我國土壤污染防治立法研究

摘 要：我國目前在土壤污染防治方面不僅沒有專門性單行法律、法規，而且在《環境保護法》等法律、法規中也只有些零散規定，防治土壤污染的法律基本上是一項空白，缺乏系統的、可操作性的具體法律制度。立法的缺乏直接導致環境管理權的缺乏，這與土壤污染的嚴峻形勢及其防治的實際需要很不相適應，在土壤污染防治問題的原因分析中，幾乎都將政策與法律的缺失問題作為最主要原因之一。為了使土壤污染防治有法可依，需要健全和完善土壤污染防治法律、法規體系，目前，最亟需制定的是一部綜合性的土壤污染防治的法律，對我國土壤污染防治的目的、基本原則、管理體制和主要制度作出規定。

關鍵詞：立法；土壤污染；防治；土壤環境；保護

中圖分類號：DF46

文獻標識碼：A

我國自1979年《環境保護法(試行)》和1989年《環境保護法》頒行以來，大氣、水、海洋等環境要素的污染防治已被重視，相應的專門性單行法律、法規及其控制標準已經頒行且都幾經修改，逐步健全、形成體系。但是，另一重要環境要素“土地”的污染問題——土壤污染，在我國長期未引起足夠重視，法律雖然有所規定，卻相當不完善。近年來，隨著我國經濟建設和城鎮建設的迅速發展、農業化進程的不斷加快、化學制品在農業生產中的集約使用，以及農業生產經營活動中的“短期行為”和各種急功近利型農作方式的不斷增多，我國的土壤污染情況日趨嚴重，并呈發展之勢。不僅影響到我國的食品安全、農產品的出口，而且直接影響到整個農用土地和城鎮土地的土壤安全，威脅公眾健康。土壤污染防治立法顯然不能適合我國當前和發展著的土壤污染防治工作的需要，因此很有必要加以研究完善。

一、我國的土壤污染防治立法現狀

我國土壤污染防治立法主要有法律、法規和規章的有關規定，包括農業環境保護、防治環境(包括土地)污染的規定和特殊區域的特別保護措施等方面。但是，目前在土壤污染防治方面不僅沒有專門性單行法律、法規，而且在《環境保護法》、《固體廢物污染環境防治法》、《農業法》、《土地管理法》和《基本農田保護條例》等法律法規中也只有些零散規定，防治土壤污染的法律基本上是一項空白，缺乏系統的、可操作性的具體法律制度。

(一)《憲法》與《環境保護法》關于土壤污染防治的規定

我國《憲法》雖然沒有明確規定土壤污染防治問題，但是《憲法》第9條、第10條關于“國家保障自然資源的合理利用”，“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地”，以及第26條“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”的規定，表明合理開發利用土地資源、保護土壤環境、防治土壤污染既是國家職責，也是一切使用土地的組織和個人的責任。第10條規定，土地屬于國家所有和集體所有是我國的一項基本政策和原則，在土地管理和土壤污染防治方面也有著重要意義。

我國環境基本法——《環境保護法》(1989年)第2條將“土地”規定為“環境”的要素之一；第22條規定“各級人民政府應當加強對農業環境的保護，防治土壤污染……”，第24條規定“產生環境污染和其他公害的單位，必須把環境保護工作納入計劃，建立環境保護責任制度；采取有效措施，防治在生產建設或者其他活動中產生的廢氣、廢水、廢渣、粉塵、惡臭氣體、放射性物質以及噪聲、振動、電磁波輻射等對環境的污染和危害。” 因此，從我國環境基本法看，土壤污染防治法應是環境法的重要內容，《環境保護法》一方面特別強調防治農村土壤污染是保護農業環境的重要內容，另一方面主要是通過控制污染源產生的污染物，防治土壤污染等環境污染和危害。

(二)我國法律、行政法規、部門規章和規范性文件中關于土壤污染防治的規定

現 代 法 學 羅 吉：我國土壤污染防治立法研究我國法律、行政法規、部門規章和規范性文件中關于土壤污染防治的立法主要有環境污染防治、自然資源保護、城市建設、農業環境保護以及自然保護等方面的規定。

1我國固體廢物、廢水、廢氣等污染防治立法對土壤污染的規定

《固體廢物污染環境防治法》(2004年修改)是防治土壤污染的一部重要法律。針對大量產生并污染環境(主要是土地)的固體廢物，缺乏系統而有效的法律控制，為了促進人類健康和環境的保護，在1986年我國制定了《固體廢物污染環境防治法》，全面控制固體廢物污染土地和其他環境，并在2004年進行了修訂，成為從污染物和污染源控制土壤污染的重要法律，其重在預防危險物質污染土壤環境和危害人體健康。《固體廢物污染環境防治法》規定對固體廢物實行從產生到處置的全過程控制，禁止向環境排放固體廢物，盡量減少固體廢物的產生量和危害性、促進固體廢物的綜合利用和無害化處置。同時，該法第35條規定“產生工業固體廢物的單位需要終止的，應當事先對工業固體廢物的貯存、處置的設施、場所采取污染防治措施，并對未處置的工業固體廢物作出妥善處置，防止污染環境”。《固體廢物污染環境防治法》的實施，對于防治固體廢物污染土地和其他環境發揮了重要作用。

《固體廢物污染環境防治法》第35條規定，對該法施行前已經終止的單位未處置的工業固體廢物及其貯存、處置的設施、場所進行安全處置的費用，由有關人民政府承擔。這在我國污染防治法中，明確了在責任主體不明或責任主體無力承擔責任的情況下，由有關人民政府承擔責任。

《大氣污染防治法》(2004年修改)規定根據氣象、地形、土壤等自然條件，劃定酸雨控制區或者二氧化硫污染控制區，《中華人民共和國大氣污染防治法》(2000年4月29日第九屆全國人大常委會第15次會議修改，自2000年9月1日起施行)第18條和第15、30條。對防治酸雨污染、控制土壤酸化污染作出了要求。

《水污染防治法實施細則》(2000年)對利用工業廢水和城市污水進行灌溉的土壤、地下水和農產品污染防治作出了規定。該法第24條規定：“用工業廢水和城市污水進行灌溉的，縣級以上地方人民政府農業行政主管部門應當組織對用于灌溉的水質及灌溉后的土壤、農產品進行定期監測，并采取相應措施，防止污染土壤、地下水和農產品。”

2005年12月發布的《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》(國發[2005]39號)明確提出：“以防治土壤污染為重點，加強農村環境保護”，決定“健全環境法規和標準體系。要抓緊擬訂有關土壤污染……等方面的法律法規草案”。

國家環境保護總局辦公廳2004年發布了《關于切實做好企業搬遷過程中環境污染防治工作的通知》(注：《關于切實做好企業搬遷過程中環境污染防治工作的通知》(環辦[2004]47號)。，針對遺留污染物或土壤污染造成一些環境污染事故等問題作出了規定，以保障人民群眾的生命安全和維護正常的生產建設活動。該《通知》要求所有產生危險廢物的工業企業、實驗室和生產經營危險廢物的單位，在結束原有生產經營活動，改變原土地使用性質時，必須經監測分析，報送審查監測評價報告，并確定土壤功能修復實施方案。當地政府環境保護部門負責土壤功能修復工作的監督管理。各級環保部門要高度重視土地重新利用過程中發現的土壤污染問題，盡快制定污染控制實施方案。

2自然資源、城市建設與農業立法關于土壤污染防治的規定

《土地管理法》(2004年修改)第37條規定了防止工業廢水和城市污水灌溉污染土壤。明確了“利用工業廢水和城市污水進行灌溉”，有“應當防止污染土壤、地下水和農產品”的義務。

農業環境保護方面關于土壤污染防治的規定，主要是保障農產品質量安全和控制化肥、農藥以及污灌等的污染的規定。《農業法》(2002年修改)第58條規定，合理使用化肥、農藥、農用薄膜等，防止農用地的污染。對農藥、獸藥、飼料和飼料添加劑、肥料、種子、農業機械等可能危害人畜安全的農業生產資料的生產經營，依照相關法律、行政法規的規定實行登記或者許可制度；建立健全農業生產資料的安全使用制度，不得使用國家明令淘汰和禁止使用的農藥、獸藥、飼料添加劑等農業生產資料和其他禁止使用的產品；防治廢水、廢氣和固體廢棄物對農業生態環境的污染。《農產品質量安全法》(2006年)規定根據農產品產地的大氣、土壤、水體中有毒有害物質狀況等因素確定禁止生產的區域。《無公害農產品管理辦法》《無公害農產品管理辦法》經2002年4月3日農業部第5次常務會議、2002年4月11日國家質量監督檢驗檢疫總局第27次局長辦公會議審議通過，并發布施行。規定無公害農產品產地環境應符合無公害農產品產地環境的標準要求。

《土地復墾規定》《土地復墾規定》1988年10月21日國務院第二十二次常務會議通過，自1989年1月1日起施行。規定因從事開采礦產資源、燒制磚瓦、燃煤發電等生產建設活動，造成土地破壞的單位和個人，按照“誰破壞、誰復墾”的原則，實行土地復墾，要求對在生產建設過程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使其恢復到可供利用狀態。在實踐中這包括土壤環境方面的環境保護的要求。

3自然保護法關于土壤污染防治的規定

土壤與土壤污染具有區域性特征。我國環境法對自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區等特殊區域予以特別保護，規定了禁止和嚴格控制開發等嚴格保護措施，這些規定使得這些受到特別保護的區域的土壤環境得到保護。

《環境保護法》、《自然保護區條例》規定了在自然保護區、風景名勝區和其他需要特別保護的區域禁止和嚴格控制可能造成環境污染的建設項目。《自然保護區條例》(1994年)第32條規定：“在自然保護區的核心區和緩沖區內，不得建設任何生產設施。在自然保護區的實驗區內，不得建設污染環境、破壞資源或者景觀的生產設施；建設其他項目，其污染物排放不得超過國家和地方規定的污染物排放標準”，“在自然保護區的外圍保護地帶建設的項目，不得損害自然保護區內的環境質量”。

《風景名勝區條例》(2006年)規定對風景名勝區土地等資源保護情況進行動態監測。該《條例》第31條規定，國家建立風景名勝區管理信息系統，對風景名勝區規劃實施和資源保護情況進行動態監測。國家級風景名勝區所在地的風景名勝區管理機構應當每年向國務院建設主管部門報送風景名勝區規劃實施和土地、森林等自然資源保護的情況；國務院建設主管部門應當將土地、森林等自然資源保護的情況及時抄送國務院有關部門。

(三)我國地方性法規、規章和規范性文件中關于土壤污染防治的規定

我國地方立法中尚未有專門性的土壤污染防治地方性法規或規章，但是許多地方(注：據不完全統計，有遼寧省、內蒙古自治區、新疆自治區、山東省、山西省、上海市、四川省、天津市、云南省、浙江省、海南省、安徽省、北京市、福建省、河北省、廣東省、黑農江省、湖北省、湖南省、南寧市、沈陽市、太原市、武漢市、廈門市、鄭州市、杭州市、本溪市、廣州市、石家莊市等，都有涉及土壤污染防治的地方立法。這說明了我國土壤污染形勢嚴峻，土壤污染防治不是一個地方一個地區的問題，而是全國范圍內共同的問題。(武漢大學環境法研究所《土壤污染防治法》起草研究項目組《中華人民共和國土壤污染防治法》起草研究成果匯編(一)[C]武漢大學環境法研究所，2007年1月。) 已經有了涉及土壤污染防治的立法，而且個別地方已有關于土壤污染治理和修復的專門的規范性文件。包括農業污染防治、農業園區建設、農業生態環境保護、土地開發復墾、耕地保養、基本農田保護、中低產田改造、農田污灌、流域水污染防治和生態保護、水源涵養、環境影響評價實施辦法、突發事件應急預案、企業污染綜合治理、礦山地質環境保護、固體廢物污染環境防治、危險廢物污染環境防治、醫療廢棄物集中處置管理、生活垃圾填埋場、堆場氣體安全檢測和管理、微生物菌劑使用環境安全管理、核電廠輻射環境保護等方面的地方性法規、規章和規范性文件。主要包括以下內容：

1土壤保護

《四川省長江水源涵養保護條例》(注：《四川省長江水源涵養保護條例》1988年12月1日由四川省第七屆人大常委會第六次會議通過，1989年6月1日起施行。第3章對土壤保護進行了專章規定 該《條例》規定的土壤保護主要針對的是水土保持，而不是土壤污染防治。；《安徽省農業生態環境保護條例》《安徽省農業生態環境保護條例》1999年6月由安徽省人大常委會會議通過，1999年8月1日起施行。將土壤作為農業生態環境的要素之一加以保護，實行誰污染誰治理；《海南生態省建設規劃綱要》(2005年修編)作出了土壤環境質量統一發布的規定。

2防治環境污染與保護生態環境

我國各地方人大和政府已經制定地方性環境法規和地方政府規章1600余件見《“十一五”全國環境保護法規建設規劃》(國家環境保護總局文件 環發〔2005〕131號)，2005年11月28日。，這些地方環境法規規章關于土壤污染的直接規定，主要涉及防治農業污染和固體廢物污染土壤方面。其他關于防治生產建設或者其他活動中產生的廢氣、廢水、粉塵、放射性物質等對環境的污染和危害的規定，也從污染源和污染物控制方面，對防治土壤污染起了重要作用。例如，《上海市環境保護條例》(2005年修改)第43條規定：農業生產者應當科學地使用化肥、農藥、農用薄膜和飼料添加劑，防止對土壤和農畜產品產生污染。《江蘇省環境保護條例》(1997年修改)規定，要求可以利用工業廢水、城市污水、垃圾以及其他廢棄物進行灌溉、施肥、投餌和改土的，對有關水體、土壤以及農產品進行定期監測。《南寧市醫療廢棄物集中處置管理辦法》中規定：“采取其他方式處置醫療廢棄物時，必須采取防止污染大氣、水體和土壤等措施”。

3防治農藥污染和農業面源污染

許多地方制定有農業環境保護條例，對防治農藥污染和農業面源污染進行了規定。《安徽省農業生態環境保護條例》(1999年)、《山東省農業環境保護條例》(2004年)等都將土壤明確作為農業生態環境的要素之一加以保護。《海南生態省建設規劃綱要》(2005年修編)規定對農藥污染和農業面源污染的總量控制。《廣東省農業環境保護條例》、杭州市人民政府辦公廳轉發《市農業局等<2002-2006年杭州市中低產田改造建設實施意見>的通知》、河北省環保局《關于農田污灌危害農產品問題解決意見的報告》等規定了農田土壤整理及農田環境的監測，要求定期組織對土壤的調查、監測與評價。《安徽省農業生態環境保護條例》規定向農田灌溉渠道排放工業廢水或者城市污水的，必須保證最近的灌溉取水點水質符合農田灌溉水質標準；并規定劃定農業用地污染整治區和限期治理的制度。

4土壤污染治理和修復

《浙江省固體廢物污染環境防治條例》見該《條例》第16~18條、52條規定。《浙江省固體廢物污染環境防治條例》2006年3月29日由浙江省第十屆人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過，2006年6月1日起起施行。規定對污染土壤實行環境風險評估和修復制度，并規定對污染嚴重且難以修復的耕地依法進行功能調整、嚴格控制填埋過危險廢物場地的開發利用。開展全省土壤污染狀況調查和超標耕地綜合治理，對污染嚴重且難以修復的耕地要依法調整；對污染企業搬遷后的原址要進行土壤風險評估和修復。《本溪市土地開發復墾辦法》明確將工業排污造成污染的土地和因采礦、冶煉、發電等工礦企業生產排放的廢物堆積壓占的土地規定為需土地復墾的情況。一些省市還在環境保護規劃綱要等規范性文件中要求開展土壤監測、構建土壤等環境預警和應急體系、進行土壤置換等。

沈陽市環境保護局、沈陽市規劃和國土資源局2007年5月聯合發布了《沈陽市污染場地環境治理及修復管理辦法(試行)》《沈陽市污染場地環境治理及修復管理辦法》(試行)，沈陽市環境保護局、沈陽市規劃和國土資源局文件 沈環保[2007]87號。2007年5月25日發布，自2007年6月1日起實施。，該《管理辦法》的立法目的是：為全面推進我市污染場地的治理及修復，防止污染場地對環境和人體健康造成危害，保障土壤環境安全。《管理辦法》分為總則、監督管理、污染場地的評估與認定、污染場地的治理及修復、法律責任、附則等6個部分，對污染場地環境治理及修復管理進行了比較系統的規定。

5土壤污染狀況調查與污染土壤的數據庫建設

《浙江省固體廢物污染環境防治條例》規定進行土壤污染狀況調查；山西省人民政府辦公廳《關于轉發省環保局2006年全省整治違法排污企業保障群眾健康環保專項行動實施方案的通知》要求所有在建和已投產的礦產資源開發企業，應對礦區內的生態環境進行充分調查，建立礦區的水文、地質、土壤和動植物等生態環境和人文環境基礎狀況數據庫。

我國一些省市的環境監測機構在1990年以后，曾接受外資企業委托的用地樣品的檢測工作；江蘇等省也開展了一些土壤污染情況的調查檢測；上海市在世博園建設中開展土壤檢測、評估與修復等。

我國地方立法中雖然有一些土壤污染防治的明確規定，但基本上都只是確立制度的原則性、宣示性規定，缺乏具體的實體性要求、程序性規定和罰則，缺乏相關的配套性規定來支撐制度的實施，因而設立的制度可操作性不強。

(四)我國土壤污染防治的有關標準與監測規范

我國先后制定了一些專門的土壤污染防治和土壤環境保護的標準與監測規范。如《土壤環境質量標準》、《展覽會用地土壤環境質量評價標準(暫行)》、《食用農產品產地環境質量評價標準》、《工業企業土壤環境質量風險評價基準》、《土壤環境監測技術規范》《土壤環境質量標準》(GB15618-1995)，自1995年12月6日起實施；《展覽會用地土壤環境質量評價標準(暫行)》(HJ/T 350-2007)，自2007年8月1日起實施；《食用農產品產地環境質量評價標準》(HJ 332-2006)，自2007年2月1日起實施；《工業企業土壤環境質量風險評價基準》(HJ/T 25-1999)，自1999年8月1日起實施；《土壤環境監測技術規范》(HJ/T 166 -2004)，自2004年12月9日起實施。等。

《土壤環境質量標準》主要適用于農田、蔬菜地、茶園、果園、牧場、林地、自然保護區等地的土壤。該標準按土壤應用功能、保護目標和土壤主要性質，將土壤環境質量分為三類，相應的土壤環境質量標準分為三級，規定了土壤中污染物的最高允許濃度指標值及相應的監測方法，主要的指標有11種，包括：土壤pH值，鎘、汞、砷、銅、鉛、鉻、鋅、鎳等重金屬和有毒無機物，以及“六六六”、“滴滴涕”等有毒有機物。

《工業企業土壤環境質量風險評價基準》是為保護在工業企業中工作或在工業企業附近生活的人群以及工業企業界區內的土壤和地下水，對工業企業生產活動造成的土壤污染危害進行風險評價而制定。該基準制定了兩套基準數據：土壤基準直接接觸和土壤基準遷移至地下水。

第十屆全國人大第四次會議批準的《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》明確提出“開展全國土壤污染現狀調查，綜合治理土壤污染”。2006年7月起，國家環保總局與國土資源部聯合投入10億元，用三年半時間，進行全國土壤污染狀況調查，并以此完善我國的土壤污染防治工作。目前國家環境保護總局正在加緊進行土壤污染狀況調查，并開展污染土壤修復與綜合治理試點示范。

二、我國土壤污染防治立法存在的問題

從以上我國關于土壤污染防治的法律體系看，我國的土壤污染防治立法已有了一些基礎。特別是自2000年以來，這方面的法律問題越來越明朗化、立法也越來越多、管理制度內容也越來越全面。這些立法在一定程度上解決了土壤污染的污染源和污染物排放控制問題。但是，也反映出這種立法目前還是十分薄弱的，立法的缺乏直接導致環境管理權的缺乏，土壤污染防治只能依據現有為數甚少的、授權不充分的法律進行環境管理，這與土壤污染的嚴峻形勢及其防治的實際需要很不相適應，在土壤污染防治問題的原因分析中，幾乎都將政策與法律的缺失問題作為最主要原因之一。

(一)不能滿足保障公眾健康和經濟、社會與環境可持續發展的需要

目前我國土壤污染的總體形勢相當嚴峻^[1]，土壤污染直接或間接地危害人體健康和環境安全，嚴重影響農業生產、阻礙土地的再次開發利用，制約經濟、社會與環境可持續發展，反映出以防治環境污染為任務的環境法，沒有達到法律的目的。

在我國就污染物而言，污染土壤的物質種類繁多，據駱永明教授主持的國家973項目“長江、珠江三角洲地區土壤和大氣環境質量變化規律與調控原理”的研究，最近的一次檢測發現，長三角某地區一處土壤檢出的有機物多氯聯苯多氯聯苯屬于國際社會高度關注的有毒物質，它在土壤中殘留，通過食物鏈積累、放大，最終危害人體健康和生態系統。竟達100多種!此外，以鎘、鉛、汞、砷等為主的重金屬污染在一些地區也非常嚴重。根據初步數據，受鎘、砷、鉻、鉛等重金屬污染的耕地面積近2 000萬公頃，約占耕地總面積的1/5。^[2]

據不完全調查，目前全國受污染的耕地約有1.5億畝，污水灌溉污染耕地3 250萬畝，固體廢棄物堆存占地和毀田200萬畝，合計約占耕地總面積的1/10以上^[3]，其中多數集中在經濟較發達的地區。據中科院此前的一項調查結果顯示，近年來，廣州近郊因為污水灌溉而污染農田2 700公頃，因施用含污染物的底泥造成1 333公頃的土壤被污染，污染面積占郊區耕地面積的46%。這項調查還表明，全國目前至少有1 300萬~1 600萬公頃耕地受到農藥的污染。^[4]

土壤污染不僅引起食物農藥污染中毒事件等食品安全問題，還直接導致食物品質不斷下降。有些地方糧食、蔬菜、水果等食物中鎘、鉻、砷、鉛等重金屬含量超標或接近臨界值。由于農藥和有機物污染、放射性污染、病原菌污染等其他類型的土壤污染所導致的經濟損失尚難以估計。但據估算，全國每年因重金屬污染的糧食達1 200萬噸，造成的直接經濟損失超過200億元^[3]。土壤污染除影響食物的衛生品質外，也明顯地影響到農作物的其他品質，有些地區污水灌溉已經使得蔬菜的味道變差、易爛，甚至出現難聞的異味；農產品的儲藏品質和加工品質也不能滿足深加工的要求。

除耕地之外，我國的工礦區、城市也存在土壤(或土地)污染問題。生活和工作在受污染土地上的人們的健康受到嚴重威脅。例如，據了解近幾年來上海在產業結構調整和城市改造中，約有1 400家有一定污染的工廠被搬遷，但在對土壤污染未作調查和評估的情況下，有關單位就直接在原地建造居民住宅或商住樓等。又如為治理工業污染，“十五”期間，北京市百余家工廠陸續遷出市區，今后還會有一些企業要停產或搬遷。對原來的工業用地進行污染評估或污染修復，使其達到再次開發利用的功能需求。保障首都環境安全，已經成為市政府和公眾密切關注的問題^[5]，但卻缺乏土壤污染的評估、修復規范與標準。

(二)缺乏完整的土壤污染防治法律體系

與大氣污染主要是廢氣(包括顆粒物)造成、水污染主要是廢水造成不同，土壤污染不僅(在有的地方甚至不是主要)是固體廢物造成的，而且是長期、多因素、綜合作用的結果：既包括固體廢物，也包括廢氣、廢水等污染物造成的；既包括直接排放的、也包括從大氣、水環境等環境遷移轉化來的；既包括使用、排放等控制性釋放活動造成的，也包括泄露等非控制性釋放活動造成的。而且，與大氣和水資源不同，土壤作為土地的成分之一，屬于財產權的范圍。因此，僅有固體廢物、農業生產活動控制，對土壤污染防治是不夠的，還要綜合控制。但是，我國現有污染防治法，不僅沒有綜合性土壤污染防治法，而且缺乏土壤污染綜合防治的規定，使得我國關于土壤污染防治的立法缺乏系統性和協調性。

(三)缺乏農業土壤污染防治的系統性規定

土地不僅是農民賴以生活的居所地，而且是其維持生計、經濟的重要要素，但是，長期以來，我國農業法主要關注地力；而我國環境保護工作的重心放在了城市，而極少關注農村，農村環境保護法律存在嚴重不足，同時農業土壤污染問題主要是面源污染，我國環境法卻缺乏面源污染控制的機制和制度。加之，近年由于城市產業結構調整，許多污染企業“下鄉”，產生了越來越多的土壤污染，而我國環境法也缺乏這方面的規定。因此，缺乏法律規定或者可操作性強的制度以及監督管理能力保證，使得土壤污染防治工作在農村缺乏有效的機制與制度保證。

(四)缺乏企業搬遷的土壤污染防治的管理規定

與大氣環境、水環境不同，土地的固定性和使用可獨占性，使得其生產環境與生活環境、生態環境的邊界是可以明確區分的，而生產環境與生活環境、生態環境的管理是適用不同的法律和標準的，土壤是受這種區分影響最大的環境要素。但是，隨著經濟的發展、社會的變化，生產環境與生活環境、生態環境的具體范圍是不斷變化的，在調整中法律和標準適用所產生的差異，需要法律規制。近幾年來，我國在產業結構調整和城市改造中，每年都有成千上萬的有一定污染的工廠被搬遷，已經并正在留下許多土壤污染防治問題，是固體廢物、廢水、廢氣等污染源與污染物控制所不能解決的，需要專門立法。但是我國現有污染防治法，不僅沒有土壤污染防治專門立法，而且，缺乏企業搬遷的土壤污染防治的管理規定。

(五)缺乏受污染土壤的清除和修復的規定

污染的土壤如不加清除和修復，不僅可能引起地下水源、空氣、地表水的污染，而且由于其恢復是長期的，會長期危害生活其上人們的身體健康，將帶來巨大的經濟和社會隱患。大氣污染防治法、水污染防治、固體廢物污染防治法等其他污染防治法，不能解決已經受污染的土壤的清除和修復等問題，土壤的清除和修復的要求和責任確定需要專門立法；而土壤污染不僅是可以清除和修復，而且土壤污染修復具有很強的科學技術性和污染轉移的風險，也需要加以規制。但是，我國現有污染防治法，不僅沒有土壤污染防治專門立法，也缺乏土壤污染清除和修復的規定。

(六)缺乏土壤污染防治與土壤環境保護標準

1995年國家曾頒布土壤質量環境標準，但業內專家認為該標準過分強調統一，并不能滿足我國土壤多樣化特點。同時，由于制定時的局限性，并不能滿足土壤污染防治與土壤環境保護的需要。例如，該標準中對鉛的臨界含量定值偏高，難以保障兒童健康；另外標準中有機污染物種類太少，僅有“六六六”和DDT兩種，事實上，這兩種農藥于1983年已停產，對土壤危害程度越來越小，可其他新型的污染物并沒有列為有機污染物。而且，土壤環境標準體系也未形成，土壤環境監測規范與監測能力建設非常缺乏，使得全國土壤污染的面積、分布和程度不清，導致防治措施缺乏針對性。同時，我國土壤污染防治的污染控制標準還十分不足。

三、完善我國土壤污染防治法的主要途徑

為了應對日益嚴峻的土壤污染問題，我國已經確定采取更多措施。胡錦濤總書記多次強調，要讓人民群眾喝上干凈的水，呼吸清潔的空氣，吃上放心的食物，在良好的環境中生產生活，并明確要求“把防治土壤污染提上重要議程”

(一)制定《土壤污染防治法》，完善土壤污染防治的法律、法規體系

為了使土壤污染防治有法可依，需要健全和完善土壤污染防治法律、法規體系。在這個體系中，應當中央立法和地方立法相結合、綜合性立法與單行性立法相結合、土壤環境保護與土壤污染防治立法相結合、實體性立法與程序性立法相結合，各層次、各部分的土壤污染防治立法相互聯系、相互補充，共同達到土壤污染防治立法的總體目標。目前，最亟需制定的是一部綜合性的土壤污染防治的法律。

自第8屆全國人民代表大會第2次會議起，就不斷有代表提出保護農村環境的議案，強烈呼吁加強對農村土壤污染的防治，特別是加強對耕地污染的防治。近年來，更有更多名全國人大代表和地方人大代表提出制定土壤污染防治法律和地方性法規的議案或建議在2003年“兩會”期間，江蘇省射陽縣農技推廣中心副主任姜德明等39位全國人大代表就提出議案，建議將治理土壤污染問題提上議事日程；2004年召開的“兩會”上，廣東省的有關建議被相關人士再次提出來。。這些議案和建議受到國家行政機關和立法機關的重視，全國人大環資委從1994年起開始關注土壤污染防治的立法問題，鑒于我國土壤污染的嚴峻形勢，為了有效地保護土壤，防止土壤污染的進一步發展，進行土壤污染整治，促進土壤改良，保障土壤安全，規范土壤污染防治活動，推動土壤污染防治法制化建設的發展，制定一部專門的《土壤污染防治法》已列入國家議事日程，根據全國人大代表多次建議，全國人大環資委在研究本屆人大環境與資源立法規劃時提出了抓緊制定《土壤污染防治法》的建議。

《土壤污染防治法》應是我國土壤污染防治方面的一部專門性法律，根據我國環境法律、法規體系的結構，該法是我國土壤污染防治領域里的一部最主要的法律，其是環境保護領域里的一部單行法律，同時又自成體系。該法立法的目的是為了預防和整治土壤污染，保護土壤環境，保護農產品安全和人體健康，保證土壤資源的永續和安全利用。從我國環境污染防治的立法模式以及國外相關立法經驗看，《土壤污染防治法》結構上應當包括：總則、管理體制與制度、土壤污染預防、污染土壤的整治與修復、法律責任等內容。

同時，由于污染物既可以直接產生土壤污染，也可通過水、大氣等環境要素遷移轉化后，間接導致土壤污染。因此，大氣污染防治、水污染防治、水源涵養、固體廢物污染環境防治、土地管理、農業環境保護、耕地保養等等都涉及到了土壤污染防治工作；也只有相關法律法規的密切配合，才能完成土壤的污染防治工作。所以，土壤污染的防治，不僅需要制定專門的《土壤污染防治法》，也需要修改完善相關法律、法規，以形成完善的、科學的土壤污染防治立法體系。

(二)建立和健全土壤污染防治的管理體制與管理制度

由于土壤污染本身的特點，土壤污染源廣泛，涉及土壤污染的管理事項特別多，涉及土壤污染防治工作的部門亦比較多且職責存在交叉。盡管土壤污染防治多部門管理是必要的，但是，由于涉及部門眾多，職責分散，不利于土壤污染防治的高效協調開展。因此，按照我國環境法“統一監督管理與分級、分部門管理相結合”的原則規定，理順土壤污染防治的管理體制是制定《土壤污染防治法》的重要內容。土壤污染防治的管理應是分工和協調相統一的體制。《土壤污染防治法》應確定土壤污染防治的統一監督管理部門——環境保護行政主管部門的統一監督管理職責，明確土地、礦產、農業、水利行政主管部門等監督管理部門和相關部門的職責和權限，建立地方人民政府對土壤環境質量的負責機制。

在我國現有的立法中，已經建立了一些土壤污染防治的管理制度，但由于這些制度的設計不全面、不完善，難以真正發揮其作用。應建立和完善土壤污染控制區制度、土壤污染防治規劃制度、土壤污染防治標準制度、土壤污染防治監測制度、土壤污染防治調查及信息披露制度、土壤污染環境風險評價制度等管理制度。

(三)建立和完善土壤污染防治與污染土壤修復的法律制度

土壤污染與大氣污染、水污染有著不同的特點，土壤具有污染累積性和可修復性，單純地從污染物、污染源預防是不夠的，同時受污染的土壤一般可以并應該進行修復與整治。因此，防治土壤污染從內容上包括兩個主要部分：一是土壤污染防治；二是污染土壤修復與整治。

我國環境污染防治法雖然已經有一些對污染物、污染源的控制，可以起到土壤污染防治的作用，但是，有些制度沒有考慮土壤污染防治的需要；甚至有些制度在一定范圍、一定程度上影響土壤污染防治。因此，應根據土壤污染防治需要，建立和完善建設項目的土壤污染預防制度、防止污染物排放污染土壤制度、防止污染物遷移污染土壤制度、土地利用的限制制度、土壤污染突發事件應急制度、農用地的土壤污染防治制度、企業運行中的土壤狀況報告與檢查制度、企業破產、關閉或土地改作他用時土壤狀況的監測、評估制度等。

在完善土壤污染防治制度中應特別注意農業土壤污染防治的系統性和可操作性。目前我國的農業土壤管理法律法規主要注重土地肥力、人畜安全等問題，農業土壤污染防治缺乏規定，但是根據進行的監測，現在土壤檢出的多氯聯苯等有毒性、持久性有機物種類繁多，以鎘、鉛、汞、砷等為主的重金屬污染在一些地區也非常嚴重，它們不僅對人體有害，更會給環境及農業生產安全帶來一系列不良影響。因此應制定農業土壤污染防治的專門性規定。

我國環境法律中，污染土壤修復與整治制度基本上是空白，制定《土壤污染防治法》和其他法律、法規時，應當從人民生命健康安全、生態安全、食品安全和國家安全以及土地資源保護與合理利用的高度，對土壤污染和污染修復予以重視，確立土壤污染修復的對象和優先序位、建立污染土壤修復計劃與方案制度、污染土壤修復評估與鑒定制度、污染土壤的修復責任制度、污染土壤的修復技術開發與應用制度、修復污染土壤的資質規定、土壤污染整治基金制度等。

在建立污染土壤修復制度中，應特別注意廢棄工業用地與城市開發的土壤污染防治的管理。城市工業用地污染問題因具有隱蔽性和滯后性，有毒有機物、重金屬等數十年積累，土壤污染已經十分嚴重，而污染的土地如果不加治理，讓土壤本身自然恢復，一般需要花兩三百年，嚴重的要花上千年。但是，我國在企業破產、倒閉、歇業、土地改作他用等時候，均缺乏環境監督管理。而目前由于經濟發展、產業結構和城市結構調整等原因，我國每年有成千上萬污染嚴重企業關停，其土地許多是處在市區，而城市規劃與開發通常是從區域開發，地理、地質、大氣、水等的利用，沒有考慮土地污染問題，生活和工作在受污染土地上的人們的健康可能將會受到直接危害，已經留下了巨大的安全隱患。為防止土壤污染給我國城市房地產開發可能帶來的巨大環境風險，應制定廢棄工業用地與城市開發的土壤污染防治的專門性規定。

(四)明確單位和個人在土壤污染防治方面的權利和義務，建立完善的公眾參與機制

我國環境污染防治法實行環境污染者依法負責的原則。企業、事業單位在經濟活動和其他管理活動中，應當采取措施，防止對土壤造成污染。已經造成污染的，應當承擔整治或修復責任。

公民既有享受美好環境的權利，也有保護環境的義務。公眾參與指公眾依法享有參加環境資源保護活動和環境資源保護管理監督的權利和自由。環境管理作為涉及每一個人的事業，需要公眾的廣泛參與，這早已成為世界各國的共識，公眾參與原則是我國環境法的基本原則。我國雖然在環境立法中已經有了一些鼓勵公眾參與的規定，但這些規定既不全面、也不系統、還缺乏程序性規定與救濟保障。特別是在土壤污染防治法方面還缺乏規定。因此，土壤污染防治法應當將公民在土壤污染防治方面的環境權具體化、制度化，明確公眾參與環境保護的權利義務、主要途徑、形式、范圍、程序及保障、激勵機制，為公眾參與環境保護提供根本保證，此外，應加強提高公眾環境意識的宣傳、教育、培訓，為環境污染防治和環境保護的發展提供持續的社會根本動力。

(五)規定土壤污染防治的法律責任，完善土壤污染糾紛與救濟程序

科學、合理地設定法律責任是保障法律能發揮實際效果的需要。我國環境污染防治法中主要做了行政責任與民事責任的特別規定。

環境行政責任的規定中，我國近年來一方面增加了行政處罰的種類、加大了行政處罰的力度；另一方面重視對行政管理部門及其工作人員責任的追究。土壤污染防治立法應注意這種發展。

鑒于土壤污染的復雜性、累積性和滯后性，一般的環境污染民事責任制度在追究土壤污染者的民事責任時往往無能為力。采用特殊的、更為嚴格的民事責任制度，成為土壤污染立法的重要內容。其表現就是嚴格責任、連帶責任和溯及責任的適用，以及責任社會分擔與社會救助等。

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China’s Legislation for Preventing and Controlling Soil Contamination

LUO Ji

(Research Institute of Environmental Law，Wuhan University，Wuhan 430072，China)

Abstract：No act or regulations have yet been enacted in China for soil contamination. Rather，only some relevant provisions scatter in the Environmental Protection Act of the PRC，which indicates that a gap exists in legislation for preventing and controlling soil contamination and we badly need a systematic and operative statutory framework. Absence of legislation immediately results in lack of environmental managerial，power which cannot meet the demand for preventing soil contamination. While analyzing land contamination，people always focus on lack of policies and laws. As such，an elaborate statutory system should be built and especially an act be enacted that specifies the purpose，basic principles and managerial rules of prevention of soil contamination in China.

Key Words：legislation；soil contamination；prevention and control；soil environment；protection

本文責任編輯：曹明德