構建服務型政府進程中的公民參與

[摘要]服務型政府的本質內涵決定了公民參與不僅是確保服務型政府合法性基礎的關鍵要素，而且是契合服務型政府的治理模式。在我國服務型政府建設的理論研究與實踐探索中，對公民參與的認識誤區與現實困境制約了服務型政府建設的持續發展。因此認清公民在服務型政府構建中的角色，塑造積極的公民精神，提升參與能力；明確政府在推進公民參與中的責任，構建公民參與的制度保障體系；完善服務型政府建設中的公民參與機制，提高公民參與的有效性是我們刻不容緩的任務。

[關鍵詞]服務型政府；公共政策；公民參與

[中圖分類號]D630；D523.31 [文獻標識碼]A [文章編號]1000－4769(2007)04－0001－07

隨著我國服務型政府建設的不斷推進，黨中央也把服務型政府建設作為構建和諧社會的必然要求。黨的十六屆六中全會在《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中更加明確地提出：“建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能”。并且具體指出了建設服務型政府的主要路徑。然而，在服務型政府建設的實踐與研究中，人們更多關注的是“政府應該怎么做”，即政府的責任與功能，對公民在構建服務型政府中的角色以及政府與公民的互動機制卻較少論及。既然服務型政府是以公民本位、社會本位理念為指導，以公民意愿為合法基礎，以為公民服務為宗旨，那么探討公民在服務型政府構建中的角色及其參與機制是我們刻不容緩的任務。

一、服務型政府與公民參與的內在邏輯

服務型政府是相對于計劃經濟條件下管制型政府而言的一種適應社會主義市場經濟的政府模式。盡管目前學術界對服務型政府的概念尚未達成共識，但在其涉及政府權力與公民權利的問題上，都強調“公民權利”與“政府責任”，都把“權為民所用，利為民所謀”作為宗旨，其本質內涵體現為：

以人為本的治理理念。對服務型政府而言，“以人為本”，就是要以維護人民的利益為根本。即明確公民的主體地位，變“為民作主”為“讓民作主”，將“公民義務本位，政府權力本位”的制度構架，轉變為“公民權利本位，政府義務本位”的公共權力重構。在科學發展觀的指導下，始終堅持完全從人民需要出發，以促進人的全面發展為宗旨。

依法行政的行為準則。服務型政府的構建與運行必須在法的規治之下，政府的職權取決于法律、法規的明確授權，不僅政府權力的來源必須由代表人民意志的各級人大按法定程序立法授予，同時政府權力也不是無限的，其權力的范圍與邊界同樣由代表人民意志的各級人大立法授予，即職權法定，越權無效。同時，政府的行為必須嚴格依法定程序進行，以保障公共管理的公平、公正。

公眾需求導向的服務模式。既然服務型政府的宗旨是秉承人民意志，最大限度滿足人民的需求，保護人民的合法權利，因此政府服務必然以公眾需求為導向。公民并非是被動接受政府服務的對象，而應該享有選擇服務的權力，并且也有拒絕強制性服務的權力。

回應民意的政府責任。服務型政府并不只是提供公共服務的政府，還是能夠及時回應社會需求與民意，勇于承擔責任的政府。因為政府作為國家政治權力的最高執行機關，它的權力來自公民主權的委托，為人民執政，向人民負責是這一主權原則合乎邏輯的發展。故人民授予政府實施公共管理的法定權力，實質就是賦予政府的神圣職責。人民不僅有享受政府服務的權力，還有監督政府行政，要求其承擔責任的權力。對于政府是否全面履職，是否達到人民期望值，人民有權評判，對于政府違法行政，人民有權追究。

解讀上述服務型政府的本質內涵，我們認為公民參與服務型政府的內在邏輯應該體現為：

公民參與確保服務型政府的合法性基礎。服務型政府的構建，首先必須要取得合法性基礎。馬克斯·韋伯認為“合法性就是人們對享有權威的人的地位承認和對其命令的服從”；哈貝馬斯認為“政府是否包含著被認可的價值，才是有無合法性的最好證明。”由此可以推論，服務型政府的合法性基礎，就是能否取得公民的共識和政治認同感，而影響公民對服務型政府政治認同感的關鍵因素，必然是在服務型政府的治理體制中，公民權能否得到保障與實現，以及政府績效能否達到公民的期望值。

公民參與是公民權的重要內容。我國憲法對公民參與管理國家的權利作了明確規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”。憲法賦予公民管理國家和公共事務的權利，人民依法委托政府實施公共管理，政府的責任一方面是要根據公眾需求實施有效的公共管理，另一方面也要通過具體的制度設計確保公眾參與權的實現，使公眾能夠通過自身或公民社會組織合法地參與公共政策的制定過程，讓公意在公共政策中得以體現。故溫家寶總理在2005年《政府工作報告》中談到服務型政府建設的工作思路時強調：“健全社會公示、社會聽證等制度，讓人民群眾更廣泛地參與公共事務管理。”《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》也提出“必須創新社會管理體制，整合社會管理資源，提高社會管理水平，健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。并且明確把“支持社會組織參與社會管理和公共服務”作為建設服務型政府的重要舉措。

公民參與不僅是現代民主政治的主要特征，同時也是民主行政的核心內容。20世紀60年代末興起的新公共管理理論主張將民主與社會公正作為公共管理的重要價值，由此引發了對民主行政的關注尤其是對公民參與公共管理過程的反思。他們普遍認為：“在治理過程中除了行政官員應扮演的角色外，也需要公民積極參與，故公民資格不應該是被動的由公民所認同的社群所給予，而是必須由公民本身在積極參與公共事務的行政中所構建。行政官僚在民主行政的治理過程中，最重要的任務就是必須提供給不同的公民適當的公共領域，以便公民參與自我建構的行動，也就是說政府機關本身就應當形成一個公民認同并能夠參與的公共機構，在這種參與中培養公民資格。”同樣，參與式民主理論主張在代議制民主的基礎上增強直接民主因素，擴大公民在國家事務和社會組織中的直接參與，提出“凡生活受某項決策影響的人，就應該參與那些決策的制訂過程”。本杰明·巴伯所倡導的“強勢民主”理論，更是為公民參與運動提供了直接的理論支撐。他主張通過公民參與，實現無中間環節的自治。通過制度安排，使個人在社區事務和國家事務中都能參與共同對話，參與公共決策和政治判斷，參與共同行動。這樣就“可以促使政府組織從以自身為中心的決策項目安排轉向尋求公民支持和授權公民管理的決策安排。同理，不斷拓展的公民參與機會，能夠保證政府的行動鑲嵌于社會之中，而不是強加給社會與公民，這樣就能夠更好地發揮和強化社會的作用。”這表明公民參與有利于強化政府與公民間的溝通與良性互動，增強政府對公眾需求的回應性，有效地整合公民的公共選擇和價值認同，提升政府公共服務的績效，從而有效地增強公眾對政府的認同感與滿意度，服務型政府才能真正取得事實與價值兩個層面的合法性統一。

公民參與契合服務型政府的治理模式。由管制型政府向服務型政府的轉變，一個重要的特征便是政府統治向政府治理的轉變。羅西瑙認為：“與統治相比，治理是一種內涵更豐富的現象，它既包含政府機制，但同時也包含非正式、非政府的機制，隨著治理范圍的擴大，各色人和各類組織等得以借助這些機制滿足各自的需求，并實現各自的愿望。”這表明政府治理必須實現公共權力運作模式的轉變，推進國家權力向社會的回歸。政府應由居于市民社會之上的公共權力管理機關，又重新回到市民社會之中。同時，政府治理也意味公共治理的權力主體趨于多元化。政府不再是公共事務的孤獨壟斷者，而是與各種社會組織、公民一起形成協作網絡，在共同分擔責任的基礎上形成新的社會治理聯合體。政府治理也促使政府運行機制的改變。只有建立一個以相互依存為基礎、以協作為特征、以溝通合作為主要手段的社會治理結構，才能確保公共管理的有效性。

我國服務型政府建設既吸納了新公共管理中企業型政府模式的某些元素，又吸納了新公共服務中政府職能的新定位和價值追求，實質是以治理為核心的中國特色政府模式。在這樣的治理結構中，公民利益的表達與公民對公共事務的參與深度和廣度，都直接影響政府績效和價值重構。由于政府既不是導航者，也不是掌舵者，而是受公民委托，運用公共權力維護公共安全，提供公共產品與公共服務，實現公共利益的社會治理主體之一，其角色就是“幫助公民表達并滿足他們共同的利益需求”，因此政府應該“把公民視為公民，而不是把公民僅僅視為投票人，當事人或顧客，應該分享權威和減少控制，并且應該相信合作的功效”。由此可以看出服務型政府的治理模式是以重塑政府與公民關系，實現公共利益最大化為核心內涵。故政府并不是唯一的社會治理主體，各種機構(包括社會的、私人的)只要得到公眾認可，就可以成為社會治理的主體之一。公民也不再滿足于履行選舉權的間接參與，而希望介入公共政策過程的直接參與。因為他們作為公共權力的主人和公共服務的最終接受者，必然要對公共權力的運行情況和公共服務的質量進行檢查和督促，保證公共權力不被濫用，以及公共服務的正當性和有效性。

公民參與推動服務型政府建設的持續發展。服務型政府建設是一項涉及行政理念、發展目標、治理模式、政策工具等方面的系統工程，是一場深刻的政府革命。要使服務型政府建設避免走向“動員式”或“運動式”的形象工程，必須切實解決服務型政府建設的動力機制問題。實踐證明：我國地方政府建設服務型政府的動因一方面源于提升政府能力，提高公信力的內生需求，更重要的是要破解公共權力膨脹——公民權力萎縮、公民需求增長——公共服務不足的雙重困局。公民參與能在一定程度上滿足內生需求，化解外在壓力，從而推動服務型政府建設的可持續發展。

公民參與有助于減少公共政策過程中的信息失靈，避免決策失誤，有利于加強公共政策的有效度，提高政府的公信力。在公共政策過程中，“不論是公共部門還是私營部門，沒有一個個體行動者能夠擁有解決綜合、動態、多樣化問題所需的全部知識和信息，也沒有一個個體行動者有足夠的知識和能力去應對所有有效的工具。”既然政府或專家都存在無法全面獲取制定政策所需全部信息和正確信息的可能，唯有公民參與才能確保廣泛的信息網絡暢通，減少決策失誤的風險。同時，公民參與公共政策的過程，實際上也是政府與公民溝通，達成共識的過程。公民在參與中加深了對公共政策的認知度，甚至有可能在對話和協商中摒棄個人或集團偏見，維護公共利益，消減公共政策執行中的障礙，降低協調成本。尤其是通過公民參與政策執行過程，對政府行為實施監控和績效評估，不僅有助于對政府行為形成激勵約束機制，促使政府不斷改進與創新，確保公共產品和服務的公眾滿意度，而且也有助于激發公民在參與中的責任感與主體意識，加大對公共政策的認同度，提高政府的公信力。

二、我國服務型政府建設中對公民參與的認識誤區與現實困境

目前我國各地方政府在探索服務型政府建設的實踐中，更多關注的是如何提高行政效率，降低行政成本，規范政府行為，提升服務質量，希望通過政府自身的改革增強政府的公信力。盡管也有一些地方政府設置了公民參與的途徑，但在深度、廣度和成效上存在較大的差異，究其原因，關鍵在于對服務型政府與公民參與的本質以及內在邏輯存在認識上的誤區。

部分地方政府認為服務型政府建設的核心是確保公眾能享受充足的公共產品和良好的公共服務。政府是公共產品與服務的供給者，公眾以“顧客”的身份享用公共產品與服務。故在服務型政府建設中，政府是主體，公眾是客體。制度的設計主要圍繞政府自身運行機制的改良與創新。公民參與，更多體現在政治層面的間接參與，公共管理過程的參與被局限在對公共產品和公共服務的質量監督與檢驗(行風監察員、公眾評政府、投資環境調查等)。這種觀點的形成，一方面受傳統的政治、行政二分觀念的影響，認為公民參與應是政治領域的課題，體現為公民行使選舉權通過代言人表達利益，影響公共政策。而公共管理以績效為目的，公民參與在一定程度上影響行政效率，增加了行政成本，影響決策質量：另一方面，也體現了對我國公民參與意識和參與能力的現實顧慮，認為公民參與公共政策過程代表性不夠，水平不高，有時甚至會成為利益集團特殊利益的表達而非公共利益的表達；更為重要的原因是對服務型政府本質內涵認識不清導致對公眾在服務型政府建設中的定位不準，忽視了公眾在服務型政府建設中的能動作用。如前所述，服務型政府建設是全能政府向有限政府轉型的過程，也是由“為民作主”走向“讓民作主”的過程，服務型政府不等于“提供公共服務的政府”，公民也不是被動接受公共服務的“顧客”，他們既是公共權力的授予者又是公共服務的對象。因此，在服務型政府的治理模式下，不能把公民參與作為點綴善政的工具，必須從公共利益和公民權的角度思考，明確保障公民參與是政府的責任，參與行政過程是公民的權利。

也有一些地方政府認識到了公民參與在服務型政府建設中的作用，但缺乏理性的分析與有效的制度設計，尤其是對在公共管理中的公民有序參與認識不夠。在探索建設服務型政府的實踐中，一些地方政府注意到在行政決策、社區治理、公共產品供給、行政監督、政府績效評估等環節設置公民參與的途徑，把公民參與作為民主政治建設的重要組成部分，但卻忽視了公民政治參與與公民行政參與的不同特色，對公共管理過程中公民參與的規律把握不夠，對公民參與公共管理面臨的障礙與困難認識不足，對公民參與公共管理的成效過于樂觀。因此，服務型政府建設不僅要強調公民參與的重要性，更要重視公民參與的科學性和有效性。約翰·克萊頓·托馬斯認為要實現公民參與公共管理的有效性，“問題的關鍵在于如何將公民積極參與的熱情和行動與有效的公共管理過程有機平衡或集合起來，即如何將有序的公民參與納入到公共管理過程中來，在公共政策制定與執行中融入積極、有效的公民參與。”這就需要政府部門在服務型政府建設中不僅要提高對公民參與的認同度，更要提高對公民參與的認知度，總結和了解公民參與公共管理的規律與特色，理性分析公民參與服務型政府建設中面臨的問題與障礙。

在服務型政府建設中，公民參與的政策法規體系不健全，制度保障作用不夠是目前最突出的問題。我國法律體系對公民的政治參與權已有明確的規定與程序保障，如：《憲法》、《選舉法》、《代表法》和《組織法》等。但對公民行政參與權的實現與程序目前卻無健全的法律體系保障。盡管《憲法》賦予我國公民依法管理國家事務、社會事務等的權利，《行政處罰法》、《行政許可法》等也對公示制度、告知制度、聽證制度作了明確規范，然而這些立法對公民行政參與權的范圍，實現途徑、程序保障、權利救濟等尚無體系化的規范，尤其是在公民參與公共政策、公民參與行政執法監督、公民參與公共產品供給、公民參與政府績效評估等方面缺乏具體的法律規范，多數情況下是各地方政府在建設服務型政府過程中探索性地制定相關文件，從而導致各地執行的情況不一，隨意性強，公民參與的深度、廣度與有效度主要由政府的重視程度決定，部分地區或部門無形中將公民參與公共管理的權利變成了政府的自由裁量權，很容易造成公共管理中公民參與權的變相喪失，甚至演變成搪塞民意，謀取部門利益的合法利器。如：部分地區或部門推行的公共品價格聽證制度，幾乎成了公共品漲價的新聞發布會，公民的利益訴求在聽證中蛻變為程序民主的點綴，結果卻是公共利益的損失，部門利益的合法化。正是由于公民參與公共管理缺乏系統的法律規范與制度保障，導致我國公民參與公共管理過程的模式多為動員式或運動式，公民在參與中的被動地位與利益訴求的無回應，必然會影響公民參與的積極性。

在服務型政府建設中，公民參與的機制不健全也是十分顯著的問題。科學界定或選擇公共管理過程中公民參與的廣度、深度，是直接影響政府績效的關鍵環節。所謂參與的廣度，是從量的角度指公民是否普遍參與。參與的深度，是從質的角度指公民是否充分參與。大量的研究表明，公共管理過程中公民參與的廣度、深度與績效之間，并非成正比的關系，也就是說公民參與公共管理并非范圍越廣，程度越深，頻率越高，成效越好。目前各地在探索服務型政府建設的進程中，都或多或少地關注到了公民參與問題，如南京的“萬人評政府”，成都的“三會公開”、“市民代表驗收為民辦實事項目”，以及各地普遍推進的政府部門服務質量承諾，公眾滿意度調查，重大行政決策的公示制度、聽證制度等。然而，如果我們理性分析，就會發現這些參與方式在受到公眾歡迎的同時，也有來自社會各界的質疑，對其在公共利益表達的代表性、廣泛性、有效性，以及對決策質量、行政效率、行政成本、執行力等方面的影響都心存顧慮。究其原因，這些都與服務型政府建設中公民參與的機制不健全有關系。調查顯示，目前各地在設置公民參與的渠道、選擇公民參與模式、回應民意訴求，保障公民參與有效性等方面都存在結構性失衡等問題。在公民參與公共管理過程的環節方面，主要是對政府績效成果的評價參與，在行政決策、執法過程中的參與相對較少，在公共服務和公共產品供給等方面的參與更少。尤其是在如何根據公共政策的性質與目標，形成科學的公民參與機制，選擇有效的公民參與模式方面更顯不足。

在服務型政府建設中，公民自身的參與意識與能力也是影響參與成效的重要因素。隨著我國社會主義民主政治建設的推進與信息技術的普及，公民參與公共管理的熱情增高，條件更加成熟。越來越多的公眾從被動接受公共政策，開始走向主動關心公共政策，渴望參與公共管理過程，甚至影響公共政策。如：‘參加各種聽證會、作市民代表、行風監察員、評價政府績效、通過市民論壇與政府對話建言、參與社區公共事務的商討等。他們不再滿足于僅僅是通過投票選擇民意代表表達利益的間接民主，而且希望獲得參與公共管理，充分表達訴求，影響公共政策的參與式民主。公民意識的覺醒無疑為確立“公民本位、社會本位”的服務型政府理念奠定了良好的合法性基礎。但實踐表明，目前我國公民參與的意識與能力不容樂觀，仍然存在不少問題。首先是“公民精神”不足。部分公眾對自身在服務型政府建設中的主體角色、權利與責任認識不清，片面認為服務型政府建設只是政府內部的作風整頓或機制改革，自己不過是改革成果的享受者，因而對服務型政府建設持被動的觀望態度，缺乏主動參與的責任意識。還有部分公民不是出自公民的責任感和對權利義務的認識而參與，僅僅是為了表達自身的利益或解決自身的問題而參與，有“搭便車”的功利心理。其次是參與主體的組織化程度不夠。目前我國公民參與公共管理多表現為分散性的個人參與，組織化的公民社會組織參與不夠。由于我國公民社會組織的發育局限以及政府對公民社會組織在地方治理中的作用認識不夠，導致公民社會組織未能充分發揮在公共管理過程中的有序參與，尤其是在公共政策、公共服務與社區治理中的功能尚未有效發揮。同時，公民參與的素質與能力有限也是制約我國公民參與質量的重要原因。多數公民缺乏參與公共管理的基本知識儲備，對相關的資訊與技能缺乏了解，加之政府信息的透明度不夠，加劇了公民參與的盲目性。

三、推進公民參與服務型政府建設的基本思路與對策

如前所述，能否保障公民參與服務型政府建設的深度與廣度，這不僅是影響服務型政府建設績效的重要問題，更是關系到能否確保服務型政府的本質內涵，構建“公民權利本位，政府義務本位”價值體系的核心要素，也是決定服務型政府的合法性基礎，推進服務型政府建設向縱深發展的關鍵環節。當務之急是要解決下列幾方面的問題：

1、認清公民在服務型政府構建中的角色，塑造積極的公民精神，提升參與能力。服務型政府的性質與內涵不僅影響了政府角色和職能的轉變，同樣也影響公民角色的變化。他們不再是被動的管理對象，也不是單一的公共服務的享有者或公共產品的消費者，他們同樣是公共治理的主體之一，是政府在構建服務型政府建設中的合作伙伴。他們不僅可以通過選舉人大代表表達公共利益并監督地方官員依法行政，同時也可以通過各種途徑直接參與公共管理過程，表達對公共政策的訴求與期望，對公共政策的制定與執行施加影響，對政府行為進行監督，對政府績效進行評估。同時他們也可以是公共產品與公共服務的生產者與供給者，“公民通過承擔個人責任以及參加社區公益性公共服務活動等多種形式的參與行動，直接成為一些公共事務的自主管理者和公共服務的供給者。”

要完成服務型政府構建中公民的多重角色，必須以塑造積極的公民精神為前提。積極的公民精神實質是建立在公民資格基礎上的公民主動參與公共事務管理，分擔治理責任的現代意識，其核心是公共精神與公民責任。羅伯特·D.帕特南認為：“公共精神是一種關心公共事務，并愿意致力于公共生活的改善和公共秩序的建設，以營造適宜人生存與發展條件的政治理念、倫理追求和人生哲學”。公共精神的塑造有賴于公民道德的培養以及對公民權利、義務的認知與認同。公民在獲取公民資格、參與公共管理的同時，也被賦予了與政府協同分擔社會治理責任，維護公共利益的義務。故公民主動參與公共管理，不僅是公民實現自我價值和個人基本權利的有效途徑，也是養成公共精神，履行公民責任的過程。只有這樣，才能摒棄公民參與中的自利誘因，把關懷的目光投向社會和他人，真正做到以公共利益的最大化為目標，從根本上解決公民參與服務型政府建設中的動力機制問題。

公民參與能力的培養也是提高參與質量的重要基礎。公民參與公共管理的能力包括獲取和了解、評估公共政策的能力，準確表達利益訴求的能力，熟練運用參與方法與技巧的能力等。要提升公民參與能力，除了通過學習和教育培養公民的上述參與能力外，更重要的是向公民授權，在保障公民知情權和參與權的基礎上，引導公民由分散的個體參與，走向組織化的公民參與網絡。“公民參與網絡是指圍繞著某項公共政策的制定與執行、地方專項公共問題的解決、社區一項或多項公共服務的提供，由多個社區公民組織組成的富有彈性的、縱橫交錯的共同參與治理的組織體系。”公民參與網絡以公民社會組織為核心組成多元行動主體，以公共政策執行或解決共同關注的公共問題，維護公共利益為目標，通過參與公共政策過程或公共服務供給，形成政府與公民之間，公民組織之間，組織成員之間的良性溝通與互動機制，從而有利于整合公民參與主體的力量，提升公民參與的對話溝通能力，利益目標協調能力與權利保障能力，因此可以說，“參與網絡的形成是公民切實進入公共政策過程，討論特定的政策議題，協力執行公共政策的一個重要標志，是推進制度化公民參與途徑建設的一個重要方面。”

2、明確政府在推進公民參與中的責任，構建公民參與的制度保障體系。服務型政府決定了以政府為主體的單元價值取向必然被公民、社會與政府共同治理的多元價值取向取代，這就要求必須明確政府在推進公民參與中的責任。首先政府應當是公民參與的積極倡導者與教育者。不僅政府自身要在公民為本位、社會為本位理念指導下充分認識公民參與在服務型政府建設中的重要作用，在公共管理中實現由“為民作主”向“讓民作主”的轉變，更多地強調社會的平等參與和公民的話語權。更重要的是政府還應承擔教育公民關注公共管理，引導公民參與公共事務，培養公共資格與公民精神，培育公民社會組織健康發展，鼓勵公民參與網絡發揮作用的責任。

同時，政府也應是服務型政府建設中公民參與的制度環境營造者。因為“在社會所有制度安排中，政府是最重要的一個”。政府在社會制度的設計中具有強制優勢、組織優勢、超脫優勢和效率優勢，通常是制度創新中成本交易最低、影響最大的主導形式。針對目前我國公民參與的政策法規體系不健全，制度保障作用不夠的社會現實，政府應承擔營造公民參與的民主氛圍，促進政府與公民在公共管理過程中的溝通交流，鼓勵公民參與公共服務，完善制度保障體系的責任。在公民參與的權利保障與程序正義方面，應通過一定的法律、法規、規章確保憲法賦予公民言論、出版、集會、結社、游行、示威自由權的實現，明確公民依法管理國家事務、社會事務等權利的范圍、具體實現路徑與程序保障、權利救濟等規范，尤其是在公民參與公共政策、公民參與行政執法監督、公民參與公共服務、公民參與政府績效評估等方面應有相應的規章制度。如在行政決策中，應建立決策議題的民意征集制度，決策方案的專家咨詢制度，公示制度、聽證制度，以及決策成效的民調制度與評估制度。在執行環節，應建立公民參與社會管理與公共服務的相關制度，在監督環節，應建立公民參與行政執法監督，政府績效評估的相關制度，以促進公民全程參與公共管理過程，防止出現以公民參與為政治作秀，濫用自由裁量權的現象，確保公民真正成為服務型政府建設的主體之一。

當然，公共管理過程的公開與透明是公民參與的前提條件，隨著《政府信息公開條例》的通過以及各級政府有關政府信息公開辦法的實施，我國的政務公開工作已取得顯著成效，但仍存在結構性失衡的問題，制約著公民對關鍵性公共信息的適時了解與認知，導致公民參與的透明性不夠，知情權難以得到全面保障。政府應加大政務公開的推進力度，進一步完善政務公開的政策法規體系，建立具有回應性的政務公開機制；推進政府流程再造和組織再造，建立適合“透明政府”的流程體系與組織體系；創新政務公開模式，擴大政務公開的范圍與路徑，形成以政務服務中心為載體的綜合性政民互動平臺；健全監督體系，完善責任追究和法律救濟制度，建立科學客觀的政務公開考核評估機制，從根本上解決政務公開的動力機制。

3、完善服務型政府建設中的公民參與機制，提高公民參與的有效性。在服務型政府建設中，要提高公民參與的有效性，必須合理解決公民參與的范圍和程度，公民參與的途徑，公民參與的激勵等問題。這就需要我們在提高對公民參與規律認知度的基礎上，結合服務型政府建設的現實需求，科學地選擇公民參與的模式，形成公正透明，運轉流暢，績效明顯的公民參與機制。一要根據我國政治文化傳統和公民社會發展的現狀，理性考慮公民參與的梯次發展與有序參與問題。在目前我國民主政治建設與公民社會組織發展都還存在一定困難的現實情況下，不能僅憑熱情一味強調公民參與的廣泛性與深入性。而是要根據公民參與的特點，公共政策議題的性質與目標訴求等選擇適當的公民參與模式，以提高公民參與的質量，保障公民的有序參與。二要創新公民參與的方式、方法，大力促進公民利益表達與政府回應的互動機制，尤其要重視網絡時代下公民參與渠道的立體化、多樣化，充分借助現代電信技術建立高效、便捷、透明的公民參與網絡。如城市公共服務多媒體平臺、網上市民論壇、政府會議公開直播、電子會議等。同時也要進一步完善各地在服務型政府建設中探索出的一些公民參與方式，如服務承諾制、社情民意調查、聽證制、市民觀察員、公眾評政府等。三要拓展公民參與公共管理的領域，在完善科學、民主行政決策體系的基礎上，推進執行和監督領域的公民參與。如，公共預算中的公民參與、公共服務中的公民參與、社區治理中的公民參與等。四要建立公民參與公共管理的激勵機制，通過向公民授權，建立相應的權利保障機制，設立支持公民參與的項目基金、獎項等，倡導公民關注公共事務，參與公共管理。

當然，直面公民參與服務型政府建設中的種種局限，也是我們應有的態度。如公民參與政府績效評估中的感性化或片面性問題；公民參與公共事務中的自利性和功利性問題；公民參與對行政效率的制約等。但我們絕不能因此懷疑公民參與對推進服務型政府建設的重要意義。

責任編輯：石本惠