農業自然災害的風險管理與防范體系建設

[摘要]我國自然災害頻發是自然因素與人為因素合力的結果，既與氣候、季節、地域、自然環境、風險管理能力有很強的關聯性，也與風險管理體制缺失有很強的關聯性。同時，自然災害對于經濟社會的發展也具有很強的相關性，甚至直接影響著經濟發展和社會穩定。現階段我國農業自然災害的風險管理方式基本上是單一管理狀態，效率低效果不明顯，應根據災前、災中和災后不同情況，建立農業自然災害風險管理綜合防范體系。

[關鍵詞]農業自然災害；糧食產量；風險管理；防范體系

[中圖分類號]F303.3 [文獻標識碼]A [文章編號]1000－4769(2007)04－0027－05

一、我國農業自然災害形成的機理

我國是世界上自然災害最嚴重的國家之一，在五千年的農耕文化史中農業生產曾遭受了各種各樣自然災害的侵襲，幾乎囊括了世界上所有自然災害的類型，其自然災害的災史之長、災域之廣、災種之多、災情之重也是世界罕見的。據史料統計，從公元前206年至1949年的2155年中，共發生水災1029次，較大的旱災1056次，死亡萬人以上的災害平均10－20年出現一次。因而素有“三歲一饑、六歲一衰、十二歲一荒”之說。

建國50多年來，各種自然災害造成的直接經濟損失總計約25000多億元，年度損失逐年增加。20世紀50年代為480億元，60年代為570億元，70年代為590億元，80年代為690億元；按1990年可比價格計算，1990年代以后，年均已經超過1000億元。進入21世紀后，自然災害造成的直接經濟損失明顯加重，2001年因災造成的直接經濟損失為1942.2億元；2002年為1637.2億元；2003年為1884.2億元；2004年為1602.3億元；2005年為2042.1億元；2006年截止8月份為1600億元，6年平均1784.67億元，2005年的直接經濟損失達到了進入新世紀以來的最高值。

我國自然災害的發生有其獨特的原因，并與氣候、季節、地域、自然環境、風險管理能力有很強的關聯性。

1、災種的廣泛性和集中性。由于我國地跨熱帶、亞熱帶、溫帶和寒帶，西踞高原，東瀕大洋，天氣系統復雜多變，加之大陸區多變而劇烈的地勢起伏、地下放熱放氣、生物繁衍與人類活動的影響等，決定了我國是氣象災害最為頻發的國度之一，幾乎囊括了世界上所有自然災害的類型。影響農業的災種雖然眾多，但在各種自然災害中，尤以水災、旱災最為嚴重。據統計，我國旱災占57％，水災占30％，風雹災占8％，霜凍災占5％。水旱災害是影響農業的最主要災種，集中性十分明顯。

2、災情的季節性和地域性。我國農業自然災害頻繁發生，由其復雜多樣的自然生態條件和農業自然生態環境脆弱所致。我國東部屬季風區域，占國土面積的46％，季風進退強度、時限和反常帶來大面積旱澇災害發生、水資源短缺；西北部干旱半干旱區和青藏高寒區占了全國陸地面積的55％，這里氣候寒冷、雨量稀少，土壤沙化、凍土十分嚴重；北部受季風影響，雨量分布極不均勻，夏季暴雨集中，洪水泥沙俱下，泛溢成災；南部高山丘陵多，降水不均，時常引起旱災。此外，我國的沙漠、荒漠、寒漠、戈壁、石骨裸露山地、永久積雪和冰川等完全不能農牧的土地有30億畝，占全國土地面積的22％。

3、災害具有群發性和伴發性。一種原發性自然災害的發生往往會導致多種誘發性自然災害的集中出現。在我國的各類自然災害中，地震、旱災、洪澇、臺風屬于原發性自然災害，它們的孕育一發生過程主要受全球多圈層相互作用的影響。而地質災害、農業病蟲害、森林病蟲害、森林火災等災害屬于誘發性自然災害，如地震與洪澇可以引發滑坡和泥石流，旱災可以引發各種病蟲害和森林火災。臺風是我國東南沿海地區每年都會遭受的自然災害。臺風來臨，易出現山洪暴發，引發山體滑坡、泥石流等地質災害。

4、災情發生頻率漸高，周期明顯，范圍增大。據有關部門統計，20世紀50年代我國自然災害發生頻率是19.56次，1960年代為26.20次，1980年代高達28.18次；“災害周期”也較明顯，例如，在1953－1966年期間出現4次周期，平均周期長度為3.5年；在1971－1991年期間出現7次周期，平均周期長度為3年。這說明建國以來，平均每3.0－3.5年出現一次嚴重的自然災害，與歷史上“三歲一饑”之說基本相符。同時受災范圍越來越大，1950－2004年的55年中，自然災害受災面積最高的1990年代，農業受災面積達49552千公頃，比最低的1950年代的年均受災面積22255千公頃增長了122.66％；新世紀最初幾年(2000－2004)年均受災面積為48659千公頃，比上世紀50年代增長了118.64％。由此認為，建國以來農業自然災害受災面積有持續增長的態勢。

5、災害的空間分布、地域組合與自然和社會經濟環境的區域差異相關聯。我國自然災害的空間分布、地域組合與自然和社會經濟環境區域差異密切相關，橫貫東西、縱布南北，或點狀、帶狀集中突發，或面狀(或流域)迅速蔓延，空間分布呈集聚性和不平衡性，形成了以地域分布為依托的東西分區、南北分帶、亞帶成網的特點。從西向東，大體以賀蘭山－龍門山－橫斷山和大興安嶺－太行山－武夷山－十萬大山為界分三大區。西區是高原山地，地殼變動強烈，地震、凍融、雪災、凍害、雹災、泥石流、沙漠化、旱災、森林災害較為嚴重；中區是高原、平原過渡帶，以山地地質災害、水土流失、旱災、洪水、雹災和森林災害為主；東區則是我國海洋與海岸帶災害、平原地質災害、旱災、澇災、洪水、農作物病蟲害最為嚴重的地區。從北向南，陰山一天山、秦嶺一昆侖山、南嶺一喜馬拉雅山等巨大的山系橫貫我國大陸。沿此山系，地質災害、水土流失、森林災害嚴重。從北向南縱貫寒帶、溫帶和熱帶，氣象條件復雜，山系兩側諸大江大河流域氣象災害嚴重，是我國旱、澇、平原地質災害、土壤沙化和農作物病蟲害最為嚴重的地帶。

6、自然因素與人為因素交織。人口的惡性膨脹與生態的惡性循環是互為因果、相互促進的。由于我國人口不斷增長，糧食短缺迫使人們毀林開荒以滿足當前生存的需要。全國大面積的毀林開荒、圍海造田、亂砍濫伐、過度放牧，加速了生態環境的惡化，形成了“經濟社會落后－破壞性開發－生態環境惡化－自然災害頻繁－經濟社會落后”的惡性循環，造成了我國生態環境的惡化，生態環境脆弱區已占國土面積的60％以上。西部地區是我國自然生態的極端脆弱區，人地關系之間的矛盾十分突出，面臨著一系列的生態破壞及退化問題，生態環境的惡化加劇了自然災害的暴發頻度、范圍、強度，放大了它的負面影響。

7、災害加重與防災能力減弱形成反差。農業的水利設施嚴重老化，承災和抗災能力較弱，抵御自然災害的防范體系不健全，無法支撐現代農業的發展，對自然災害的防范能力較弱，使農業面對自然災害更加脆弱，難以有效地抵御和防范風險。實行聯產承包責任制后，一些農田基本建設幾乎處在無人問津的狀態，保障能力下降，形成了二律背反現象。一方面，災情不斷加重；另一方面，承災、防災、抗災、救災能力不斷減弱．嚴重地影響了農業的可持續發展。以水利設施為例：我國有水庫8.5萬余座，而病險水庫占1／3。政府對水利設施的投入呈下降趨勢，從1990年到2001年，農業基本建設投資僅增加409億元，年均增加37億元；而同期全國其他主要行業如制造業、電力煤氣及水的生產和供應業、交通運輸和郵電通信業分別增加1127億元、1830億元和3905億元，年均分別增加102億元、166億元和355億元。農業基本建設投資占全社會基本建設-投資的比重一直很小，“七五”期間和“八五”期間僅在1％－2％之間徘徊。“九五”以來雖然每年都有所上升，但一直沒有達到3％的水平，最高的2001年也僅為2.9％。而當年其他三個行業的基建投資則分別占全社會基建投資的10.2％、14.8％、27.8％。這種比重差距和低增幅是無法從根本上解決農業基礎設施老化問題的。

二、自然災害與社會經濟發展的關聯性

自然災害對社會經濟的發展具有很強相關性，它直接影響到我國經濟的發展和社會的穩定。

1、自然災害對國民經濟的影響。從1990－2004年我國自然災害導致的經濟損失占國民經濟比例來看，自然災害造成的經濟損失都超過了當年GDP的1％，1991年達到5.8％左右；而自然災害造成的經濟損失在當年新增GDP中所占比例更高，水災嚴重的1998年更高達78％左右(圖1)。自然災害對經濟增長的沖擊可見是很明顯的。

2、自然災害對人民生活造成直接影響。據四川省農調隊2004年對四川省部分縣因災缺糧情況進行的調查結果表明，2003年度，北川羌族自治縣連續遭受多種自然災害襲擊，約占全縣農戶總數1／3的13000多農戶、50000多群眾因災造成缺糧和家庭經濟收入下降，人均約缺糧32.9公斤，并有139戶、530人居住的281間房屋倒塌，因家庭經濟困難沒錢修復。雅江縣因自然災害造成糧食短缺，一般全年人平僅有口糧180公斤，每月每人缺糧15公斤，而2003年該縣因災造成人均糧食產量只有147公斤，除種子、飼料外，食用糧僅100公斤左右。

3、自然災害對糧食生產的影響。自然災害造成的糧食減產數不斷上升。從我們計算的情況分析，從1949－2003年我國糧食產量發生了10次波動，其中有6次超常性波動(圖2)。第一次超常波動發生在1953－1954年間，這兩年糧食增長率大幅度下降，總產量增長率分別比1952年下降12.30個百分點和12.47個百分點，波動時間長度為2個糧食生產年度；第二次超常波動發生在1957－1961年間，這個時期正處于“自然災害”期間，五年間糧食增長率在2.79％－15.59％之間徘徊。其中，1959年、1960年糧食總產量分別比上年減少3000萬噸和2650萬噸，而糧食增長率下降幅度最大，分別比1956年下降19.9％和20.49％，極大地影響了整個國民經濟的發展；第三次超常波動發生在1972年，糧食總產量比上年凈減966萬噸，糧食增長率為-3.86％，比1970年的糧食增長率低17.60個百分點；第四次超常波動發生在1985-1988年間，僅1985年糧食產量就由40730.5萬噸回落到37910.8萬噸的水平，減產2819.7萬噸，四年間糧食增長率一直在-6.92％－-3.27％之間徘徊，年均糧食增長率為-0.73％；第五次超常波動發生在1991－1994年，四年間糧食增長率一直在-2.49％－-3.12％之間徘徊，年均糧食增長率為0.033％；第六次波動發生在1999－2003年間，其中除2002年僅有0.98％的微弱增長外，其余四年均為負增長，其中2000年糧食產量比上年減少4621.06萬噸，減幅為9.09％；2003年糧食總產量為43069.4萬噸，比2002年的45706萬噸減少2636.6萬噸，減幅為5.77％，這次波動使糧食產量達到20世紀90年代以來的最低水平，五年間平均糧食增長率為-3.34％，并且波動時間長達5個糧食生產年度。我國農業生產的每次波動都使糧食產量減少，而每次波動都與自然災害有密切的關系。

4、自然災害對經濟社會可持續發展的影響。農業自然災害的發生以及災害損失的擴大將對農業可持續發展和社會穩定產生較大影響。第一，自然災害嚴重程度與人口密集程度和經濟發展水平成正相關關系。我國是個多災的國家，從災害強度來看，東部為最，次為中部，西部很少。這種格局的出現，顯然最重要的因素不是自然變異的強度，而是人口密度和經濟發達程度。“第五次人口普查”數據顯示，東部人口密度是西部的8.8倍，沿海地區國民生產總值約占全國的60％。因此，沿海地區即使遭受強度不太大的自然災害侵襲也可造成巨大的損失，成為我國自然災害最嚴重的地區。第二，自然災害的影響具有社會性。自然災害不僅可以給受災地區造成經濟的重大損失，極大地影響群眾生活和人們身心健康，而且會造成社會動蕩不安，破壞社會正常運行機制。第三，自然災害的危害程度隨人類社會的發展而加重。隨著人口的發展，科學的進步，特別是社會組織功能的發揮，人類改造自然的能力愈來愈強，對地球表面環境系統演變的作用也愈來愈強。為了滿足人口增長和社會經濟發展的需求，人類無節制地向自然索取土地、淡水、空氣、礦產等資源，并將各類垃圾遺棄地球表層，導致了災害產生的綜合指標——熵值不斷增加。加之人類工程活動對自然環境等的改造和破壞，使地球生態環境日益惡化。這是災害叢生的一個重要原因。如果不重新認識并協調與環境的關系，人類社會將受到自然界的報復，甚至走向自我毀滅。我國是一個發展中國家，人口膨脹、經濟過快發展對資源的不合理開發以及由此引起的環境惡化，必然導致災害發生，人口一經濟一資源一環境的惡性循環，也對我國社會經濟發展形成嚴重威脅。我們必須找到一個合理開發、有效保護、綜合防范的支撐體系。

三、建立農業自然災害風險管理綜合防范體系的建議

我國對農業自然災害的風險管理方式基本上處于單一的管理狀態，效率低效果不明顯，因此，我們應根據災前、災中和災后的不同情況，建立農業自然災害風險管理綜合防范體系。

1、建立復合型災害監測和預警系統。自然災害的發生往往是復合型的，如農業旱災一般伴隨著農業病蟲害、森林火災等。當前，我國單一型的自然災害監測、預警系統已經遠遠不能滿足現實的要求，建立農業復合型災害預警系統勢在必行。所謂農業復合型災害預警系統主要是指針對同時發生的不同農災進行同步監測和預警的立體交叉型系統，對自然災害進行早期預報，提早防范，以起到預防風險、緩解風險、應對風險和降低自然災害危害的作用。就目前的狀況而言，這一系統需要從兩個方面著手進行。一方面，整合現有的技術資源和設備，根據農業自然災害預警目的，重組技術設備和監測手段，既充分發揮各系統技術和設備的作用，又實現各系統之間的互聯互通，形成對自然災害的整體預警優勢；另一方面，應加強各單一系統和部門之間的協調合作，發揮年度會商、綜合會商、多部門會商等制度的作用，從而盡快建立起復合型自然災害監測、預警系統。

2、建立綜合性災害風險管理體系。綜合性災害風險管理是指人們對可能遇到的各種自然災害風險進行識別、估計和評價，并在此基礎上利用綜合手段，通過整合后的組織和社會協作，對災害進行全過程管理，提升政府和社會的災害管理與防災減災能力，以有效地預防、回應、減輕各種自然災害，從而保障公共利益以及人民的生命和財產安全，實現社會的正常運轉和可持續發展。綜合性災害風險管理有五個相互聯系的部分：(1)全災害的管理。各種自然災害之間有相互關聯性，災害之間的相互關聯使得某一種單一災害轉化為復雜性災害。因此，自然災害管理要從單一災害處理方式轉化為全災害管理方式。(2)全過程的災害管理。綜合自然災害風險管理貫穿災害發生發展的全過程，包括災害發生前的日常風險管理(預防與準備)，災害發生過程中的應急風險管理，災害發生后恢復與重建過程中的危機風險管理。(3)整合的災害管理。整合的災害管理強調政府、公民社會、企業、國際社會和國際組織等不同利益主體災害管理的組織整合、災害管理的信息整合和災害管理的資源整合，形成一個統一領導、分工協作、利益共享、責任共擔的機制。(4)全方位的風險管理決策過程。風險管理是指運用系統的方式，確認、分析、評價、處理、監控風險的過程。災害管理中的風險管理是把風險管理與政府政策管理、計劃和項目管理、資源管理，即政府日常公共管理的方方面面有機地整合在一起。在災害管理過程中實施風險分析和風險管理，包括建立能動環境、確認主要的風險、分析和評價風險、確認風險管理的能力和資源、制定有效方法以降低風險、設計和建立有效的管理制度進行風險管理與控制。在災害管理過程中，實施風險分析和風險管理是全方位、綜合性自然災害風險管理的決策過程(圖3)。

(5)綜合性自然災害風險管理實施過程。綜合性自然災害風險管理的實施過程是不斷循環和完善的過程，主要包括為災前降低風險、災害時的應急應對、災后恢復及其相應的管理對策。圖4整合了所有自然災害風險管理的內容和對策，可以獲取有效的防災減災、應急應對和可持續減災。綜合自然災害風險管理具有一個完整的周期，是一個系統的過程和循環，因此它是一個行之有效的災害管理模式。

3、建立和完善農業保險制度。農業保險制度是市場經濟國家為了降低和分散農業自然風險而建立的一種特殊經濟補償制度。我國農業救災應從單一的依靠政府財政救助的“一線式”模式向“網狀式”保障模式轉變。第一，建立以政府補貼為主的政策性農業保險制度。國家應盡快制定《農作物保險法》，對關系國計民生的大宗農作物實行強制性保險，政府對強制性保險的農作物應實行低費率和高補貼政策，這是市場經濟國家所采取的通用做法。第二，建立農業自然災害合作保險制度。合作保險是農民以互助共濟為原則，在自愿基礎上將防險與保險相結合而組織起來的民間性農業合作基金組織。其資金來源可以由地方政府支持一部分、“以工補農”費用中擠出一部分、農戶出一部分構成合作保險基金。第三，建立政府和社會共同聯辦的農作物保險集團。農作物保險集團是以政府控股為主體、社會參股建立起來的股份有限公司。公司按照三級(出資者、董事會、經理制)控制的群體結構運行，對一些農作物實行商業性保險以轉移風險。規避農業自然災害風險需要國家、社會、集體和農戶家庭的合力作用，并通過一系列機制和體制來保障，由此可以實現農業風險轉移的社會化，以保障農民利益的最大化，也為受災地區農村盡快恢復生產、發展經濟提供制度保證。

4、建立科學合理的生態環境補償機制(1)建立生態環境政府補償機制。中央政府對生態環境建設的補償投入應承擔主要部分；地方各級政府也應加大對自然保護區、生態功能區的保護力度，增加財政預算和人、財、物的投入，提高對生態環境補償力度。建議政府進一步調整國民收入分配格局，加大對生態環境脆弱地區農村的投入，在5年內將財政救助資金占GDP的比重提高到1.0％，5－10年內提高到1.5％，使國家財政救助資金增長與經濟發展相匹配。政府財政的救助資金主要用于生態環境脆弱地區農村農田水利建設、公共設施建設、生態環境建設，以提高農業抗御自然災害的能力。(2)建立保護生態環境的產業補償機制。一是征收資源使用稅，提高資源稅率。我國現有的加工產業和基礎產業大都以農業自然資源為原材料，因此，國家應當征收資源使用稅，并適當提高現行資源稅率，擴大資源稅的征收范圍，把資源成本、環境成本納入企業效益核算指標體系，最后國家再以轉移支付的方式對農業產業進行補償，達到以工補農的目的。二是以立法的形式進行剛性約束。通過國家立法或區域立法等剛性規定進行強制性約束，以實現產業補償機制和補償行為的形成。

責任編輯：張 琦