服務型政府建設欲行還難

[摘要]服務型政府建設從2002年開始到2005年，是其發展的興盛時期，各級地方政府都頻頻行動、新招迭出。可是到了2006年服務型政府的建設明顯放慢了步子，各地的措施少了。服務型政府建設的口號沒有過去響亮了。是服務型政府建設像有的地方宣布的已經5年完成了，還是因為服務型政府前進遇到了什么障礙?本文認為是服務型政府建設在外部驅動力減小的情況下遇到了很大的阻力，在一些基本的操作性措施采取完以后，無法往深層次推進。

[關鍵詞]服務型政府；主體缺陷；體制阻力；文化阻力；理論不足

[中圖分類號]D523 [文獻標識碼]A [文章編號]1000－4769(2007)04－0008－07

從2003年以來，全國從中央到地方政府都提出了政府建設和政府創新的任務，建設服務型政府成為選擇的目標。“所謂服務型政府就是指政府遵從民意的要求，在政府工作目的、工作內容、工作程序和工作方法上用公開的方式給公民、社會組織和社會提供方便、周到和有效的幫助，為民興利、促進社會的穩定發展。”服務型政府的建設是深層次的政府轉型，“是一種全新的政府理念，也是全新的政府職能配置、機構重組、管理方式方法和行為模式的革命。它從根本上改變了中國管制行政的幾千年的傳統，也從根本上改變了計劃經濟時代政府的角色和政府官員的角色。”“服務型政府的建設又是政府和社會、政府和公民、政府和社會組織的關系和利益的重大調整。”“建設服務型政府，涉及觀念、作風、機制、體制的變革與完善，是一項深層次、全方位的工程。”

服務型政府建設到2006年顯示出了低潮的態勢，這需要我們認真分析。與“我國政治體制改革從來就不曾一帆風順過，而是經常性地遭到動力不足的問題，嚴重阻礙著政治民主化、法制化進程”一樣，當前我國服務型政府建設面臨著巨大的阻力。

對于服務型政府建設的阻力，主要有以下幾種觀點。有的人認為國內目前存在的地方主義色彩、東西南北城鄉發展的不平衡容易引起一些矛盾和沖突、某些政府官員“官本位”意識和官僚主義作風對建設服務型政府也是一種障礙。有的人認為來自公務員本身的阻力、舊的行政體制的阻礙、公民素質的不足。我國法制還不健全、社會利益表達的渠道還不完善、政府的動員型工作方式和方法存在問題。有的人認為建設服務型政府的障礙在于服務者——政府本身。

從專家們的觀點來看，服務型政府建設確實面臨很多的阻力，不僅有觀念形態方面的阻力，也有制度和機制的阻力，還有工作作風和工作方式方法的阻力；不僅有現實的阻力，還有歷史傳統的阻力；不僅有來自社會方面的阻力，還有來自政府自身的阻力。本文擬進一步分析服務型政府建設的阻力因素

一、市場經濟主體的不成熟阻礙服務型政府的職能轉換

市場經濟主體的不成熟增加了服務型政府建設難度。服務型政府的建設最需要的是政府職能的轉換，即政府只承擔政府應該承擔的“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”的職能。因為服務型政府是“有限權力和有限責任的政府”。

市場經濟條件下，社會經濟發展的很多事情應當由市場主體和非政府組織依靠自身的組織能力去完成，它們按照市場的要求，在法律的框架之內，按照自愿交換、平等互利的原則去協調經濟主體之間的活動。政府只是一個社會交易規則的提供者和交易爭議的裁判員。以此，服務型政府不應該也不可能是無限權力和無限責任的政府，不應該去管那些“不該管、管不了和管不好”的事，只應該管市場主體和非政府組織“不該管、管不了、管不好”的事；市場主體實現效率，政府管理保障公平；該由政府管理的也要充分尊重市場規律，最大限度地發揮契約和非政府組織在整合市場主體間、政府管理主體與市場主體間關系方面的作用。只有市場經濟的主體的成熟，只有它們在法律的框架下按照市場規則行事，政府才可能只管自己應該管的事情。如果市場主體不成熟，缺乏獨立性，也缺乏規則意識和平等自由精神，市場交易的自主調節就會受到破壞，市場秩序就會混亂，社會資源的配置就會沒有效率。這樣，政府就可能成為市場的干預者。所以，服務型政府需要成熟的市場主體，這樣，政府才能把自己過去控制市場和干預經濟的職能轉移出來。

改革開放以來，我國的市場主體得到了很大的發展。國有企業的股份制改造的基本完成，使國有企業成為市場的主體。民營經濟得到很大的發展，外資企業也大量增加，它們已經占據了我國經濟的半壁江山，已經成為我國經濟發展的重要力量。從20世紀90年代起，我國的鄉鎮企業也進行了改制，鄉鎮企業也成為完全獨立的市場經營主體。國有企業、民營企業、外資企業和鄉鎮企業已經成為我國市場經濟的主體，成為我國經濟建設和經濟發展的主體力量。從這個意義上說，我國建設服務型政府已經是社會的需要了。因為足量的市場主體的存在，為政府輸出經濟管理的一些職能提供了前提。但是，由于我國多方面的制度制約和政策限制，這些主體也只是非完全意義的市場經濟主體。關鍵就在于市場主體還不是很成熟。首先，由于我國政府還比較強地控制著經濟活動，它們的獨立性還比較有限，對政府還有比較強的依賴性。在資金、項目和經營活動方面都還有某些明顯的依賴性。如，企業要擴大生產規模，需要購買土地，就必須通過政府才能解決。有些經營項目還需要政府批準。其次。企業的守法意識和遵守市場規則的意識也還非常淡薄。一些企業為了賺錢，什么不公平競爭的手段都使出來了。這給政府干預經濟活動留下了很大的空間，政府輸出經濟管理職能的步伐大大減緩。但是，“政府職能轉變是發展市場經濟的前提，市場經濟的發達又是政府職能轉變的條件，這似乎是一個悖論。”誠然，政府職能轉變的困境由許多因素構成，但市場經濟的不成熟在很大程度上增加了服務型政府建設的難度。市場經濟的不成熟導致經濟行為的非規范和經濟秩序的混亂，政府在管理體制不健全、管理方法不配套的情況下，最可靠最方便的方法就是運用行政手段加以控制。例如2004年中央政府要抑制鋼鐵、水泥、電解鋁過度投資，采用的是行政手段，從2005年底到2006年7月，中央政府就三次采用行政手段以抑制房地產的過度投機行為。政府如果比較多地采取這樣的手段和措施來干預市場，強化政府對經濟活動的干預，肯定會影響政府職能的轉換，影響服務型政府的建設。

二、傳統行政體制對服務型政府建設的阻力

建國以來，我國政府體制的形成和發展受到了多方面因素的影響，“這些因素共同作用的結果，使我國政府體制具有全能主義特征。”全能主義政府是一個在某種崇高意識形態的指導下，實行大規模干預以圖徹底改造和重塑社會的大政府。全能主義行政體制的基本外在特征如下：

1、全能政府下的社會萎縮，對政府的依賴與對政府的無奈。全能主義政府的根本目標是用新的意識形態模式來改造和重塑社會。在這一過程中，政府是積極的主體，社會則成為被動的客體，這導致了強政府與弱社會。全能政府之下的社會萎縮主要體現在以下幾個方面：首先是功能分權化程度很低。功能分權就是設立一些獨立、半獨立的社會組織來承擔政府的某些職能。它是政府在充分履行其職能的前提下保持小規模的有效途徑。我國功能分權化程度很低，其結果是完全依賴政府部門組織處理一切公共事務。其次是社會中介組織官僚化。許多重要的社會中介組織缺乏獨立性，其財政和其它資源的獲取主要依賴政府；它們的組織結構和職員級別與政府部門完全雷同；它們只是“傳送帶”的角色。第三是社會自我約束力下降。全能主義政府的新意識形態與社會傳統價值觀之間存在巨大的差異。在改造和重塑社會的過程中，傳統價值觀念受到批判，而新意識形態卻沒有很好樹立起來，導致社會的道德無政府狀態——缺少一套普遍接受的價值體系來自覺約束人們的行為。此外，政府職能的過度膨脹造成了對政府的依賴心理：人們完全指靠政府約束不良的社會行為，忽視了個人行為的自我約束和社會約束，出現了集體無規則意識的狀態。第四是社會對政府的約束力不足，即政府責任保障機制不夠完善，社會難以對政府及政府官員的行為實施有效的監督和約束。

2、政府職能過度膨脹，權力范圍無限性與社會的消極服從。“權威崇拜、政府崇拜是中國傳統政治文化的主流之一。”“管得最少的政府就是最好的政府”的觀念從未在我國政治生活和經濟生活中占據主導地位。以政府為主體重塑社會的努力，沿襲并深化了這一傳統，其結果是政府權力的過度膨脹，即管了許多不該管的事。權力范圍的無限性必然伴隨著責任的無限性。公共權力的有效行使和政府職能的有效履行無不以充分的資源為其首要條件，包括財力、物力、人力、能源、信息、權威等方面的資源。一般說來，當這些資源為既定時，權力范圍與權力效力呈明顯的負相關關系。換言之，在資源有限的情況下，管得多了必然管不好，權力范圍的擴張必然以權力效力的衰減為代價。由于現代社會的高度復雜性，甚至維持原有的權力范圍也會帶來權力效力的持續衰減，但全能主義政府的原始形態卻能保證一定水平的社會服從。這主要是通過意識形態教育、社會生活政治化，以及剝離個人利益和個人活動之間的聯系而實現的。這種社會服從具有被動性質，它不同于社會的積極響應。

3、政府職能結構不合理，總量失度基礎上的分量失衡。任何政府都要履行政治、經濟、文化、教育等幾大類職能，所不同的只是側重點和介入的廣度、深度方面的差別。政府職能過度膨脹意味著職能總量的失度，職能結構不合理則表現為分量的失衡。“職能結構”是指政府職能的構成及各類職能在職能總體中的比重和相對地位。我國政府職能結構不合理主要表現在：經濟職能強，社會職能弱；對社會的管制功能強，服務功能弱。此外，部門林立，部門之間缺乏有效的協調；公務人員隊伍龐大，素質低下；權力過分集中與國家權威分割并存等等，都是全能主義政府的特征。全能主義政府的上述特征造成了很多與服務型政府的特征與要求格格不入的問題，這些問題必然會對服務型政府的建設形成制約。

第一，全能政府造成的社會萎縮，使政府轉變職能缺乏堅實的社會基礎，阻礙著政府職能的轉換。就是說政府現在掌握著的又不應該掌握的權力和職責應輸送給誰?政府退出以后，社會上由什么機構、什么組織和什么人來承擔這些職能呢?在幾十年的社會萎縮狀態后，社會組織在改革開放以后慢慢生長起來，但是在全能政府的制約下，社會組織的成長非常緩慢，其社會功能發揮得不好，社會影響力也不高。社會組織的獨立性缺乏、組織能力缺乏和代表社會特定群體的合法性也缺乏，它們很難承擔政府轉移出來的這部分職能。如果仍然把這些職能交給某些社會組織，它們或者是仍然成為政府的附庸，或者是因無法承擔這樣的社會責任而自然消亡。如像不少行業協會等就淪落為準政府機構的角色，成為政府的一種附庸組織。我們知道，在市場經濟比較發達的國家，都存在著比較強大也比較發達的第三部門，即非政府非贏利組織。這些第三部門在社會組織和社會管理中發揮著“填補制約政府權力的空白、填補政府合法性的空白、社會多元化需求的空白、第三部門與政府間的競爭有利于提高效率、具有實驗性的功能等等”。而我國的第三部門非常弱小。據清華大學1999年的調查顯示，我國第三部門規模小、對政府依賴強、沒有自主性、管理混亂、社會影響力不高，這些都制約著政府的職能轉換和對政府權力的有效制約和監督，當然也影響著第三部門，也使第三部門沒有與政府競爭或互動的實力和群眾基礎。

第二，全能政府造成的社會公眾對政府的消極服從和冷漠狀態，使服務型政府建設要達到的政府與公民的互動、公民對政府的影響和有效監督的目標難以實現。服務型政府的服務主要表現為對社會公眾愿望和訴求的回應。政府回應公民的要求的基礎是公民能夠積極地表達自己的要求和愿望。服務型政府建設的社會基礎應該是公民社會的存在。在我國長期的小農經濟時代，社會一直是臣民社會，人民只有對政府服從的義務，沒有任何權利可言。在計劃經濟的時代，人民實際上也只有服從的義務。只有在公民社會里，公民才有權利要求政府對人民服務，只有公民權利的彰顯，政府的權力才會收縮。公民社會是一個凸現公民價值和權利的社會，也是公民積極參與社會管理和對社會的發展有著強烈的責任意識的社會。在這樣的社會里，政府的有效管理必須爭取公民的認可，必須獲得公民的支持。“在公民社會里，只有經過當事人的商討、權衡，按照程序所形成的決斷才具有合法性，一切有價值的理念要想贏得公眾，就要靠其元與倫比的競爭力，而不是靠任何與尊重公眾的自主意志的原則相違背的強制性手段。”因此，只有在公民社會，政府才可能從純粹依靠強制性手段轉變到依靠爭取公眾的服務手段。即政府要為公民服務，實際上不是政府機關和政府工作人員思想道德水平的提高，而是由于公民社會這個基礎，迫使政府只能提供優質、高效和廉價的服務。

如果公民對政府一直以來形成了冷漠的狀態，他們會積極地尋求與政府的互動嗎?筆者2004年2月在成都對公民的隨機訪問和2004年4月在重慶隨機對公民的訪問都表現出老百姓對建設服務型政府的不關心。每個城市我訪問了20個人，在成都有11人回答沒有聽說過，重慶則有14人回答不知道。而這兩個城市都是建設服務型政府措施比較多、口號喊得比較響的，宣傳也是很多的。老百姓對政府的冷漠當然是長期以來全能政府模式下以政府為中心造成的公民對政府的漠視的結果。這樣的狀況成為服務型政府建設很大的阻力。

第三，來自政府機關和政府機關工作人員的阻力。全能政府造就了無比威風的政府機構，也造就了大權在握的政府官員。現在，這個彎要轉過來，容易嗎?相當不容易。很多專家都認為，建設服務型政府最難的是觀念轉變。執政黨觀念的轉變、政府領導人觀念的轉變、國家公務員觀念的轉變，都不是一件容易的事情。服務型政府建設是根本性的政府改革，是權力和利益的很大程度再調整、再分配。這種調整和分配的舉措勢必涉及到現存的權力格局和利益格局。公務員是國家行政權力的載體，權力是能為局部和個人帶來利益的條件之一。尤其是在中國，行政權力對社會生活進行廣泛深入的指導、協調及干預和控制，社會現象、社會關系無不圍繞行政權力而呈現、形成、展開，即便是在資源配置市場化的條件下，政府權力在社會生活中也將扮演不可替代的作用。政府機關屬于現行體制的得利者，他們享受著優越的工作條件和收入，我國行政成本長期居高不下的原因就在這里。公務員屬于社會中權力和利益的既得者階層，任何改革的大動作無疑會使他們相當一部分既得利益喪失，產生抵制是必然的。

第四，傳統行政體制造成的制度供給能力不足阻礙著服務型政府建設。服務型政府的建設是我國政府的根本性變革，是政府管理制度的全面創新，所以，需要政府能夠在不斷的創新中提供為公民、社會組織和社會服務的一系列制度。這些制度還是我們解放以來的制度中沒有經驗可循、沒有樣板可依的。由于我們自上而下的集權體制，制度創新的能力是非常弱的。我國提出建設服務型政府首先是地方政府提出來的。由于地方政府受到政治體制、行政體制的制約，所以地方政府在建設服務型政府的時候也只能在技術層面和操作層面上采取一些措施，而不能觸動我國政府管理制度的根本。中央政府提出建設服務型政府則明顯比地方政府遲滯了許多。而我國政治高層人物在政府體制改革方面歷來存在對“一放就亂”的恐懼，幾次改革都是如此，社會經濟在放的過程中一旦出現混亂，他們就開始權力上收。而對于處于社會轉型時期的中國來說，社會轉型本來就會導致一定程度的混亂。我國的改革和發展的基點是穩定。如果政治領導人覺得這會危害穩定，改革就會讓步。所以政府大膽的制度創新的能力還有待加強。

我國政府體制的自上而下的特點和服務型政府要求的自下而上是完全相反的政府運作模式，會使政府及其領導人喪失很多的資源支配權，也會造成利益上的損失。他們既是服務型政府建設的制度設計者，又是傳統政府體制改革的利益喪失者。這種“內部人主導型改革”會阻礙服務型政府建設的制度創新能力。“內部人主導型改革”是指掌權者在改革中在沒有約束的情況下，容易傾向于按自己的方式和利益偏好而進行改革。在沒有強大社會壓力和嚴重的內部危機的情況下，這種“內部人主導的改革”是很難進行大的制度創新的，多數都淪為修修補補。所以，有的學者認為“內部人主導型改革”是服務型政府建立的巨大障礙。

三、服務型政府建設的文化阻力

服務型政府建設的進行不僅僅意味著具體制度安排的突破與創新，更為關鍵的是對適應服務型政府治理習慣的社會行政文化和行政理念的塑造。相比較而言，后者的難度遠遠超過前者。法國著名思想家托克維爾認為，民主政治的成功不僅依賴于一套完備的民主制度，還依賴于一種對民主、自由和參與的民族性格的培育。社會學中的新制度學派代表學者鮑威爾與迪馬吉奧認為，社會成員的行為選擇內在地根植于其所處的社會文化網絡。一個社會的文化網絡會在社會成員的心理上沉淀為特定的認知結構與行為方式，并具有相當的穩定性。因此可以說，大多數社會成員天生就是保守的，大多數個體甚至不能認識到可供選擇的制度安排或行為方式，而寧愿選擇經驗性的東西。美國著名政治學家阿爾蒙德認為第三世界國家在向現代民主國家轉型的過程中，最大的障礙也許不是某些正式的民主制度的選擇問題，而是影響其社會成員政治行為方式的落后的政治文化。由于文化及社會倫理規范等非正式規則的變遷具有時滯性，落后于社會結構的變遷，所以，一個社會的政治文化發展直接影響到其政治經濟體制改革的進程。

用行政學的術語講，政府應該是“服務行政”。服務行政和權威行政是兩種完全不同的行政形態，也是兩種完全不同的行政理念。在權威行政中，“官”、“民”之間保持著明確的界限，政府的服務帶有恩賜性或濃厚的神秘色彩。而在服務行政中，公務員或公職人員視行政服務為一種責任、義務，行政服務具有契約性、透明性。在馬克思主義看來，社會主義國家的政府是由人民產生，由人民控制，并且對人民負責的。政府為人民服務，政府工作人員是人民的公仆和勤務員。因此，服務人民的行政理念是民主國家的本質體現和基本要求。但是，我國的傳統行政文化卻存在著與服務行政完全沖突的思想和觀念。這些觀念成為服務型政府建設的極大的阻力。

1、為民作主觀念阻礙公務員服務意識的樹立

中國的讀書人長期受儒家思想的浸染，以天下為己任，總想兼濟天下，其實就是為民作主。這種觀念的問題在于它是以官員為中心的，表現出官僚的英雄主義情結。他們自認是比老百姓聰明、高明，可以為民作主，而且自信自己能夠為民作好主。這樣的觀念與服務型政府要求的以公民為中心是完全沖突的。服務行政是以公民為中心的，要求政府根據公民的愿望來施政，按照公民的好惡來選擇施政的方式方法。在我們的社會輿論和宣傳報道里，到處都充斥著批評老百姓這樣素質不高、那樣意識不強的言論，也到處都有領導人講話要求人們要轉換觀念、要學習、要提高認識的報道，這些都反映了領導人的英雄主義情結，所以領導人當然要為民作主。現實社會中出現了很多政府官員認為是富民、利民的政策在老百姓心目中卻是完全擾民的情況。于是形成了“一個經常出現的非常尷尬的現象：一方面政府辛辛苦苦做了很多工作；另一方面公眾卻并不領情，對政府的工作仍然不滿意，因為政府的所為并不是公眾真正需要的”。如果我們的政府工作人員，特別是官員不改變為民作主的傳統觀念的影響，不真正把民眾作為主人來看待，不真正尊重民意，不依靠有效的民意渠道來了解公眾的要求，服務型政府就沒有建設好的希望。

2、官本位思想的阻礙

在我國的政府管理中，傳統的“官本位”思想是很深厚的。

官本位觀念使公務員和官僚受到社會持續的尊崇和羨慕，這樣會強化公務員的優越感和高高在上的意識，不利于公務員樹立以公民為中心的服務理念。近年來公務員考試報名之踴躍，就可以知道官本位在中國影響之深。而且報考公務員的人數也是政府機關的官階地位越高，報名者越多。中央國家機關達到幾千人報考競爭一個職位。在云南省公開選撥地廳級干部的考試中，當地多所大學的百余名資深教師和學者參與競考，高校人士棄學從官，“考官”熱情可見一斑。大批做學問者不甘寂寞意欲為官，他們的價值取向清晰地映現出“官本位”的時代烙印。在官本位的影響下，“全心全意為人民服務”對許多政府工作人員而言僅僅是一種口號，沒有真正內化為公務員的堅定信念，并付諸行動。在迫不得已的情況下，便采取“形式主義”的做法來走過場。因此，在今天發展市場經濟和利益多元化的條件下，使各級政府機關及其工作人員從契約的角度真正認同、內化服務行政的觀念是推進服務型政府建設的思想先導。

3、犬儒主義的政治文化和政治心理

在幾千年傳統社會的政治高壓與文化灌輸的雙重作用下，“傳統中國社會成員形成了‘犬儒主義’的政治態度——對政治、公共生活的冷漠與畏避。這種特別的政治文化‘遺產’對我國的政治現代化轉型起著嚴重的阻礙。”在這樣的政治文化和政治心理影響下，人們只關心自己的事情，對社會、對國家完全是冷漠的態度。我國違反交通規則、損害公共環境衛生的情況一直沒有根本的好轉。為什么?因為公民認為維護公共衛生和交通秩序是政府的事情，不是公民自己的事情。對公共生活的冷漠，是中國人長期的傳統。而服務型政府需要社會成員以自主性的公民權力意識積極參與公共事務的管理。服務型政府是一個社會成員高度參與的體制架構，因此，變革傳統“犬儒主義”的政治文化與政治心理，建構適應服務型政府理念的新型政治文化，對我國服務型政府建設整體推進是一個艱巨的任務。

四、理論準備不足對服務型政府建設的阻力

我國服務型政府建設過程中的理論障礙主要是指由于服務型政府理論研究的滯后形成的對服務型政府建設進程的負面影響。

我們知道，制度變革是需要成本的。制度變革的成本一方面包括新制度設計過程中收集信息、分析制度需求以及設計制度模型的成本，另一方面包括制度實施的成本。美國經濟學家舒爾茨在研究中發現，一個社會中的政治經濟制度的建立與變革都是由這個社會中占統治地位的社會思想誘發和塑造的。正如自然科學知識的進步降低了技術變遷的成本一樣，社會科學及相關知識的進步也能有效地降低社會制度變遷的成本。因為相關社會科學知識的發展一方面為制度設計者提供了一個認識社會制度現狀與制度需求的認知框架，減少其在制度設計過程中花費在信息收集方面的成本；另一方面，理論的發展還能夠為新制度的實施提供一套切實可行的實施與監督框架，以指導制度的推行，減少制度實施過程中因制度扭曲而帶來的社會成本。所以，有學者認為，理論的發展是制度變遷的先導。但是在當前我國的服務型政府建設中，理論界和政府并沒有設計出具體可行的制度安排。而且，國情的不同也使得我國必須建構適合自己國情的政府管理模式。因此，我國服務型政府建設的推進大體上采取了一種“摸著石頭過河”的策略，這種經驗型“試錯式”建設模式的選擇從一開始就缺乏理論的自覺。

服務型政府建設理論研究的不足表現在：第一，雖然地方政府已經開始服務型政府建設的實踐了，理論界對什么是服務型政府還沒有進行認真深入的研究，對服務型政府的概念、特征和模式設計都沒有比較一致的說法。各個地方政府都根據自己的需要來進行服務型政府建設，雖然顯現出百花齊放的美妙圖景，但是由于沒有深入的理論指導，使服務型政府建設顯得異常混亂且表面化。如成都市提出建設規范化服務型政府，什么是規范化的服務型政府?怎么規范?規范什么?規范化的就一定是服務型的嗎?這些都沒有深厚的理論研究作指導。行政問責制被作為服務型政府建設的主要成果介紹。行政問責制就是服務型政府的內容嗎?我們現在的行政問責制是上級對下級問責，這是典型的管制型政府的手段，也是制度管理的主要方法，怎么能說是服務型政府建設的內容呢?服務型政府的行政問責制是公民對政府官員的問責，是民意機構對政府領導人的問責。第二，服務型政府建設的政府究竟是廣義的政府還是狹義的政府?這個問題根本不清楚。所以，建設服務型政府的舉措基本是在狹義的政府概念下進行的，也就是說是純粹在進行行政管理體制的改革，只是在現有的行政體制框架內進行的修修補補。所以修修補補的功夫做到2006年就沒有什么好的辦法和措施了。服務型政府的本質是民主的政府，是民意主導的政府。建設這樣的政府，只在現有行政體制下進行修補是不可能的。所以，建設服務型政府必須在廣義的政府概念下來進行建設，即必須推進政治體制的改革。第三，服務政府的整體模式設計的研究現在還是一個空白。中國是一個中央集權的國家，服務型政府建設的地方推動的作用和影響都是有限的。這樣，就需要從總體上對服務型政府進行模式設計。現在，很多人的研究都著重措施和方法，但是，如果整體模式的框架都沒有人研究，服務型政府建設就會陷入頭痛醫頭、腳痛醫腳的狀況。

上述諸多阻力因素的存在，決定了服務型政府建設會困難重重。雖然各地的服務型政府建設及實施有了短期效果，比如在行政服務態度、服務方式、服務效率等方面都有比較明顯的效果，政府機關“門難進、臉難看、事難辦”的情況有了一定的改變，但是與服務型政府的理念、核心特征及根本要求還有很大的差距。比如，在2004年7月1日由全國人大通過的《行政許可法》開始正式實施時，有學者稱從審批到許可是政府管理的深刻轉變，意味著政府從管制型向服務型轉變。但自“實施至今的過渡時期，其中諸種矛盾暴露無遺，奧克斯狀告信息產業部就是一根‘導火線”’。著名經濟學家吳敬璉先生指出：“十六屆三中全會決定要改革投資體制，核心是出資人決定項目，現在定的方案是審批制改成核準制，審批制與核準制區別到底有多大?是放松了還是收緊了?不推進政府體制改革，我們市場經濟體制就不可能建立、不可能完善。”“現在有一個不好的趨勢，好像政府配置資源的權力有所增強，市場的作用反而削弱了。”

建設服務型政府是一個艱巨的和長期的過程。2006年建設服務型政府進入低潮意味著運動式的建設服務型政府的階段已經過去，理性的、踏實的建設階段正在醞釀中。

責任編輯：石本惠