走出“兩委”關(guān)系困境的關(guān)鍵：村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)法治化探析

[摘要]正確認(rèn)識(shí)和處理“兩委”關(guān)系一直是困擾村民自治的理論和實(shí)踐的難題。走出“兩委”關(guān)系困境的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的法治化。村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)法治化的內(nèi)涵為：領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限法定化，領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)民主化，領(lǐng)導(dǎo)方式合法化。領(lǐng)導(dǎo)制度方面，村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)缺乏具體的、可操作的行為規(guī)范；現(xiàn)有的法律、政策和黨內(nèi)文件沒有規(guī)定村級(jí)黨組織的職責(zé)權(quán)限。導(dǎo)致“兩委”關(guān)系緊張；村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的程序性規(guī)范嚴(yán)重缺乏。應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)村組黨組織領(lǐng)導(dǎo)的特殊性，在立法上解決村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的制度供給。

[關(guān)鍵詞]村民自治；村級(jí)黨組織；村委會(huì)；法治化

[中圖分類號(hào)]D262 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1000－4769(2007)04－0052－06

黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治的關(guān)系，是推進(jìn)中國(guó)農(nóng)村基層民主過程中面臨的一個(gè)十分重要問題。在村民自治的具體實(shí)踐中，這個(gè)問題集中表現(xiàn)為村黨組織與村委會(huì)的關(guān)系。如何正確認(rèn)識(shí)和處理“兩委”關(guān)系，一直是困擾村民自治的理論和實(shí)踐的難題。我們認(rèn)為，村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的法治化，是走出“兩委”關(guān)系困境的關(guān)鍵，是在村民自治實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與民主、法治有機(jī)結(jié)合的必然選擇。

一、明確發(fā)展方向：村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)法治化的基本內(nèi)涵

村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)法治化，就是要通過法律形式來規(guī)范村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)行為，調(diào)整村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。根據(jù)村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的特點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)狀況，村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)法治化的基本內(nèi)涵大致可以概括為三個(gè)方面：領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限的法定化，領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)的民主化，領(lǐng)導(dǎo)方式的合法化。

1、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限法定化

在傳統(tǒng)的治理模式中，黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)主要是一個(gè)政治概念，而不是法律概念。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)所反映的是黨組織與其他組織在地位高低和權(quán)力大小上的差異。黨組織擁有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)意味著黨組織在轄區(qū)之內(nèi)處于至高無上的地位，可以決定一切事務(wù)。對(duì)于村級(jí)黨組織而言，這種領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的觀念可謂根深蒂固，同時(shí)也為其有效控制農(nóng)村社區(qū)提供了可靠保證。長(zhǎng)期以來，村級(jí)黨組織正是憑借這種包容性極強(qiáng)的“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”實(shí)現(xiàn)著對(duì)農(nóng)村事務(wù)的管理與控制。依法治國(guó)方略的確立，要求將黨的領(lǐng)導(dǎo)納入法治軌道，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的法治化。而這種法治化的起點(diǎn)就是黨組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限的法定化，即將權(quán)限概念引入黨的領(lǐng)導(dǎo)，將抽象的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)具體化為各級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)，使黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)從抽象的政治概念變?yōu)榫唧w的法律概念，為從法律上規(guī)范和保證黨的領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)造條件。

對(duì)于村級(jí)黨組織來說，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限的法定化意味著：第一，法律是村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的主要淵源，對(duì)于村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)來說，法律具有至上性。因此，村級(jí)黨組織行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)時(shí)必須遵守和服從法律，維護(hù)法律的尊嚴(yán)。第二，村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是有限的而不是無限的。權(quán)力的有限性是現(xiàn)代法治的重要原則。無限的權(quán)力直接構(gòu)成對(duì)法治秩序的破壞，無限的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)對(duì)法治的危害更大。村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限的法定化，就是要用法律形式規(guī)定村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的具體內(nèi)容，明確村級(jí)黨組織行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的范圍和邊界，使村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)從無限權(quán)力變?yōu)橛邢迿?quán)力。第三。村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)將從單純的政治行為轉(zhuǎn)變?yōu)榉尚袨?，法律?duì)村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的軟約束將變成硬約束。村級(jí)黨組織的首要法律義務(wù)就是必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)活動(dòng)，通過合法的方式和手段來實(shí)現(xiàn)自己的領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)。村級(jí)黨組織超越法定職權(quán)所實(shí)施的法律行為是無效的。

2、領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)民主化

現(xiàn)代法治的一個(gè)鮮明特點(diǎn)在于它與民主政治緊密相連。法治與民主的本質(zhì)聯(lián)系清楚地表明了現(xiàn)代法治的民主目標(biāo)價(jià)值取向。現(xiàn)代法治的精髓就是防止政府濫用權(quán)力，保障與擴(kuò)大公民的權(quán)利與自由。也就是說，法治以實(shí)現(xiàn)民主為目標(biāo)?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》就是為了發(fā)展農(nóng)村基層民主，保障村民直接行使當(dāng)家作主的權(quán)利而制定的一部重要法律，對(duì)村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的目標(biāo)產(chǎn)生了深刻的影響。在農(nóng)村，一些基層黨組織以農(nóng)民根本利益的代表自居，超越民主程序，甚至違背大多數(shù)農(nóng)民的意愿，對(duì)農(nóng)民群眾發(fā)號(hào)施令，將自己的意志強(qiáng)加給群眾?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》的頒布實(shí)施，村民當(dāng)家作主不再是空洞的原則或口號(hào)。而是由民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等項(xiàng)自治權(quán)利及其相應(yīng)的運(yùn)作程序構(gòu)成的實(shí)實(shí)在在的法治過程。按照《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村級(jí)黨組織在村民自治過程中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，而這種領(lǐng)導(dǎo)核心作用的內(nèi)容和目標(biāo)是“支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利”。這就要求村級(jí)黨組織改變“為村民當(dāng)家作主”的傳統(tǒng)做法，將當(dāng)家作主的權(quán)利真正交還給廣大村民，由村民根據(jù)自己的意志進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)。從這個(gè)意義上說，村民自治的法治實(shí)踐促進(jìn)了村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)的民主化。

將支持和保障村民自己當(dāng)家作主作為村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的目標(biāo)定位，要求村級(jí)黨組織嚴(yán)格執(zhí)行《村民委員會(huì)組織法》及相關(guān)的法律法規(guī)，充分尊重村民的各項(xiàng)民主權(quán)利。首先是要嚴(yán)格執(zhí)行村委會(huì)選舉的法律規(guī)定，保證選舉的公正、公開、公平，尤其是要尊重合法有效的選舉結(jié)果。其次是在村民自治的運(yùn)作過程中要正確處理與村民、村委會(huì)和其他村民自治組織之間的關(guān)系，改變過去那種由黨組織大包大攬的做法，支持村民自治組織依法獨(dú)立負(fù)責(zé)的行使法定職權(quán)，通過合法的方式和途徑來實(shí)現(xiàn)村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)意圖。

3、領(lǐng)導(dǎo)方式合法化

依法治國(guó)要求黨組織依法行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，其中很重要的一條，就是黨組織必須通過合法的方式、手段和途徑實(shí)現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)職能。就總體和全局而言，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的合法化，就是要求黨從過去主要依靠政策手段進(jìn)行管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕揽糠墒侄芜M(jìn)行管理；從過去主要依靠自身力量直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)樯朴诔浞职l(fā)揮各級(jí)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的作用來管理。具體到村級(jí)黨組織來說，領(lǐng)導(dǎo)方式的合法化就是要求村級(jí)黨組織放棄行政命令的領(lǐng)導(dǎo)方式，通過說服教育，使村民自愿接受黨組織的主張。通過法定程序?qū)Ⅻh組織的意志轉(zhuǎn)變?yōu)榇迕竦墓餐庵荆⑼ㄟ^村民委員會(huì)的作用使黨組織的意志得到切實(shí)的貫徹，從而實(shí)現(xiàn)黨對(duì)村民自治的有效領(lǐng)導(dǎo)。

二、增強(qiáng)法律意識(shí)：村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)法治化的基礎(chǔ)和前提

村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的法治化需要有與其相適應(yīng)的法律意識(shí)。改革開放以來，隨著國(guó)家法制建設(shè)的深入發(fā)展和法制宣傳教育活動(dòng)的廣泛開展，我國(guó)農(nóng)村居民的法律意識(shí)得到了很大的提高。但是，從總體上看，目前農(nóng)村居民的法律意識(shí)還比較淡薄，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，對(duì)法律的知曉和了解程度比較低。雖然與過去相比村民的法律知識(shí)有了比較明顯的增加，但農(nóng)村干部群眾對(duì)法律知識(shí)的了解一般都停留在十分粗略、籠統(tǒng)的水平，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)依法治村的需要。例如，在回答“如果黨支部認(rèn)為村民會(huì)議或村委會(huì)作出的某項(xiàng)決定違背了國(guó)家政策和法律，它是否可以直接撤銷這項(xiàng)決定”的問題時(shí)，有58.62的黨員、50％的非黨員村干部、44.59％的普通村民、65.90％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為可以。

第二，守法自覺性差。目前，法律遠(yuǎn)未在農(nóng)村居民心目中樹立起至高無上的權(quán)威，因而也就難以得到嚴(yán)格的遵守。在一些地方，約束和評(píng)判農(nóng)民行為的主要規(guī)范不是國(guó)家的法律，而是封建道德禮儀，甚至國(guó)家法律的權(quán)威遠(yuǎn)在族規(guī)、家法之下，農(nóng)民普遍存在“國(guó)法可犯而族規(guī)不能違”的心理。更令人擔(dān)心的是，不少地方在實(shí)行村民自治的過程中出現(xiàn)了有組織的違法。最突出的表現(xiàn)就是一些地方的村級(jí)組織利用制定村規(guī)民約的機(jī)會(huì)公然違反國(guó)家法律法規(guī)的規(guī)定。

第三，法制觀念落后。我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，村民的法制觀念是樸素的，有的甚至是落后的。在回答“您如何理解‘依法治村’的含義”的問題時(shí)，接受調(diào)查的人當(dāng)中，有15.25％的人選擇了“依法治村主要是針對(duì)村干部而言的，要求村干部嚴(yán)格依法辦事”；有13％的人選擇了“依法治村主要是針對(duì)村民而言的，它要求村民嚴(yán)格遵守法律，嚴(yán)格依法辦事”；還有70.50％的人選擇了“依法治村對(duì)干部和群眾的要求是一樣的，沒有主要和次要之分”。這表明，絕大多數(shù)農(nóng)村干部群眾還沒有樹立現(xiàn)代法治觀念。

我們的調(diào)查還表明，村民在與他人發(fā)生糾紛時(shí)，很少有人愿意通過法律途徑解決，而更愿意通過其他途徑解決。在回答“在與他人發(fā)生糾紛時(shí)，村民最愿意采取什么方式解決”的問題時(shí)，選擇“到法院去打官司”的比例最低，只有3％，而選擇“找村干部解決”、“在中間人的調(diào)解下與對(duì)方私了”、“請(qǐng)上級(jí)政府裁決”的比例分別為76％、15.12％和4.50％。

在回答“您認(rèn)為在處理本村事務(wù)時(shí)，由全體村民通過的村規(guī)民約和國(guó)家的政策、法律哪一個(gè)的效力更高”的問題時(shí)，有25％的人認(rèn)為村規(guī)民約的效力更高，還有35％的人認(rèn)為村規(guī)民約的效力與國(guó)家的政策和法律的效力一樣。在回答“您認(rèn)為在處理本村的事務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)如何對(duì)待國(guó)家的政策、法律”的問題時(shí)，有50.62％的人認(rèn)為“應(yīng)當(dāng)考慮本村的實(shí)際情況(比如本村的風(fēng)俗習(xí)慣、歷史傳統(tǒng)等情況)適當(dāng)變通執(zhí)行”；有12.62％的人認(rèn)為“符合本村實(shí)際情況的應(yīng)當(dāng)執(zhí)行，不符合本村實(shí)際情況的可以不執(zhí)行”。

農(nóng)村居民法律意識(shí)不高，是制約依法治村和村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)法治化的重要原因。在許多情況下，村民不愿意接受法律規(guī)定的行為方式，而愿意接受其他行為方式；許多事情村干部通過正常的法律途徑來辦理往往行不通，而采取非法手段卻能順利地實(shí)現(xiàn)管理的目的。對(duì)于村干部來說，由于對(duì)現(xiàn)代法治精神缺乏深刻的理解，在實(shí)踐中把法律作為強(qiáng)化自己權(quán)力的工具，常常在依法治村的名義下對(duì)村民和村務(wù)實(shí)行非法管理，一方面要求村民遵守法律，另一方面卻獨(dú)斷專行、貪污腐化，隨意踐踏村民的權(quán)利，侵犯村民的利益。

因此，要推進(jìn)依法治村，實(shí)現(xiàn)村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的法治化，必須采取切實(shí)有效措施，提高農(nóng)村黨員干部和廣大村民的法律意識(shí)。針對(duì)目前農(nóng)村社會(huì)的實(shí)際情況，我們認(rèn)為，對(duì)農(nóng)村干部群眾的法制宣傳教育，應(yīng)當(dāng)注意以下幾個(gè)方面的問題。

首先，應(yīng)當(dāng)結(jié)合農(nóng)村的實(shí)際需要，選擇與農(nóng)民的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活密切相關(guān)的法律、法規(guī)作為普法宣傳教育的基本內(nèi)容。其次，應(yīng)當(dāng)努力增強(qiáng)農(nóng)村干部群眾的法治觀念，幫助他們樹立正確的法治觀念。法治觀念是法律意識(shí)的核心，是法治原則在實(shí)踐中得以貫徹的推動(dòng)力量，也是衡量法治狀況和水平的重要指標(biāo)。應(yīng)當(dāng)把增強(qiáng)村民的法治觀念擺在重要的位置，使他們逐步樹立法律至上觀念、依法治國(guó)與黨的領(lǐng)導(dǎo)相統(tǒng)一的觀念、公民權(quán)利觀念等現(xiàn)代法治觀念。第三，應(yīng)當(dāng)不斷改進(jìn)法制宣傳教育的方法和形式，減少形式主義的做法，注重法制宣傳教育的實(shí)效。在方式方法上，應(yīng)注意發(fā)掘和采用農(nóng)民喜聞樂見的形式，使法制宣傳準(zhǔn)確、生動(dòng)、通俗易懂。

三、完善領(lǐng)導(dǎo)制度：村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)法治化的核心和關(guān)鍵

我們?cè)趯?duì)村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際狀況的考察分析過程中發(fā)現(xiàn)，目前有關(guān)村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的制度規(guī)定還很不完善，主要存在以下問題。

1、關(guān)于村級(jí)黨組織在村民自治中作用的規(guī)定過于原則，村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)缺乏具體的、可操作的行為規(guī)范

在我國(guó)，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”歷來就是一個(gè)內(nèi)涵并不十分確定、具有很大張力的概念。在不同的時(shí)期、不同的場(chǎng)合，站在不同的角度，根據(jù)不同的需要，人們可以從這個(gè)概念中演繹出許多不同甚至截然相反的結(jié)論。就村民自治而言，雖然人們普遍承認(rèn)村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，但對(duì)村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位的理解卻存在很大的差別。例如，在我們對(duì)農(nóng)村基層干部和農(nóng)民群眾進(jìn)行的問卷調(diào)查中，有36.50％的人表示同意“村民自治必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，因此，村委會(huì)必須服從黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，如果村委會(huì)不按照黨支部的意見辦事，就是不服從黨的領(lǐng)導(dǎo)”這種說法。

黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)，但這種一般性知識(shí)即使在宏觀層面也沒有完全轉(zhuǎn)化為實(shí)踐。對(duì)于村級(jí)黨組織而言，要實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變更為困難。按照村民自治的制度設(shè)計(jì)，村委會(huì)由村民直選，村級(jí)黨組織沒有決定權(quán)，甚至也沒有了提名權(quán)。在這種情況下，村級(jí)黨組織通過村民委員會(huì)來實(shí)現(xiàn)自己的領(lǐng)導(dǎo)意圖就可能會(huì)遇到很大困難。為了解決這個(gè)問題，一些地方便在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的旗號(hào)下沿用過去“一元化領(lǐng)導(dǎo)”的老辦法，由村級(jí)黨組織直接控制村務(wù)的管理，導(dǎo)致村黨組織與村委會(huì)關(guān)系緊張。

另一方面，缺乏具體的操作性規(guī)范也很容易導(dǎo)致村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)地位的弱化或虛化。例如，有人認(rèn)為，《村民委員會(huì)組織法》第3條的要義是對(duì)村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用的限制和約束，防止其借堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的名義損害村民自治的民主性。因此，村級(jí)黨組織正確發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用的關(guān)鍵在于將自己的活動(dòng)限制在“支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利”的范圍內(nèi)。由于《村民委員會(huì)組織法》并沒有具體規(guī)定村級(jí)黨組織如何“支持和保障”村民開展自治活動(dòng)，這就為一些意欲削弱甚至排斥村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的觀點(diǎn)提供了相當(dāng)大的解釋空間。在我們的調(diào)查中，有的村委會(huì)主任甚至表示，黨支部不過問村委會(huì)的事，就是對(duì)村民自治的最大支持和保障。在這種認(rèn)識(shí)的影響下，有的村委會(huì)不與黨支部研究、協(xié)商就召開村民會(huì)議決策，從而造成兩委之間的矛盾。這些情況說明，在缺乏具體行為規(guī)范的情況下，將村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用簡(jiǎn)單歸結(jié)為“支持和保障村民開展自治活動(dòng)”，有可能導(dǎo)致村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用的虛化，使村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)有名無實(shí)。事實(shí)上，如果不給村級(jí)黨組織“支持和保障村民開展自治活動(dòng)”的領(lǐng)導(dǎo)行為規(guī)定特定的內(nèi)容和形式，這種“支持和保障”很難體現(xiàn)出黨的領(lǐng)導(dǎo)的特殊性質(zhì)。因?yàn)閷?duì)村民自治的支持與保障可以來自多個(gè)方面，采取多種形式，如道義上的支持，經(jīng)費(fèi)上的保障等等，這些形式的支持與保障顯然不能與黨組織的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)相提并論。

2、現(xiàn)有規(guī)定不夠協(xié)調(diào)，不同的制度規(guī)范之間存在矛盾

在村民自治的范圍內(nèi)，村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)涉及的核心問題是與村民自治組織尤其是村民委員會(huì)的關(guān)系。目前的狀況是，無論是黨內(nèi)文件，還是國(guó)家的法律法規(guī)，都沒有對(duì)這方面的問題作出系統(tǒng)的規(guī)定?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》以及各地制定的實(shí)施辦法只規(guī)定了村民自治組織的職責(zé)權(quán)限和運(yùn)作程序，沒有涉及村級(jí)黨組織的具體職責(zé)權(quán)限。而《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》則只規(guī)定了村級(jí)黨組織的職責(zé)，沒有涉及與之相關(guān)的村民自治組織的職責(zé)。這種情況固然有一定的合理性，但也容易造成規(guī)范之間的不協(xié)調(diào)甚至相互矛盾。例如，《基層組織工作條例》第9條規(guī)定，村黨支部的一項(xiàng)重要職責(zé)是“討論決定本村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的重要問題。需由村民委員會(huì)、村民會(huì)議或集體經(jīng)濟(jì)組織決定的事情，由村民委員會(huì)、村民會(huì)議或集體經(jīng)濟(jì)組織依照法律和有關(guān)規(guī)定作出決定”。根據(jù)這一規(guī)定，村級(jí)黨組織在村民自治過程中享有一定的決策權(quán)，這種決策權(quán)的最低限度是討論決定那些不需要由村民委員會(huì)、村民會(huì)議或集體經(jīng)濟(jì)組織決定的事項(xiàng)。但是，在《村民委員會(huì)組織法》中，除了村級(jí)黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用的原則性規(guī)定之外，沒有任何條款明確規(guī)定村級(jí)黨組織可以對(duì)村民自治中的重要問題作出決定。相反，根據(jù)該法規(guī)定，凡屬于村民自治范圍內(nèi)的事情，只能由村民自治組織作出決定。這種情況給村民自治的實(shí)踐造成了一定的混亂。在有的地方，村級(jí)黨組織依據(jù)《基層組織工作條例》宣稱自己擁有重要問題的決策權(quán)，而村委會(huì)則以《村民委員會(huì)組織法》為依據(jù)不承認(rèn)村級(jí)黨組織的決策權(quán)，矛盾由此而生。

再有，在村民自治的成文制度安排中，村級(jí)黨組織與村民委員會(huì)的職責(zé)權(quán)限有很大的重合，在缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制的情況下，這種重合必然導(dǎo)致實(shí)踐中兩委之間的矛盾和沖突，既影響村民自治的正常運(yùn)作，又影響村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用的有效發(fā)揮。

3、村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的程序性規(guī)范嚴(yán)重缺乏

在現(xiàn)行法律和政策文件中，有關(guān)村級(jí)黨組織在村民自治中的領(lǐng)導(dǎo)作用的規(guī)定基本上都是實(shí)體性的職責(zé)權(quán)限規(guī)范，與村級(jí)黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的步驟、方式等問題有關(guān)的程序性規(guī)定可謂鳳毛麟角。查閱現(xiàn)行法律和政策，我們很難發(fā)現(xiàn)有關(guān)村級(jí)黨組織如何行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用、履行法定領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的程序性規(guī)定。正如有學(xué)者所指出的：“迄今為止，至少在中央這個(gè)層面，我們還沒有為基層提供一個(gè)綜合考慮黨支部、村委會(huì)、村民群眾這三個(gè)重要因素，把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、保證村民群眾在村級(jí)事務(wù)中當(dāng)家作主、依法辦事有機(jī)統(tǒng)一起來的程序化的辦事制度”。

程序性規(guī)范的缺乏，使村民自治的正常運(yùn)行受到了嚴(yán)重的影響。村民自治是多種權(quán)力共同發(fā)揮作用的過程，如果缺乏必要的程序規(guī)范和有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，各種權(quán)力之間就很容易產(chǎn)生摩擦、矛盾和沖突。有人指出：“缺乏體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揮村黨支部領(lǐng)導(dǎo)核心作用、確保農(nóng)民當(dāng)家作主、切實(shí)依法辦事的村民自治運(yùn)行機(jī)制、辦事程序，是當(dāng)今農(nóng)村一些黨支部、村委會(huì)產(chǎn)生矛盾的總根源，也是村干部之間、村干部(包括黨支部、村委會(huì))與農(nóng)民群眾之間產(chǎn)生矛盾的總根源?！?/p>

針對(duì)上述情況，為了正確、充分、有效地發(fā)揮村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持不懈地大力加強(qiáng)村級(jí)黨組織自身建設(shè)的同時(shí)，努力改善村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的制度供給。

首先，應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)民主、法治和黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。從理論上講，黨的領(lǐng)導(dǎo)與發(fā)揚(yáng)民主和依法辦事之間是統(tǒng)一的。但在涉及農(nóng)村治理的具體制度安排時(shí)，人們的認(rèn)識(shí)往往表現(xiàn)出一定的偏差。有些人片面強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)，忽視民主與法治的要求；也有一些人片面強(qiáng)調(diào)民主與法治的意義，忽視加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要性。由于我國(guó)農(nóng)村民主法制建設(shè)長(zhǎng)期滯后，加之目前村級(jí)黨組織總體上仍然處于強(qiáng)勢(shì)地位，因而在黨和國(guó)家大力推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的背景下，片面強(qiáng)調(diào)民主與法治而忽視黨的領(lǐng)導(dǎo)的觀點(diǎn)很容易獲得發(fā)展和傳播的空間，并且其片面性因?yàn)榕c主導(dǎo)思想在形式上的一致性而被人們所忽略。因此，要改善村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的制度供給，首先必須克服認(rèn)識(shí)上的片面性，尤其是要克服和糾正片面強(qiáng)調(diào)民主與法治而忽視黨的領(lǐng)導(dǎo)的偏差。為此，應(yīng)當(dāng)從思想上明確以下幾點(diǎn)。

第一，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的目的是為了加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。如果不能在實(shí)踐中加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，所謂改善黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際上只不過是改變黨的領(lǐng)導(dǎo)而不是真正改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。應(yīng)當(dāng)注意防止和糾正有意無意地將改善黨的領(lǐng)導(dǎo)簡(jiǎn)單等同于改變黨的領(lǐng)導(dǎo)的思想和做法。

第二，從“為人民當(dāng)家作主”向“由人民當(dāng)家作主”轉(zhuǎn)變，是社會(huì)主義民主發(fā)展的必然趨勢(shì)，同時(shí)也是一個(gè)漸進(jìn)的發(fā)展過程。在這個(gè)問題上，任何一步到位的想法和做法都是不切實(shí)際和難以實(shí)現(xiàn)的，也不符合中央所確定的政治體制改革應(yīng)當(dāng)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下“有步驟、有秩序”進(jìn)行的基本原則。據(jù)此，農(nóng)村村民自治中的直接民主也應(yīng)當(dāng)分步驟推進(jìn)，現(xiàn)階段似乎應(yīng)當(dāng)將重點(diǎn)放在建立和完善村級(jí)公共權(quán)力主體對(duì)村民負(fù)責(zé)的激勵(lì)機(jī)制，并保證這種機(jī)制的有效運(yùn)行。

第三，社會(huì)主義民主是一個(gè)漸進(jìn)的發(fā)展過程，因此，在特定時(shí)期和特定條件下，黨組織以一定。方式直接參與國(guó)家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)的管理并不違反民主原則。賦予村級(jí)黨組織一定的實(shí)質(zhì)性權(quán)力至少在現(xiàn)階段是必要的、合理的，符合農(nóng)村民主發(fā)展的實(shí)際需要。

第四，村民自治的現(xiàn)行制度安排在理論上似乎具有民主的徹底性，但在實(shí)踐中很多規(guī)定難以得到嚴(yán)格執(zhí)行。面對(duì)這種情況，明智的做法應(yīng)當(dāng)是對(duì)現(xiàn)行制度進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，使其更加符合實(shí)際。這樣做絕不是對(duì)落后與守舊的遷就，而是為了更加順利地推進(jìn)農(nóng)村基層民主的發(fā)展。

第五，實(shí)行依法治村與堅(jiān)持村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)并不矛盾，依法治村的實(shí)踐不應(yīng)當(dāng)成為削弱村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的過程。實(shí)行法治并不是要否定黨的領(lǐng)導(dǎo)。而是要改變黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，即由依政策領(lǐng)導(dǎo)到依法領(lǐng)導(dǎo)，由通過行政手段實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)到通過法律手段實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)。從這個(gè)角度看，實(shí)行法治的一項(xiàng)重要任務(wù)就是要確認(rèn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，保障黨的領(lǐng)導(dǎo)，使黨的領(lǐng)導(dǎo)合法化，符合依法治國(guó)的要求。因此，村民自治的立法不能只注重確認(rèn)和保障村民自治的民主權(quán)利，還應(yīng)當(dāng)注意確認(rèn)和保障村級(jí)黨組織的權(quán)力。只有這樣，才能使村級(jí)黨組織擺脫目前的尷尬局面，充分、有效地發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，真正實(shí)現(xiàn)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揚(yáng)民主和依法辦事的有機(jī)統(tǒng)一。

其次，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的特殊性，進(jìn)一步從立法上明確村級(jí)黨組織的職責(zé)權(quán)限，注意規(guī)范之間的協(xié)調(diào)一致。要改善村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的制度供給，在村民自治的過程中，村級(jí)黨組織經(jīng)常面對(duì)的是一些非常具體的管理事務(wù)，同時(shí)，村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)水平和成員的整體素質(zhì)都不是很高。因此，規(guī)范村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)行為，不能簡(jiǎn)單地套用黨的領(lǐng)導(dǎo)的一般理論，也不能滿足于提供原則性的指導(dǎo)，必須對(duì)村務(wù)管理中存在的帶有普遍性的問題作出盡可能詳盡、具體的規(guī)定，為村級(jí)黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用提供切實(shí)可行的指導(dǎo)。為此，我們建議通過適當(dāng)?shù)牧⒎ㄐ问?，?duì)村級(jí)黨組織在民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)中的職責(zé)權(quán)限作出具體規(guī)定。例如，村級(jí)黨組織在村委會(huì)選舉中如何發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，是僅限于一般的宣傳動(dòng)員，還是應(yīng)當(dāng)擁有一定的實(shí)體性權(quán)力(如村委會(huì)候選人的提名權(quán)等)?在決策方面，村級(jí)黨組織具體應(yīng)當(dāng)發(fā)揮什么樣的作用，能否在一定范圍對(duì)某些問題行使最終或者初始決定權(quán)?在日常性的村務(wù)管理方面，村級(jí)黨組織是不是完全不能直接插手，如果村級(jí)黨組織應(yīng)當(dāng)介入日常村務(wù)的管理，那么如何介入，在哪些方面介入，以什么方式介入?在監(jiān)督方面，村級(jí)黨組織的監(jiān)督對(duì)象是誰，怎樣進(jìn)行監(jiān)督，擁有什么樣的監(jiān)督權(quán)?這些問題都應(yīng)當(dāng)有明確具體的規(guī)定。

在村民自治的過程中，村級(jí)黨組織主要是通過與其他村級(jí)組織的相互關(guān)系來實(shí)現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)職能的。村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)的界定與行使必然會(huì)對(duì)其他村級(jí)組織的職權(quán)產(chǎn)生影響。為了理順村民自治中的各種權(quán)力關(guān)系，有必要改變目前對(duì)村級(jí)黨組織與村民自治組織的權(quán)限分別規(guī)定、互不見面的做法，由國(guó)家立法機(jī)關(guān)在一部法律中對(duì)村級(jí)黨組織與村民自治組織在村莊治理中的職責(zé)權(quán)限作出全面系統(tǒng)的規(guī)定，這樣有利于減少和避免村級(jí)組織之間職責(zé)權(quán)限的矛盾和沖突。

最后，完善村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的程序規(guī)范，建立健全村級(jí)權(quán)力運(yùn)行的協(xié)調(diào)機(jī)制。以村級(jí)黨組織與村委會(huì)的關(guān)系為例，這兩個(gè)組織同處一個(gè)村莊，工作對(duì)象、工作目標(biāo)、工作任務(wù)大部分是相同或相近的，許多事情需要二者共同處理。因此，它們的職責(zé)權(quán)限不可避免地會(huì)存在一定的交叉重疊。在這種情況下，要保持村莊權(quán)力的正常運(yùn)行，就必須建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，而這種協(xié)調(diào)機(jī)制的基本構(gòu)成因子便是各種權(quán)力的運(yùn)行程序。只有完善權(quán)力運(yùn)行程序，才能避免權(quán)力在運(yùn)行之中的矛盾和沖突，使各種權(quán)力協(xié)調(diào)運(yùn)行。在實(shí)踐中，一些地方通過完善程序來協(xié)調(diào)村級(jí)黨組織與村民自治組織在決策中的關(guān)系，取得了比較好的效果。如有的地方規(guī)定，重大事情的決定首先必須經(jīng)過村級(jí)黨組織(或者兩委聯(lián)席會(huì)議)討論通過，然后再由村民委員會(huì)提交村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論并作出最后決定。這種規(guī)定既體現(xiàn)了村級(jí)黨組織在決策中的領(lǐng)導(dǎo)作用，又保證了村民當(dāng)家作主的民主權(quán)利，實(shí)現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)與民主自治的統(tǒng)一。現(xiàn)在的問題是，應(yīng)當(dāng)將這些經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的行之有效的做法上升為法律規(guī)定，為村級(jí)權(quán)力的協(xié)調(diào)運(yùn)行提供統(tǒng)一的程序保障。

四、健全執(zhí)法機(jī)制：村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)法治化的監(jiān)督與救濟(jì)

在完善村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的法律制度的同時(shí)，必須注意建立科學(xué)有效的執(zhí)法機(jī)制來保證法律規(guī)定得到嚴(yán)格的遵守和執(zhí)行。目前村民自治的執(zhí)法機(jī)制還很不健全，違反《村民委員會(huì)組織法》等法律法規(guī)和相關(guān)政策的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，而且往往難以受到及時(shí)有效的查處和糾正。從村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的角度看，一方面，村級(jí)黨組織在對(duì)村民自治實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的過程中與其他村級(jí)組織發(fā)生矛盾和爭(zhēng)議時(shí)，沒有一種能夠保證矛盾和爭(zhēng)議得到及時(shí)、公正、有效解決的法律機(jī)制；另一方面，村級(jí)黨組織實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)過程中發(fā)生的違法現(xiàn)象缺乏系統(tǒng)的、制度化的解決途徑。目前村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系中發(fā)生的各種矛盾和問題一般只能依靠“人治”色彩很濃的協(xié)調(diào)方法加以解決。這種情況顯然不利于實(shí)現(xiàn)依法治村和村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)法治化，必須盡快加以改變。從保證村級(jí)黨組織正確、有效行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的角度來說，健全村民自治的執(zhí)法機(jī)制至少需要解決以下問題。

首先，明確執(zhí)法主體及其執(zhí)法權(quán)限。目前《村民委員會(huì)組織法》的執(zhí)法主體及其執(zhí)法權(quán)限并不是十分明確。例如，第15條規(guī)定：“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段，妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會(huì)選舉的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)和人民政府或者縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府及其有關(guān)主管部門舉報(bào)，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理?！睆倪@一規(guī)定中，很難看出到底誰是村委會(huì)組織法的執(zhí)法主體，執(zhí)法主體的執(zhí)法權(quán)限是什么。如果將上述規(guī)定中提到的所有機(jī)關(guān)都作為執(zhí)法主體，顯然缺乏可行性，而且容易導(dǎo)致相互推諉。因此，健全村民自治的執(zhí)法機(jī)制，首先必須明確執(zhí)法主體。從村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的角度說，就是要明確村民自治中涉及村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的問題應(yīng)當(dāng)由哪個(gè)部門或機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)處理以及如何處理。

其次，完善執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法方式及手段。在村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生矛盾和問題需要通過執(zhí)法加以解決時(shí)，如何啟動(dòng)執(zhí)法過程，采取什么方式和手段進(jìn)行執(zhí)法，都需要有明確具體的規(guī)定。我們注意到，《村民委員會(huì)組織法》目前所涉及的執(zhí)法程序只是行政程序。根據(jù)我們的觀點(diǎn)，解決村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)中發(fā)生的矛盾和問題，僅僅依靠行政程序是不夠的，有必要引入一定的司法程序。包括行政訴訟程序和民事訴訟程序。具體采取何種程序，則應(yīng)根據(jù)案件的不同性質(zhì)而定。

最后，明確相應(yīng)的法律責(zé)任。法律責(zé)任是執(zhí)法機(jī)制的重要組成部分。沒有明確具體的法律責(zé)任，執(zhí)法機(jī)制就難以有效發(fā)揮作用。因此，健全村民自治的執(zhí)法機(jī)制，實(shí)現(xiàn)村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的法治化，必須明確規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，包括村級(jí)黨組織違法行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任和村民自治組織及村民侵犯或損害黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

責(zé)任編輯：何進(jìn)平