駁回行政復議申請決定方式研究

摘 要：駁回行政復議申請決定方式作為行政復議制度的一大創新，它具有一定制度價值，但同時也存在一定的立法缺憾，而對駁回行政復議申請決定的監督除了通過行政路徑以外，還應當通過賦予這一決定可訴性的方式以強化對其司法監督。

關鍵詞：駁回；行政復議；申請；決定

中圖分類號：DF31

文獻標識碼：A

行政復議制度是行政機關運用行政層級監督權對行政行為進行監督，達到當事人權益保障的行政救濟制度。由于制度層面與實踐層面存在的諸多問題導致了當前我國行政復議制度運作的低效。而近年來，許多地方行政復議機關行政復議案件受案數量的大幅下滑也充分說明行政復議制度正逐步陷入民眾信仰危機之中。為此，理論界與實務部門對行政復議制度的公正性、實效性也都提出了批評，并提出了諸多完善行政復議制度的方案。這些背景的存在直接催生了《行政復議法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)。

為了適應當前不斷出現的行政爭議類型、不斷暢通行政復議程序，《實施條例》創設了駁回行政復議申請決定方式，應該說這是《實施條例》的一大制度創新。根據《實施條例》第四十八條第一款第(一)項之規定，行政復議機關可以針對理由不成立的不作為行政復議申請以及不當受理的行政復議申請作出駁回行政復議申請決定。作為一種新的行政復議決定方式，駁回行政復議申請決定尚未得到充分的實踐。為有效指導、規范這一行政復議決定方式的適用，本文試圖就這一決定方式的制度價值、制度缺憾以及相關監督問題作如下探討：

一、立法評剖

駁回行政復議決定方式的增設作為行政復議制度的一大創新，在一定意義上，它能夠有助于解決行政復議制度實踐中出現的一些問題，但這一立法也有一定的缺憾。

(一)制度價值

1化解不作為案件中維持判決適用所可能引發的邏輯矛盾

根據《實施條例》規定，行政復議機關可以針對理由不成立的行政不作為案件作出駁回行政復議申請決定。在不作為案件中，行政復議申請人所針對的爭議標的更多的是一種消極行為。針對違法消極行為，行政復議機關可以通過確認違法或者責令履行的決定方式對案件作出決定，但針對合法消極行為，尤其是在被申請人并無法定職責的情況下，行政復議機關如何作出決定，在《實施條例》出臺之前，行政復議機關一般是機械地適用《行政復議法》第二十八條所規定的維持決定條款作出維持決定。但這樣做，顯然是不符合邏輯的，因為適用維持判決的一個重要前提就是在行政復議申請人提出行政復議之前，業已存在一個實在的行政行為。因此，《實施條例》將理由不成立狀態下行政不作為案件納入到駁回到行政復議申請決定的適用范圍，直接地化解了機械適用維持決定所引發的邏輯矛盾，填補了傳統行政復議決定方式的不足。

2暢通行政復議程序，化解不當受理后的程序困境

根據《行政復議法》的規定，行政復議機關應當自收到行政復議申請后5日內對行政復議申請作出是否受理的答復。但在行政復議實踐中，由于許多行政復議申請人所提交的行政復議申請存在內容模糊、標的不清、案件情況復雜等情況，再加上有時行政復議機關與行政復議申請人聯系不暢等原因，這些客觀情況的存在常常導致行政復議機關難以在規定的受理審查期限內對行政復議申請是否受理作出準確的判斷，行政復議機關往往是出于對行政復議申請人行政復議申請權充分保障之考慮，一般是盡可能地受理。因此，許多不符合受理條件的行政復議申請常常是在行政復議機關受理以后才得以發現。

對于受理以后才發現并不符合受理規定的行政復議申請，行政復議機關如何處理?在《實施條例》出臺之前，《行政復議法》并無相關的規定。為了解決這一問題，有學者曾建議從便于工作并減少麻煩的角度出發，擴大行政復議終止的適用范圍，將行政復議終止作為不當受理狀態下的行政復議結案方式。國務院法制辦公室也曾于2002年1月16日針對北京市人民政府法制辦公室《關于終止審理余國玉復議案件的請示》京政法制復字〔2001〕41號關于行政復議機關受理行政復議申請后，發現該行政復議申請不符合《中華人民共和國行政復議法》規定的如何處理的問題作出批復，明確表明可以通過終止方式處理^[1]。

由于行政復議終止作為行政復議程序的一種非常正常終結方式，其側重于是對現有行政復議程序狀態的一種客觀宣告，就其本質而言，它并不能夠被用來解決行政復議申請人的程序權利與實體權利問題的處理。因此，將行政復議終止適用于不當受理狀態下行政復議申請的規定在本質上并不符合“訴判相一致”的基本裁決程序原理的。為此，針對不當受理的行政復議申請，《實施條例》參照司法訴訟程序中駁回起訴的做法，創設了駁回行政復議申請決定方式。應當說這一制度創新理順了行政復議申請與行政復議決定之間存在的邏輯關系，建立了以行政復議申請為中心的行政復議決定模式。

(二)制度缺憾

1行政復議請求與行政復議申請的混同

現 代 法 學 徐曉明：駁回行政復議申請決定方式研究根據《實施條例》第四十八條的規定，行政復議機關可以針對理由不成立的行政不作為行政復議申請作出駁回行政復議申請決定。筆者認為，將此類不作為案件納入到駁回行政復議申請決定的適用范圍，這一制度設置在立法上并不妥當。它從根本上混淆了行政復議請求與行政復議申請之間所存在的本質區別。而對于這一點，立法者自身也認識到《實施條例》并沒有對行政復議申請與行政復議請求作嚴格的區分^[2]。不同于行政復議請求權，行政復議申請權具有基礎性與前提性，它是一種“門檻權”。而行政復議請求權則更多地是屬于實體權利的范疇。這些區別決定了對待行政復議請求與行政復議申請的處理規則是不同的。

根據行政復議的一般原理，程序問題與實體問題在具體的處理規則上是存在本質區別的。有關于被申請人是否具有履行法定職責以及是否已經履行法定職責這些事項，筆者認為，這些問題雖和行政復議申請權相關，但卻是已經超出了行政復議申請程序權利的范疇，進入了行政復議實體問題的范疇。在對不作為案件審查過程中，被申請人沒有法定職責或者已經履行法定職責這些法律事實的出現從根本上影響的是行政復議申請人的具體行政復議請求權，而不是作為其參與行政復議程序前提的行政復議申請權。在這種狀態下，行政復議申請權作為開啟行政復議程序之門的“金鑰匙”，這一基本程序權利行政復議申請人仍然有權擁有，其提出行政復議申請是合法的，但是其提出的具體要求卻由于上述法律事實的存在而不能得到行政復議機關的確認與保護。

由此可見，《實施條例》混同、模糊了行政復議申請與行政復議請求這兩者之間的區別，不當地將本應只能處理行政復議程序事項的駁回行政復議申請決定方式適用于行政復議實體權利事項的處理。

2不當駁回后的恢復審理規定違背了程序的既決效力原理

我國學者季衛東先生認為凡是“經過程序認定的事實關系和法律關系，都被一一貼上封條，成為無可動搖的過去。”^[3]筆者認同季衛東先生關于程序既決效力的認識。行政復議程序作為行政程序的一種，其運行結果也必然具有既決效力。駁回行政復議申請決定的作出直接意味著行政復議程序的徹底終結。根據《實施條例》第四十八條第二款的規定，當行政復議機關駁回行政復議申請決定理由不成立時，行政復議機關應當恢復審理。筆者認為恢復審理的前提是行政復議程序尚未運行終結，可能基于各種原因，行政復議程序的運行正處理中止狀態。顯然，《實施條例》針對不當駁回后行政復議程序處理適用恢復審理的規定違背了駁回行政復議申請決定所具有的既決效力原理。針對不當駁回決定，行政復議機關應當重新審理行政復議案件，而不是恢復審理行政復議案件。

行政復議案件恢復審理與行政復議案件重新審理兩者之間在具體程序架構方面是存在本質區別的。行政復議案件的恢復審理直接意味著行政復議案件仍然由原行政復議機關、原審理人員進行審理，而重新審理的行政復議案件，盡管仍然由原行政復議機關進行審理，但根據程序中立性原則的基本要求，作出駁回行政復議申請決定的原來審理人員應當按照回避制度的要求不得參與案件的再次審理，案件的重新審理工作應當由其他工作人員進行擔當。

二、駁回行政復議申請決定監督路徑選擇

(一)實然性規定：行政路徑

駁回行政復議申請決定的作出直接意味著整個行政復議程序的終結。為了防止行政復議機關濫用駁回行政復議申請決定權，強化對這一行政復議監督權的監督^[4]，《實施條例》通過第四十八條第二款規定了行政化的監督路徑。即行政復議申請人可以依據《實施條例》第四十八第二款的規定向行政復議機關的上級機關進行投訴，上級行政機關也可依據職權主動對行政復議機關的駁回行政復議申請決定進行行政監督，如認為駁回行政復議申請決定的理由不成立的，可以責令行政復議機關恢復審理。

(二)應然性展望：司法路徑

行政復議決定作為行政復議權力的載體，它是判斷一個行政復議機關是否客觀、公正地處理行政爭議的核心要素。筆者認為，我們除可以從行政系統內部監督的視角出發，來進一步確保行政復議決定的客觀、公正性外，還可以通過與行政復議制度相銜接的司法監督路徑來迫使行政復議機關自覺樹立中立意識，努力抵制影響公正性的非正常干擾，客觀、公正、獨立地處理行政爭議，切實保障行政復議申請人的合法權益，發揮其作為救濟制度的權利保障價值。

駁回行政復議決定作為一種新的行政復議決定方式，它在豐富行政復議決定制度的同時，也給行政訴訟的實踐帶來了新的課題。其中，最為核心也是事關行政復議與行政訴訟這兩種救濟制度能否有效銜接的一項內容即駁回行政復議決定是否具有可訴性的問題，駁回行政復議申請決定是否具有可訴性，《實施條例》并沒有回答這一問題。筆者認為，下述理由決定了駁回行政復議申請決定是具有可訴性的：

1行政職權性：司法監督的邏輯起點

駁回行政復議申請決定的作出，行政復議機關一般需要考察以下幾個方面的內容，即該行政復議申請是否屬于本機關管轄、是否屬于行政復議受案范圍、是否在行政復議的申請期限內、申請人主體資格是否適格、被申請人職權依據等方面。行政復議機關對于這些內容的審查與判斷蘊含了行政復議機關對上述諸要素的主觀價值判斷，筆者認為，這些要素判斷中只要有行政復議機關自我主觀價值的成分，就不能完全排除行政復議機關對這些要素判斷的任意與濫用，因為“一切有權力的人很容易濫用權力”，這是一條萬古不易的經驗。因此從規范、約束、監督行政權的角度出發，將駁回行政復議申請決定納入到司法審查的范圍，賦予其可訴性，既具有理論意義，又具有實踐的意義。

行政復議機關對于行政復議申請是否符合受理規定的審查雖然從表面上是屬于形式審查的范疇，但從本質來說整個審查過程卻蘊含了行政復議機關諸多法律價值、法律觀念的主觀判斷。在行政復議申請人和行政復議機關就駁回行政復議申請決定產生爭議時，行政復議申請人如只能通過非嚴格程序保障的信訪、申訴等救濟渠道來對駁回行政復議申請決定進行監督的話，筆者認為這種制度設計難以對駁回行政復議申請決定進行正規而有效的監督，因此行政復議申請人通過此程序也就無法獲得有效的行政救濟。所以，從有效保障行政復議申請人行政復議救濟權的角度出發，只有通過將此類駁回行政復議申請決定納入到司法審查的范圍，在行政復議申請人享有充分的程序權利保障并在嚴格的證據規則的約束情況下，通過正規的庭審、質證等審判程序，讓駁回行政復議申請決定接受嚴格的司法審查，唯有如此，行政復議申請人的合法的行政復議救濟權才能得到充分而有效的保障。

2自律機制內在缺陷：司法監督必要性之所在

行政復議是行政機關運用行政層級監督權對行政行為進行監督，達到當事人利益保障的一種行政救濟制度。就其本質而言，它是行政系統內的一種自我監督機制，屬于自律范疇。筆者認為，一項監督制度只要是屬于自律范疇，它就無法從根本上消除監督主體與被監督主體之間利益關聯性的問題，這些利益關聯性問題的存在就容易導致諸多監督不公正問題。在行政復議程序中，行政復議機關首先是被申請人的上級行政機關，然后才是監督者。行政復議機關與被申請人之間具有共同的行政化背景。實踐已充分說明，在行政復議程序中，行政復議機關與被申請人背景同一性的特點是一把刃劍。一方面，他們之間共同的行政化背景非常有助于行政復議機關與被申請人在行政復議程序中的溝通與交流，而溝通與交流的順暢顯然是有利于行政爭議的快速、高效解決。但另一方面，這種共同的行政化背景如被不當利用，則有可能會成為“官官相護”、違法復議的誘因。因此，加強對行政行為的監督，除了依靠行政復議這一自律機制外，還要強化對行政復議這一自律機制本身的監督。

基于駁回行政復議申請決定的可訴性，公民、法人或者其他組織就擁有了訴權，這種訴權的擁有并不必然要求權利人現實地行使，但是它卻是一種潛在的力量，它可以潛在地約束行政復議機關擺正自己的位置，自覺規范自身的行政復議行為，依法作出駁回行政復議申請決定。

3駁回起訴裁定的可上訴性：可供借鑒的范式

從內容來看，無論是針對理由不成立的不作為案件還是不當受理的案件，行政復議機關作出的駁回行政復議申請決定都是針對行政復議申請人行政復議申請權所這一“門檻權”作出的否定性評價。從階段上來看，駁回行政復議申請決定是在行政復議機關受理行政復議申請之后作出的。因此，基于這兩點，駁回行政復議申請決定在本質上趨同于行政訴訟程序中的駁回起訴裁定。而根據行政訴訟法的規定，行政訴訟原告如對駁回起訴裁定不服是可以通過正規的上訴途徑來進行救濟的。因此，參照行政訴訟的做法，行政復議申請人不服駁回行政復議申請決定也是可以提出“上訴”的。但一級復議體制決定了單純行政復議體制內沒有再次復議的“上訴”機制。因此，行政復議申請人如果不服駁回行政復議申請決定，則可以通過行政訴訟的司法救濟機制來替代行政復議內的“上訴”機制進行正規的權利救濟。

4行政訴訟司法解釋：可訴性依據

駁回行政復議申請決定通常承載兩種功能，一種功能就是行政復議機關對正在進行的行政復議程序所作出的終結宣告；另外一種功能就是行政復議機關通過駁回行政復議申請決定向行政復議申請人書面表明對于行政復議申請的不予受理態度。盡管，行政復議機關對于行政復議申請不予受理的態度是通過駁回行政復議申請決定的形式體現出來的，但這仍然不能改變其不予受理的本質。因此，根據行政訴訟法以及《最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋》第三十三條第二款“復議機關不受理復議申請或者在法定期限內不作出復議決定，公民、法人或者其他組織不服，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應當依法受理。”的規定，駁回行政復議申請的決定應當屬于行政訴訟的受案范圍，而此時司法審查的標的從本質上來說則是行政復議機關行政復議不受理行為。因此，行政訴訟法司法解釋為駁回行政復議申請決定的可訴性提供了法律依據。

5司法最終：將駁回行政復議申請決定納入司法審查的意義

美國早期著名憲政學家漢密爾頓指出，“國家與其成員或公民間產生的糾紛只能訴諸法庭，其他方案均不合理。”^[5]這就是說，一切爭議最終只能通過司法途徑才能得到合理有效的解決。根據我國學者的研究和歸納，司法最終裁決原則包括以下三方面內容：一切因適用憲法和法律而引起的法律糾紛和相應的違憲違法行為由法院進行裁決；一切法律糾紛，至少在原則上應通過司法程序即訴訟程序解決；法院對于法律糾紛以及相關法律問題有最終的裁決權^[6]。比較而言，行政糾紛的處理更需要司法機關的介入，因為行政爭議中當事人雙方的地位并不對等，一方是擁有強大公共權力和優越地位的行政主體，另一方是作為社會弱者的公民、法人或其他組織。行政復議盡管也是解決行政爭議的一種救濟途徑，但它畢竟是行政系統內的一種自我監督、層級監督，是“自己做自己案件的法官”。如果行政復議機關自身不受來自系統外的“異體”監督，或者說受到的監督是柔性的，是很難有效地保證復議機關公正合法地履行監督職責。而司法監督的價值和意義，不僅在于它是一種“異體”監督，更重要的是，司法機關有一系列公正且嚴謹的程序以及一支具有人格魅力和職業專長的法官隊伍，從而有效地保證了司法活動的中立性、客觀性、公正性和有效性。當駁回行政復議申請決定將面臨可能的司法審查時，行政復議機關出于避免在行政訴訟中承擔不利的訴訟后果的考慮，自然會更加謹慎、合理地行使其駁回行政復議申請決定權。可見，行政復議作為一種具有監督特質的行政行為，只有全面地接受司法監督，才能充分發揮行政復議制度的監督功能，維護行政復議制度的威信，切實維護行政復議申請人的合法權益。

基于此，筆者認為，當前可以結合《行政訴訟法》修改之際，以完善對行政復議決定的監督為支點，進一步強化司法對行政復議決定的監督。鑒于我國目前駁回行政復議申請決定司法監督規范的缺失現狀，筆者認為，可以在《行政訴訟法》中明確規定“行政復議申請人如不服駁回行政復議申請決定可以提起行政訴訟”，以此來強化司法對行政復議決定的全面監督。

綜上所述，駁回行政復議申請決定方式作為行政復議制度的一大創新，它具有一定制度價值，但同時也存在一定的立法缺憾，而對駁回行政復議申請決定的監督除了通過行政路徑以外，還應當通過賦予這一決定可訴性的方式以強化其司法監督。

參考文獻：

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[6]宋爐安司法最終權—行政訴訟引發的思考[J]行政法學研究，1999(4)：48-49

Methods to Dismiss an Application for Administrative Review

XU Xiao ming

(Law School of Soochow University，Suzhou 215006，China)

Abstract：Dismissal of an application for administrative review is deemed a creation in the administrative review system，which is of certain institutional value but also with some legislative defects. Apart from administrative supervision over the dismissal，turning down an application should be subject to judicial adjudication so that judicial supervision is enhanced.

Key Words：dismissal；administrative review；application；decision

本文責任編輯：汪太賢