行政區劃改革：焦點、態勢及走向

[摘要]行政層級過多、省級行政區劃設置不合理、鄉鎮政權出現治理危機以及“行政區經濟”對區域橫向合作的阻礙，是目前行政區劃存在的焦點問題。新一輪行政區劃改革的態勢，主要表現為強縣擴權、撤并鄉鎮和破除行政壁壘。根據我國經濟社會發展的現實狀況以及區劃改革實踐。結合“十一五”規劃精神，未來行政區劃改革總的方向，將著眼于減少層次、調整幅度、轉變功能、增強活力、提高效率以及促進區域協調互動。增直分省，弱市強縣，鄉鎮自治，區域發展統籌規劃，是未來行政區劃改革的模式選擇。

[關鍵詞]行政區劃改革；中央與地方關系；“十一五”規劃

[中圖分類號]D630.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1000－4769(2007)04－0046－06

行政區劃是指一個國家根據政治統治與行政管理的需要，遵循有關法律規定，綜合考慮地理條件、經濟聯系、民族分布、人口密度、歷史傳統、文化背景等因素，將國土劃分為若干層級、不等幅員的行政區域，并在各個行政區域設置相應的政府機構，實施分級分區管理，從而形成國家治理的基本空間格局。行政區劃是中央與地方關系的空間投影。作為事關國家政治、經濟、社會發展全局的重大戰略問題。行政區劃設置是否合理，直接關系到政治穩定，關系到國家和地方行政管理的效能，關系到資源科學配置和生產力的合理布局，關系到經濟社會的健康發展。

我國歷史悠久，幅員遼闊，自然條件差距大，人口、民族眾多，經濟社會發展不平衡，行政區劃體制極為復雜。或簡或繁，時設時撤，不斷變化，是我國行政區劃變革的重要特點。隨著我國經濟體制改革的不斷深入，市場經濟體制的逐步建立與完善、政府職能的轉變、生產力水平的提高和現代交通通訊設施的發展以及城市化的推進，現行行政區劃對經濟社會發展的不利影響因素日益明顯，管理層級過多與區劃分割逐漸成為城市與區域持續發展的阻力。進入新世紀以來，我國行政區劃開始了新一輪的改革浪潮。

一、我國現行行政區劃體制以及改革的焦點問題

我國現行的行政區劃體制是依據1982年頒布實施的《中華人民共和國憲法》建立起來的。《中華人民共和國憲法》第30條規定：“中華人民共和國的行政區域劃分如下：(一)全國分為省、自治區、直轄市；(二)省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市；(三)縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。直轄市和較大的市分為區、縣。自治州分為縣、自治縣、市。自治區、自治州、自治縣都是民族自治地方。”第31條規定：“國家在必要時設立特別行政區。”

據此，我國現行的行政區劃體制一般有四個層級，即省級(包括直轄市、省、自治區、特別行政區)，地級(包括地級市、地區、自治州、盟)，縣級(包括市轄區、縣級市、縣、自治縣、旗、自治旗、特區、林區)，鄉級(包括區公所、鎮、鄉、蘇木、民族鄉、民族蘇木、街道)。西部少數邊遠山區在縣與鄉鎮之間還設有縣的派出機構——區公所，東中部地區的一些鄉鎮則在鄉鎮與村之間設管理區或辦事處，形成了五級管理層。截止2005年底，全國共有34個省級單位，333個地級單位，2862個縣級單位，41636個鄉級單位。

隨著我國經濟體制改革的不斷深入，市場經濟體制的逐步建立與完善、政府職能的轉變、生產力水平的提高和現代交通通訊設施的發展以及城市化的推進，現行行政區劃對經濟社會發展的不利影響因素日益明顯，管理層級過多、省級行政區劃設置不合理、鄉鎮政權出現治理危機以及“行政區經濟”對區域橫向合作的阻礙，是目前行政區劃存在的主要問題。

(一)管理層級過多，導致政令不暢，效率低下

我國是世界上少有的實行地方政府四級制的國家之一。如果再加上明文規定的十幾個副省級行政單位、相當數量的副地級行政單位和副縣級行政單位，那么，行政區劃層級就更多了。與世界其他國家相對扁平的行政區劃設置相比較，我國高而尖的“金字塔”型行政區劃存在著上行下不達、政策“截留”、效率低下、官僚機構臃腫、地方財政成為“吃飯財政”等弊端。

這些弊端在市管縣體制上表現得尤為突出。市管縣體制在建立初期，對于密切城鄉關系、加強城鄉合作、促進城鄉協調發展起到了一定的推動作用。但是，隨著我國政治、經濟體制改革和市場經濟體系的確立和不斷完善，市管縣體制已逐漸偏離其改革初期設想的長遠目標，局限性越來越明顯，形成所謂“市壓縣”、“市卡縣”、“市擠縣”、“市吃縣”或“市刮縣”的局面，地級市成了抽水機，削弱了縣域經濟發展的能力。隨著市與縣經濟差距的縮小，市縣矛盾已成為當前城市群行政區劃管理中最突出的矛盾，在經濟發達的東部沿海地區表現尤其明顯。

行政層級越多，管理成本越高，管理效率越低。隨著交通通信條件的發展，政府經濟職能的縮小和公共管理方式的轉變，減少行政層級，擴大管理跨度已成為社會發展的客觀要求。

(二)省級行政區劃設置不合理，易形成地方坐大、中央調控乏力的局面

我國省制有700多年的歷史，現行的省制是在社會歷史發展過程中逐步演變而來的。截止2005年底，全國共有34個省級單位(4個直轄市、23個省、5個自治區，2個特別行政區)。隨著我國市場經濟體制改革的不斷深入，現行省制的不合理性逐漸顯現，主要表現在：

1、省的數量偏少，各省規模差距過大。從國外一級行政區的設置來看，日本的面積只有我國的約1／30，人口只有我國的1／10不到，一級行政區的數量有47個。法國面積和人口均約只有我國的1／20左右，與我國一個中等省的規模相當，但一級行政區的數量達到了95個(不包括11個海外省及領地)。此外，由于人口密度的不均衡性，自然條件的地域差異性，以及民族分布、歷史傳統等因素，我國各省規模差距很大，省情差異性強。一般來講，東南部沿海平原地區省區面積小，人口密度大，經濟實力強。而西北部邊疆省區面積大，人口少，經濟實力相對較弱。這樣的區劃一方面增加了許多中間環節，另一方面也使得某些省在全國總體格局中分量太重，不利于國家長治久安。

2、直轄市數量過少，發展水平懸殊，分布不平衡。國際國內經驗證明，特大城市作為國家或大區域的經濟中心具有一般中小城市所不可替代的作用。在我國特定的體制環境下，一定數量的中央直轄市對國家和跨地區經濟的發展以及政治上的安定都有重要作用。而目前只有4個中央直轄市，數量顯然偏少。直轄市的地區分布也不平衡，京、津、滬三市集于沿海，重慶升格后消除了西南的空白點，但西北、華中、華南和東北缺少直轄市布局。

3、省級行政區界犬牙交錯，破壞了自然經濟區域的完整性。從歷史上看，傳統省級建制意在“鎮撫”，而非“牧民”，求地方安寧，而非地方發展，致使相鄰政區“犬牙交錯”，相互牽制。“合河南河北為一，黃河之險失；合江南江北為一，長江之險失；合湖南湖北為一，洞庭之險失；合浙東浙西為一；錢塘之險失。”在商品交流日益頻繁、區域合作日益密切的今天，繼續沿襲這種格局顯然不利于市場經濟的發展。

(三)鄉鎮政權陷入財政困境，出現治理危機

鄉鎮是我國農村的基層行政區域。截止2005年底，全國共有14677個鄉、19522個鎮，另有181個蘇木、92個民族鄉和1個民族蘇木。隨著我國農村改革的不斷深化，鄉鎮政權的治理危機開始凸顯，內陸和中西部地區的一些鄉鎮甚至出現了難以為繼的局面。這主要表現在：

1、鄉鎮政府機構設置過于龐雜，七站八所，條塊分割嚴重，很難說是一級完備的政權組織。“鄉鎮政府名為一級政權，實際上是一個空架子，根本無法領導和管理本區域內政治、經濟、教育、科學、文化和社會各項事業，缺乏應有的權威、效能和社會凝聚力。……通過(縣級設在鄉鎮的)分支機構，瓜分和肢解了鄉鎮政府的職能，侵奪了鄉鎮必要的自主權，使憲法和地方組織法賦予鄉鎮政府的大部分政權化為烏有”。

2、鄉鎮政府職能泛化，無獨立公共財政，“事權”和“財權”嚴重不對稱，責大、權小、能弱。吃“財政飯”和“事業飯”的人員過多，嚴重超編。有關部門對1020個有代表性鄉鎮的抽樣調查顯示，平均每個鄉鎮黨政內設機構為16個，其人員平均數58人，超過正常編制的2至3倍；平均每個鄉鎮下屬單位為19個，其人員達到290余人，超編嚴重。

3、財政收支嚴重失衡，許多鄉鎮都背有沉重的債務，增加了整個財政的風險，影響了基層政權的正常運轉，所承擔的社會基本保障職能和公共職能根本無法實現。

4、農民負擔沉重，鄉鎮政府成為“贏利型政權經營者”，部分地區于群矛盾尖銳，鄉鎮政府的政治合法性降低。財政困難是鄉鎮政權陷入治理危機的主要原因。鄉鎮財政是我國現行五級財政的基礎環節，也是最薄弱環節。目前，鄉鎮赤字與債務規模相當龐大。有關資料顯示，全國近40％的縣一般預算均呈赤字狀態，鄉鎮負債面達70％以上，鄉鎮基層債務額已超過5000億元，其中鄉鎮一級凈負債超過2300億元，村級負債則超過2500億元，而鄉鎮政府的債務每年還以200多億元的速度在遞增。在中西部地區，鄉鎮政府的負債現象尤為突出，幾乎所有的鄉鎮政府都被巨額債務所累，有的地方到了無法維持運轉的地步。經濟不發達、財稅體制缺陷、政府職能轉軌不到位、鄉鎮財政缺乏有效的制約和監督機制等諸多因素是鄉鎮赤字與債務負擔居高不下的重要原因。此外，農村稅費改革、尤其是取消農業稅以后，鄉鎮財政受到很大的沖擊，收入總量降低，收支平衡難以維系，收入來源渠道減少以及收入穩定性和自主性降低。財政收支嚴重失衡，債務負擔沉重，使鄉鎮政府無法有效擔當起治理的責任。

(四)“行政區經濟”現象廣泛存在，制約了區域經濟的協調發展

所謂“行政區經濟”現象，是指由于行政區劃對區域經濟的剛性約束而產生的一種特殊區域經濟現象。行政區政府在區域經濟發展中起主導性甚至決定性的作用，是行政區經濟區別于經濟區經濟最重要的特征。

行政區與經濟區是兩個不同性質、而又緊密關聯的地理區域概念。行政區是與一定等級政府相對應的政治、經濟、文化綜合體；而經濟區則是與一定等級的經濟中心相對應的自然、地理和經濟綜合體。行政區的創置和變更以政治因素為主，大小和層次的多少主要取決于行使職權的需要；經濟區的劃分著眼于經濟為主，其大小規模主要取決于中心城市的經濟實力、區域經濟聯系、交通條件等。在一個國家政治經濟領域，行政區的功能首先體現在政治功能方面，而經濟區的功能則最主要表現在經濟功能方面。“行政區經濟”引發了地方政府企業化、企業競爭尋租化、要素市場分割化、經濟形態同構化、資源配置等級化以及鄰域效應內部化等一系列問題。打破行政地域的界限，在市場基礎上實現生產要素的充分流動和優化配置．是市場經濟體制改革的目標和動力所在。目前，行政區和經濟區之間的矛盾比較突出，區域經濟運行帶有強烈的地方政府行為色彩，行政區劃界線如同一堵“看不見的墻”，行政性壁壘廣泛存在，對區域經濟橫向聯系產生剛性約束，跨區域資源配置嚴重受阻，影響了區域一體化的實現。

“從行政區劃對區域發展影響的程度來看，我國是最為深刻的。從我國自身來看，在現階段又是行政區劃對區域發展影響最大、最為嚴重的時期。”因此，淡化“行政區經濟”，加強區域協調，推進“經濟區經濟”的發展，對于我國市場經濟的發展具有重要意義。

二、我國當前的行政區劃改革態勢

(一)強縣擴權：“市管縣”體制改革

“市管縣”體制，在打破城鄉分割、促進城市化發展等方面發揮了重要作用。但隨著我國經濟社會的發展，“市管縣”體制逐漸暴露出了許多亟待解決的問題，已不適合市場經濟特別是區域經濟的發展需要，這在經濟發達的東部沿海地區表現尤其明顯，如蘇錫常地區、珠江三角洲等地。

為了加快縣域經濟的發展，緩解縣鄉財政困境，近年來，除一直實行“省直管縣”體制的浙江外，湖北、河北、江蘇、河南、安徽、廣東、江西、吉林等省份。先后推行了以“強縣擴權”為主要內容的改革試點，把地級市的經濟管理權限直接下放給一些重點縣，在經濟管理方面形成了近似于“省管縣”的格局。這是在現行行政區劃不變的情況下，對行政管理體制和財政體制進行的調整，其實質是縮小地市級政府對所屬縣的管理權，擴大縣級政府的自主權，減少管理層次，提高行政效率，促進縣域經濟發展。這項改革可以看作是減少政府級次，實行市(地)縣同級和省直管縣體制的過渡性措施，對于省以下財政體制改革和政府級次調整，具有重大的意義。

浙江省是全國率先推行強縣擴權改革的省份。1992年對13個強縣下放審批權，1997年在蕭山、余杭兩縣試行部分地級市經濟管理權限，2002年8月17日，浙江省委辦公廳下發“浙委辦(2002)40號”文件，將313項本該屬于地級市經濟管理的權限下放至20個縣級政區頭上：紹興、溫嶺、慈溪、諸暨、余姚等17個縣和杭州、寧波的三個區。這313項權限事無巨細，一一羅列。涵蓋了計劃、經貿、國土資源、交通、建設等12大類擴權事項，幾乎囊括了省市兩級政府經濟管理權限的所有方面。總體原則也被概括為四個字，“能放都放”。其中下放的權限主要是兩類：一是除國家法律、法規有明文規定之外，須經市審批或由市管理的，由擴權縣(市)自行審批、管理。二是須經市審核、報省審批的，由擴權縣直接報省審批，報市備案。該文件還規定，按國務院有關部委辦文件規定須經市審核、審批的事項，原則上也要放權。浙江一直實行“省管縣”的財政體制，縣財政直接歸省財政管轄。‘同時，縣里主要領導均由省上直接任命。在財權和人事權方面實際上接近于“省管縣”行政體制。“強縣擴權”使這些經濟強縣也直接掌握了經濟大權，幾乎和行政上級地級市“平起平坐”了。

“強縣擴權”目前正被越來越多的省份試點推行。盡管推行過程中也出現了些許不和諧之音，如省轄市對擴權縣市的支持力度減弱、垂直管理部門在擴權政策中定位模糊、“強縣擴權”后省級政府的監督管理能力問題，但從實踐層面來看，“強縣擴權”對于減少行政管理層次、降低行政成本、提高管理效率、壯大縣域經濟實力具有積極的意義。

從我國行政區劃改革的發展趨勢來看，“強縣擴權”可能并不是終局性的，即為強縣而擴權，而是未來實質性“省管縣”改革的一個前置環節。“從總體上看，改革理順了我國行政基層關系，如果堅持下去，我國最終建立省、縣、鄉三級地方政府的設想就是水到渠成的事情。”

(二)撤并鄉鎮：鄉鎮行政區劃調整改革

隨著稅費改革的推進和減輕農民負擔的呼聲日益高漲，撤并鄉鎮改革已經在各地大面積地鋪開。其動力主要來自兩個方面：一是城市化進程的加快，二是應對取消農業稅所產生的財政壓力。2001年，民政部會同中央機構編制委員會辦公室、國務院經濟體制改革辦公室、建設部、財政部、農業部、國土資源部，下發了《關于鄉鎮行政區劃調整工作的指導意見》。2004年1月，中共中央、國務院下發的《關于促進農民增加收入若干政策意見》(中發[2004]1號)指出，要“進一步精簡鄉鎮機構和財政供養人員，積極穩妥地調整鄉鎮建制，有條件的可實行并村”。民政部為此下發了《關于貫徹中發[2004]1號文件精神繼續做好鄉鎮行政區劃調整工作的通知》，要求地方從實際出發進一步調整鄉鎮村的規模，有條件、有必要的還可以繼續調整。

鄉鎮撤并過程中鄉鎮規模合理的限度，一般來講，原則上不再保留1萬人以下的鄉鎮，平原地區的鄉鎮規模在5萬人以上，丘陵地區的鄉鎮規模在3萬人以上，邊遠山區的鄉鎮規模在1萬人以上。截至2004年9月30日，我國的鄉鎮數為37166個，比1995年減少9970個，平均每天撤掉3個鄉鎮。到2005年底，有26個省(自治區、直轄市)繼續開展了撤并鄉鎮工作，全國撤并鄉鎮1953個。1個鄉鎮平均每年的財政支出大約在100萬元左右，減少1953個鄉鎮，減輕財政負擔近20億元。

為積極推動縣鄉機構精簡改革，緩解縣鄉財政困難，財政部制定了“三獎一補”的政策，給予了較大力度的財政支持。“三獎一補”是指對財政困難的縣鄉政府增加稅收收入，以及省級政府增加對困難縣財力性轉移支付給予獎勵；對縣鄉政府精簡機構和人員給予獎勵；對產糧大縣給予獎勵；對以前緩解縣鄉財政困難工作做得好的地區給予補助。2006年，中央財政“三獎一補”資金235億元人民幣已經下撥，凡2005年縣鄉財政實際供養人員比上年減少的省份，中央財政將按每人4000元給予獎勵。

實踐證明，根據經濟和社會發展的需要，適時、合理地調整鄉鎮規模和布局是必要的，有利于精簡機構，減少鄉鎮行政人員和財政開支，減輕農民負擔；有利于優化資源配置，促進鄉鎮經濟和社會事業的發展；有利于優化小城鎮體系結構，促進小城鎮建設。

鄉鎮區劃調整后，妥善解決債權債務的合并和精簡人員的分流安置問題是鞏固改革成果的關鍵。同時，鄉鎮撤并改革僅僅是鄉鎮體制改革的一小步，從中長期來看，逐步建立鄉鎮自治體制是發展方向。

(三)破除行政壁壘，促進區域協調互動：“行政經濟區”改革

長期以來，我國經濟空間格局一直是以行政區劃為基礎。隨著全球化和區域一體化浪潮滾滾而至，我國市場化、工業化、城市化和現代化進程加速推進，依附于行政區劃背后的行政壁壘和地方保護主義的負面影響日益顯現。建立區域行政關系，打破行政區劃局限，完善區域協調互動機制，促進區域經濟發展，成為我國市場經濟進一步發展的關鍵。

目前，國內區域經濟一體化趨勢已初步顯現。區域經濟一體化，實際上就是行政區經濟走向經濟區經濟的整合過程。在經濟基礎較好、對外開放較早的沿海、沿江地區，出現了一些較發達的經濟區域，如有以上海為龍頭包括江浙大部分地區在內的長江三角洲經濟圈，以香港、深圳、廣州為軸線的大珠江三角洲經濟圈和以北京天津為雙核的環渤海灣經濟圈(又稱大北京經濟圈)。行政區域間逐步建立起新的高層合作機制，如聯席會議開始成為協調經濟發展的重要平臺，區域行政開始浮出水面。“區域行政是對地方行政重構的進一步拓展與完善，是政府順應區域經濟發展要求而進行的府際關系及其行為的調整。主要表現為一定區域內的兩個或兩個以上地方政府，為了促進本地區的發展，實現社會資源的合理配置與整合而相互協調合作，對區域公共事務進行綜合治理的一種行政管理活動與制度安排”。

2004年6月，首屆泛珠三角區域合作與發展論壇在廣州召開，我國南方9省區(廣東、廣西、湖南、海南、福建、江西、云南、貴州、四川)與香港、澳門特別行政區政府首腦簽訂了《泛珠三角區域合作框架協議》，達成了“打破地區封鎖，促進市場開放”，“創造公平、開放的市場環境，促進生產要素的合理流動和優化組合”的共識，以務實姿態突破“行政經濟區”的觀念，強化經濟區域協調發展的理念。“9+2”體系是目前我國規模最大、范圍最廣、在不同體制框架下的新區域組合，成為東中西部區域經濟一體化的試驗田。有輿論認為，“這么多省區組織在一起建立經濟利益的協調機制，在我國的版圖上是第一次。”

上述改革表明，我國經濟空間格局在經歷了20余年的地方政府主導型經濟模式的發展之后，市場主導型的區域經濟發展將邁出實質性步伐，我國開始從行政區經濟邁向區域經濟發展階段，區域經濟整合將成為推動我國新一輪改革開放的支柱力量之一。

三、我國行政區劃改革的走向

2006年3月16日，十屆全國人大四次會議審議通過了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》。這是一部以“科學發展觀”為指導，統領我國今后一個時期經濟社會發展的綱領性文件。與行政區劃體制改革相關的內容主要包括：(1)深化政府機構改革，優化組織結構，減少行政層級，理順職責分工，提高行政效率，降低行政成本，實現政府職責、機構和編制的科學化、規范化、法定化。合理劃分中央與地方及地方各級政府間在經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務方面的權責。(2)健全市場機制和合作機制，健全區域協調互動機制。(3)建立城市群發展格局，增強城市群的整體競爭力，發揮帶動和輻射作用。(4)完善財政體制。“調整和規范中央與地方、地方各級政府間的收支關系，建立健全與事權相匹配的財稅體制。”“完善中央和省級政府的財政轉移支付制度，理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制，逐步推進基本公共服務均等化。”

“十一五”規劃為今后一個時期我國行政區劃體制改革提供了總體思路。根據我國經濟社會發展的現實狀況以及目前的行政區劃改革實踐，結合“十一五”規劃的精神，本文認為，堅持單一制國家結構形式，與整個國家發展戰略相配套，適應經濟社會發展需要逐步進行，是未來行政區劃改革的基本原則。減少層次，調整幅度，轉變功能。增強活力，提高效率，促進區域協調互動，是未來行政區劃改革總的方向。增直分省，虛市強縣，鄉鎮自治，區域發展統籌規劃，是未來行政區劃改革的模式選擇。

(一)增直分省

所謂“增直”，是指在綜合考慮經濟實力、地理區位、政治影響、科技文化、發展前景等因素的基礎上，增加直轄市的數目，并進行合理布局。我國幅員遼闊，直轄市在現實政治經濟生活中具有重大影響，增設直轄市可以發揮中心城市的輻射帶動作用，促進區域協調發展。增設直轄市應充分考慮我國經濟社會和政治發展的空間布局，在若干個大綜合經濟區，選擇首位度高的特大城市設置。所謂“分省”，是指增加省級區劃的數目，縮小現有省級區劃的管理幅度。調整省級區劃應重點考慮經濟發展、地理位置、國家安全、區域平衡以及文化傳統、民族分布等因素。

增直分省最直接的效果是縮短了政府管理鏈和擴大了中央政府的直接管理面，有利于單一制體制下中央對地方管理和監督權威的實現。同時，也可以減少公共政策資源的浪費，明確省級政府的責任，擴大省級政府在地方經濟社會發展中的自主權以及對區域經濟的輻射、帶動作用。不過，在當前中央和省級政府之間權力博弈、地方政府之間競爭激烈的宏觀背景下，增直分省雖有必要，但進入操作層面，大規模調整是不現實的，這一方案可以作為我國行政區劃改革的戰略部署來考慮。事實上，省制問題在清末就已有爭論，民國時期在政爭中更是占據了極其重要的位置，在此問題上先后出現過種種大相徑庭的觀點，如“廢省論”、“興省論”、“縮省論”、“擴省論”、“虛省論”等等。盡管眾說紛紜，但始終沒有撼動元明清時代省制的根基。個中原因，系省制問題事關政局穩定、中央與地方的利益紛爭與權力空間布局。

(二)虛市強縣

在我國歷史上，縣制是最為穩定的區劃層級，長期擔負著基層政權的職能。縣制問題與省制問題一樣，自清末以來一直紛爭不斷。目前，關于縣制的前途，目前學術界主要有四種觀點：強縣論，廢縣論，虛縣論和簡縣論。從我國經濟社會發展的現實出發，虛市強縣有利于減少行政層次，緩解財政困難，發展縣域經濟。所謂“虛市”，是指撤銷地區行署這一層級，改革市管縣體制，實行市縣分治，之間不再具有行政隸屬關系，各自管理本轄區范圍內的事務。按照國際通例，市是城市型的行政建制，主要管理市區和郊區，不再管理農村區域。所謂“強縣”，是指下放管理權限，增強縣級政府的自主性，壯大縣域經濟實力，條件成熟的時候，建立“省直管縣”體制。

不過，從“強縣擴權”到“省直管縣”，則有很長的路要走。從行政區劃調整的規律來看，省直管縣尚存在著諸多障礙。“我國這么大，人口這么多，不要想當然以這樣一個模式去解決全國各地的所有問題。應該看到，省與省之間、一個省內部，其區域差異都很明顯。浙江是個小省，比較容易搞‘省直管縣’，但像四川這樣的大省，搞‘省直管縣’，管理的難度就會增加。”

(三)鄉鎮自治

撤并鄉鎮是深化鄉鎮體制改革的一個重要步驟。隨著這項改革的大面積鋪開，鄉鎮的最終出路問題為社會廣泛關注。關于這個問題，目前學術界主要有五種觀點：精鄉擴鎮，鄉派鎮治；實行鄉鎮自治；完善鄉鎮格局，強化民主取向；第三條道路——有限的鄉鎮自治；縣鄉村三級聯動，整體推進。筆者認為，實現縣鄉分權，改變鄉鎮依附于縣政的狀況，弱化鄉鎮的行政性，增強自治性，建立和擴大鄉鎮與鄉村社會新型多元的民主合作機制。更有利于鄉鎮的未來發展。但是，鄉鎮體制改革不僅僅是鄉鎮政府本身的改革問題，它與縣和村的體制直接相關，其實質是國家鄉村治理體系的重建問題。因此，鄉鎮體制改革問題應置于政治體制和行政體制改革的大視野中來考慮，從整體上來進行統籌規劃。在實際的改革過程中，鄉鎮的去留不僅要考慮社會經濟發展的需要，還應當考慮政治控制和社會穩定的需要。

(四)區域發展統籌規劃

區域規劃是以跨行政區的經濟聯系緊密地區為對象的具有約束力的空間規劃，其目的就是破除行政封鎖，促使行政區經濟走向區域經濟。關于區域發展整體規劃，“十一五”規劃指出，一是健全區域協調互動機制，打破行政區劃的局限，促進生產要素在區域間自由流動，引導產業轉移。二是建立城市群發展格局，增強城市群的整體競爭力，發揮帶動和輻射作用。“已形成城市群發展格局的京津冀、長江三角洲和珠江三角洲等區域，要繼續發揮帶動和輻射作用，加強城市群內各城市的分工協作和優勢互補，增強城市群的整體競爭力。”具備城市群發展條件的區域，要加強統籌規劃，以特大城市和大城市為龍頭，發揮中心城市作用，形成若干用地少、就業多、要素集聚能力強、人口分布合理的新城市群。“十一五”規劃從中央層面首次突出區域規劃，表明我國未來發展更加注重跨行政區的空間經濟布局。

行政區劃改革是一項具有長期性、復雜敏感的系統性工程，涉及面廣，影響因素多，不能一蹴而就，急于求成，必須統籌權衡，整體規劃，使行政區劃改革逐步走向科學化、規范化和法制化。因國力與國情所限，我國的行政區劃改革之路必將艱難曲折，任重道遠。

責任編輯：石本惠