管理能源工作的部門責令限期改正；拒不改正的，處以生物液體燃料生產企業經濟損失額一倍以下的罰款。

上述強制購買制度以及與之配套的價格管理、費用分攤制度，是由可再生能源的技術和經濟特性決定的。由于大多數可再生能源產品還無法與常規能源產品相競爭，實行上述制度，不僅可以在能源銷售網絡實行壟斷經營和特許經營的條件下，保障可再生能源產業的生存和發展，同時也可以確保全國各個地區相對均衡地承擔發展可再生能源的額外費用，落實公民義務與國家責任相結合的原則，實現法律與政策的公平原則。

從發達國家的立法經驗來看，其促進可再生能源并網發電的強制性措施通常有兩種：配額制度和強制購買制度。其中實行配額制度的代表性地區和國家有美國的德州、澳大利亞等，而實行強制購買制度的代表性國家則是德國等歐洲國家。而中國可再生能源立法到底應當選擇配額制度還是強制購買制度，曾經是困擾立法起草者的一個難題^[16]。

所謂配額制度(Renewable Portfolio Standard)，是指在國家或者地區總量目標制度的基礎上，為了確保實現政府所要求的可再生能源發展目標，每個責任主體(通常是供電企業)都要承擔一定的份額(稱為配額標準)，即每個供電企業都有義務從可再生能源發電商收購規定數量或比例的可再生能源電力，而相應的電價則由市場決定。該制度所規制的對象通常是作為電力市場主體的各個供電企業，即向電力用戶提供電力的公司，而不是國家或地區整體。由于配額制度只是一個目標性的制度，其本身無法運行，通常要與可交易的可再生能源證書制度相結合實施。在可交易的可再生能源證書制度下，可再生能源發電商有兩種產品可以出售：所產電力和由政府監管機構發給的可再生能源證書。所產可再生能源電力與常規電力一樣競價上網，而可再生能源證書價值則代表可再生能源電力與常規電力的差價，反映其因良好環境效益和其他社會效益而獨有的特殊價值，是可以出售的獨立商品。建立證書系統后，供電企業可以通過購買可再生能源發電商的證書來滿足配額標準^[17]。

而所謂強制購買制度(Feed-in Law)，顧名思義，是指為了達到國家或者地區總量目標，由法律強制供電企業按照政府確定的電價購買符合規定的發電商所生產的可再生能源電力，而相應的電量則是由市場決定。這個制度須與配套的定價制度、成本分攤制度等相結合。

綜合觀之，雖然配額制度和強制購買制度都是政府干預市場的產物，是政府出于能源安全、地區經濟發展平衡和環境保護等公共利益的考慮，打破自由市場的規律，通過法律和政策來人為設定需求，強制保障沒有價格優勢的可再生能源在競爭激烈的市場上占有一席之地的制度安排，都是實現國家或者地區總量發展目標的關鍵手段，但二者具有以下顯著的差別：

配額制度確立的是以“政府定量、市場定價”為核心內容的可再生能源電力發展模式，具有市場經濟的諸多優點：(1)有利于激發投資者熱情；(2)有利于促進技術進步和成本降低；(3)可以較好地與市場機制相融以及容易與常規能源市場整合，等等。同時該制度也具有如下明顯的缺陷：(1)配額總量限制了整個國家或地區的可再生能源發展規模；(2)電價的不確定性導致可再生能源項目的投資風險較大；(3)不同形式、不同規模、不同技術水平的可再生能源企業在相同的政策和市場條件下競爭容易導致“馬太效應”，甚至產生壟斷，不利于弱小、新興的可再生能源技術和產業發展；(4)需要有效的監督管理機構和措施，執法成本較高，等等。

而強制購買制度確立的是以“政府定價、市場定量”為核心內容的可再生能源電力發展模式，其主要優點在于：(1)固定電價和全額收購有利于投資者明確預期成本與收益，大大降低了投資風險，有利于吸引各種投資主體進入可再生能源開發利用領域，保障其平穩發展；(2)針對不同類型、不同地區的可再生能源發電技術制定不同的電價，不僅可以促進多種類型可再生能源發電技術的均衡發展，也可以促進不同地區可再生能源開發利用的均衡發展；(3)固定電價簡單明了，且相關管理和操作基本上都在政府控制之下，便于執行。但該制度也具有其自身的缺點，主要包括：(1)電量由市場決定，導致國家或地區可再生能源總量目標的實現具有不確定性；(2)缺乏確定電價的市場機制，發電企業和電網企業幾乎不承擔任何風險，所有成本最終都由消費者承擔，不僅不利于相關企業技術水平、管理水平和經濟效率的提高，而且對消費者也有失公平；(3)政府定價易于僵化，往往難以準確反映可再生能源電力的市場走向和實際價值；(4)對政策的依賴性高，而政策的持續性和穩定性通常較差，等等。

從本質上看，配額制度是一種基于市場的制度，而強制購買制度則是基于政府推動的制度^[18]。一般說來，配額制度通常適合于電力市場化程度高、相關法制和監管機制成熟、可再生能源技術和市場都較為發達的國家和地區。而強制購買制度更適合于電力市場化程度低、相關法制和監管機制薄弱、可再生能源技術落后、市場脆弱、需要政府對可再生能源發電技術發展和市場發育予以大力扶持的國家或地區。

鑒于中國可再生能源技術、經濟、管理等的發展狀況參見前文“一、中國可再生能源立法的背景分析”部分。及與相關制度的兼容性，^[18]139-140中國立法者最終選擇了強制購買制度，而未引進配額制度。

2招標制度

根據《可再生能源法》第13條第3款、第14條以及第19條的有關規定，在對可再生能源發電項目實行強制購買制度的大背景下，對于應當取得行政許可且有多人申請同一項目許可的可再生能源并網發電建設項目，還應當首先實行招標制度，依法通過招標確定被許可人；該中標項目所在地的電網企業應當按照中標確定的價格全額收購該項目的上網電量，但該中標價格不得高于國務院價格主管部門確定的當地同類可再生能源發電項目的上網電價水平。

該制度的實質是在政府的監管之下，對于適格的可再生能源發電項目，通過競爭性的招投標方式確定適當的開發商，并實行基于市場競爭的上網電價形成機制，從而鼓勵相關企業改進技術、提高效率，以便以盡可能低的財政成本實現盡可能高的發展目標。

3經濟激勵制度

《可再生能源法》第24條、25條和26條分別確立了專項基金、貼息貸款以及稅收優惠等三項經濟激勵制度：

國家財政設立可再生能源發展專項資金，用于支持以下活動：(1)可再生能源開發利用的科學技術研究、標準制定和示范工程；(2)農村、牧區生活用能的可再生能源利用項目；(3)偏遠地區和海島可再生能源獨立電力系統建設；(4)可再生能源的資源勘查、評價和相關信息系統建設；(5)促進可再生能源開發利用設備的本地化生產。

對列入國家可再生能源產業發展指導目錄、符合信貸條件的可再生能源開發利用項目，金融機構可以提供有財政貼息的優惠貸款。

國家對列入可再生能源產業發展指導目錄的項目給予稅收優惠。具體辦法由國務院規定。

而上述可再生能源產業發展指導目錄由國務院能源主管部門根據全國可再生能源開發利用規劃制定并公布。

4.技術支持制度

《可再生能源法》第11條和第12條規定了國家支持可再生能源技術發展的制度：

國務院標準化行政主管部門應當制定、公布國家可再生能源電力的并網技術標準和其他需要在全國范圍內統一技術要求的有關可再生能源技術和產品的國家標準；國家標準中未作規定的技術要求，國務院有關部門可以制定相關的行業標準，并報國務院標準化行政主管部門備案。

國家將可再生能源開發利用的科學技術研究和產業化發展列為科技發展與高技術產業發展的優先領域，納入國家科技發展規劃和高技術產業發展規劃，并安排資金支持可再生能源開發利用的科學技術研究、應用示范和產業化發展，促進可再生能源開發利用的技術進步，降低可再生能源產品的生產成本，提高產品質量。國務院教育行政部門應當將可再生能源知識和技術納入普通教育、職業教育課程。

四、影響中國可再生能源立法實施的主要障礙

法律的生命和靈魂在于實踐。沒有有效的實施，再好的法律制度也沒有任何實質意義。而可再生能源立法的實施，是一個涉及政府、企業和社會公眾等多種主體的復雜系統工程，面臨著種種制約和挑戰，如觀念意識、技術水平、政府管理、社會接受和參與程度等。總體看來，中國可再生能源立法所確立的是基于政府推動、政府主導的可再生能源發展模式，因此以下有關可再生能源立法實施障礙的分析主要集中在與政府相關的問題上，特別是政府的觀念意識、配套措施和規則的制定以及立法的執行機制等。

(一)政府發展可再生能源的觀念意識

2005年2月28日，《可再生能源法》以162票贊成、1票棄權、0票反對獲得通過。這表明，對于依法促進中國可再生能源發展，立法者不僅非常重視，而且認識高度一致。

而在實踐中，雖然國家明確將可再生能源開發利用列為能源發展的優先領域，鼓勵各種所有制主體參與可再生能源的開發利用，但一些地方政府對上馬火電廠滿腔熱情、不遺余力，對可再生能源發電項目卻往往停留在“研究研究再說”的水平上。導致這種現象的客觀原因，是火電項目大都比可再生能源項目的規模更大、投資更巨、見效更快、利潤更可觀，對地方經濟和GDP增長的拉動作用更明顯；而主觀原因則是地方政府對常規能源的嚴峻形勢估計不足，對常規能源污染、破壞生態環境的危害熟視無睹，對發展可再生能源的迫切性認識不清^[11]。

這種“重常規能源、輕可再生能源”的思想認識，直接根源是只考慮到經濟成本而忽視社會成本、環境成本，深層根源則是地方政府的發展觀、政績觀及其職能的異化與錯位：(1)不科學的發展觀和不正確的政績觀。在20世紀80年代，鑒于發展經濟和提高全民物質文化生活水平的迫切需要，國家提出了“以經濟建設為中心”的發展戰略。由于傳統GDP的計算方式存在著未扣除資源消耗成本、環境退化成本以及其他社會成本等缺陷，這種戰略與高度集權的“人治型”政治體制以及普遍存在的惟GDP至上的發展觀和政績觀結合起來，必然造成地方政府，特別是少數黨政領導，為了本地區、本部門的利益甚至是某些人的利益，盲目追求地方GDP增長，而不關注為此付出的社會與環境代價^[19]。(2)地方政府職能的異化與錯位。政府本來的作用是為了社會公共利益而彌補市場機制的缺陷和失靈，要考慮的主要應是義務教育、公共衛生、環境保護等市場不能自發調節、有效調節的問題，但在中國現行的體制下，地方政府具有自己獨立的經濟利益，變成了特殊的市場主體，往往只會考慮地方經濟增長的問題，而把保持宏觀平衡、可持續發展、環境保護等這些問題甩給中央政府和整個社會。簡言之，地方政府存在著明顯的“企業化”現象，職能嚴重異化和錯位。中央政府要從全社會利益考慮，保持宏觀經濟的穩定與經濟的長期可持續增長，其政策方針必須依靠各級地方政府來實施，而地方政府因具有獨立的經濟利益而變成了“準企業”，必然會與中央政府的經濟政策，包括環境保護和可再生能源發展政策發生矛盾沖突，在實施過程中或是陽奉陰違，或是公然抗命^[20]。而這些深層矛盾的克服，是有效實現國家宏觀調控與管理的重要因素。

(二)配套措施和規則的制定

《可再生能源法》總體上只是一個框架性的法律，需要由國務院，國務院能源、價格、建設、標準化等行政主管部門或者省級人民政府等制定的配套性規定共計10余項。

到目前為止，雖然已經出臺了的一些配套性規定，如《風電場工程建設用地和環境保護管理暫行辦法》(國家發改委、國土資源部、國家環保總局，2005年8月9日)、《可再生能源產業發展指導目錄》(國家發改委，2005年11月29日)、《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》(國家發改委，2006年1月4日)、 《可再生能源發電有關管理規定》(國家發改委，2006年1月5日)、《民用建筑太陽能熱水系統應用技術規范》(建設部，GB50364-2005，2006年1月1日實施)以及國家標準化委員會批準的《光伏系統并網技術要求》[(GB/T 19939-2005)，2006-04-01生效]、《風電廠接入電力系統的技術規定》、《地熱發電接入電力系統的技術規定》、《光伏電站接入電力系統的技術規定》等6個國家標準，但還有不少重要的配套性規定尚待出臺，如《水力發電適用<可再生能源法>的規定》(應當由國務院能源主管部門制定，報國務院批準)、《全國可再生能源開發利用中長期總量目標》(應當由國務院能源主管部門制定，報國務院批準)、《全國可再生能源開發利用規劃》(應當由國務院能源主管部門編制，報國務院批準)、《可再生能源產業發展項目稅收優惠辦法》(應當由國務院規定)、各省、自治區、直轄市《可再生能源開發利用中長期目標》(應當由國務院能源主管部門會同相關的省、自治區、直轄市人民政府確定)、《可再生能源開發利用規劃》(應當由國務院能源主管部門會同相關的省、自治區、直轄市人民政府編制)，等等。

這些配套性的規定既是中國可再生能源立法不可或缺的有機組成部分，同時也是其得以有效實施的重要前提條件之一。依照《可再生能源法》，制定這些配套性規定是相關政府機構應當履行的法定職責。而相關配套性規定的缺位表明，中國可再生能源立法工作尚待進一步完成，相關政府機構在履行法定職責方面存在不力現象，立法實施過程中會出現無章可循的局面，從而導致整個可再生能源法制實際功效的降低。

(三)立法的執行機制

《可再生能源法》強調國家對能源的宏觀調控和指導，強調利用國家權力引導、管理可再生能源的開發利用，其執行機制自然離不開政府主導的“公力執行”。

而經濟學分析明確指出，針對市場缺陷和失靈而進行的政府干預也存在缺陷和失靈^[21]。因此也需要得到有效的制約和矯正。除了采取傳統的政府內部分權與制衡這一權力制約機制外，國際社會和世界各國都十分重視社會公眾特別是其中的民間組織在環境法律、政策的制定與執行中的重要作用，強調維護公民的正當環境權益，特別是知情權和參與權，以調和各方利益沖突，實現“以社會制約權力”的目的。具體到中國的可再生能源立法而言，雖然《可再生能源法》第9條明確要求“編制可再生能源開發利用規劃，應當征求有關單位、專家和公眾的意見，進行科學論證”，體現了一定的科學化、民主化精神，但該條規定只是一種原則性的政策宣示，而不是具有可操作性的具體規則。對于配套性規則和標準的制定、發展目標的確定、許可證的審批、監測與執法等方面和環節，《可再生能源法》均未賦予社會公眾知情權和參與權。由此可以說，中國并未建立政府管理與公眾參與、社會制衡相結合的可再生能源立法執行機制，而是單純依賴政府公力執行。

關于可再生能源監督管理體制，《可再生能源法》第5條規定由國務院能源主管部門對全國可再生能源的開發利用實施統一管理，國務院科技、農業、水利、國土資源、建設、環境保護、林業、海洋、氣象等有關主管部門在各自的職責范圍內負責有關的可再生能源開發利用管理工作；縣級以上地方人民政府管理能源工作的部門負責本行政區域內可再生能源開發利用的管理工作，縣級以上地方人民政府有關部門在各自的職責范圍內負責有關的可再生能源開發利用管理工作。而第27條則規定電力企業應當真實、完整地記載和保存可再生能源發電的有關資料，并接受電力監管機構的檢查和監督，同時要求電力監管機構應當依照規定的程序進行檢查，并為被檢查單位保守商業秘密和其他秘密。而此處的國務院能源主管部門是指國家發展與改革委員會，電力監管機構則是指國家電力監管委員會及其派出機構。顯然，該法所確立的可再生能源監督管理體制，只是通過立法對現狀進行簡單確認，而未有任何改革或創新，過去存在的政出多門、職能交叉、多頭管理、資金分散、重復建設、程序繁瑣、協調困難、容易造成管理上的低效和混亂、削弱國家宏觀調控力度等弊端仍未解決。此外，隨著幾次政府機構改革，主管節能和可再生能源開發利用的機構被削弱，人力資源嚴重不足，相關工作難以排上優先日程，無法滿足可再生能源執法工作的需要。

總之，在幾乎完全由政府“唱獨角戲”的中國可再生能源立法執行機制下，一方面，政策的穩定性、連續性通常較差，再加上政府失靈普遍存在，政府內部監督制約機制往往流于形式，社會制衡機制缺位，可再生能源政策實施的確定性、有效性可能會大大降低，影響立法目的和目標的充分實現；另一方面，監督管理機制自身的缺陷，執法能力的不足，以及執法意愿的欠缺等因素也會對執行效果產生不良影響。

五、良好的開端是成功的一半：中國可再生能源法制未來的發展方向

《可再生能源法》是在吸收借鑒國內外相關實踐經驗的基礎上，根據中國的實際而制定的，受到社會各界，特別是產業界的普遍期待和歡迎。作為框架性法律，該法原則確立了可再生能源發展總量目標、相應的保障制度以及法律執行機制等，為中國可再生能源的發展特別是產業化發展帶來了曙光。但是，政府能否憑借立法為可再生能源產業撐起一片亮麗的天空，則取決于相關配套性規定的制定、整個可再生能源立法的有效實施、立法的進一步修訂完善、政府機構自身的改革以及技術、市場、社會等相關基礎性條件的改進等多種因素，具有高度的復雜性和相當的不確定性。

為了盡可能地促進中國可再生能源產業的健康、持續發展，當務之急應當是完善相關配套性規定，提高政府、企業和社會的可再生能源法制意識，促進相關立法的有效實施；未來的發展應當是將完善立法、改革監督管理體制以及改進技術、市場、社會等相關基礎性條件系統地、有機地結合起來。其中，關于可再生能源監督管理體制的完善，乃是整個國家政府體制改革、能源監督管理體制改革的有機組成部分，總的發展方向應是整合能源監管相關部門的職能，建立統一的、更加強有力的能源監管專門機構，如在國家一級建立能源部等。而在可再生能源立法的內容方面，發展方向應當是加強市場機制和市民社會的作用，使得政府、市場與社會這“三只手”有機配合，共同發揮作用，以便在提升整個可再生能源產業經濟效率、發展可持續性的同時最大限度地兼顧社會公平。為此，應當賦予公眾在有關可再生能源的決策制定與法律執行中享有其法律地位和權利，并且在可再生能源發展達到一定規模、具備了市場化運作的基礎時，以配額制度或者其他基于市場的適當制度取代目前的強制購買制度。在立法形式方面，則應當考慮根據不同類型可再生能源技術的發展水平及其市場化程度等狀況，以《可再生能源法》以及相關配套性規定為基礎，進一步制定分別針對小水電、風能、生物質能、太陽能等不同形式可再生能源開發利用的單項法律或者行政法規，形成以《可再生能源法》為基礎，以可再生能源開發利用的單項法律或者行政法規為骨干的可再生能源立法體系。

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Can the “Visible Hand” Mold a Bright Future for China’s

Renewable Sources of Energy Industry：A Study

Based on the Renewable Energy Act of the PRC

WANG Ming yuan

(Center for Environmental，Natural Resources Energy Law，Tsinghua University，Beijing 100084，China)

Abstract：Based on an analysis of the background，purposes，principles，target，main systems and implementation difficulties of China’s renewable energy law，this paper maintains that the Renewable Sources of Energy Act marks the dawn of a new era in the development of renewable sources of energy，especially of the industrialization in China. However，it is uncertain whether the Act will mold a bright future for China’s renewable sources of energy. Therefore，there is still room to improve the Act in its contents and forms.

Key Words：renewable sources of energy；industry；legislation；government

本文責任編輯：曹明德