促進我國民間非政府組織發展的幾點思考

［摘要］本文從三個角度論述了在我國促進非政府組織發展的必要性，回顧、總結了非政府組織在我國發展的歷史與現狀，找出了其本身存在的問題，并從三個角度——市場機制、政府職能和社會環境，簡要分析了產生這些問題的原因，在上述分析的基礎上提出了促進我國非政府組織發展的對策。

［關鍵詞］非政府組織；市場機制；政府職能；社會環境

［中圖分類號］Ｄ29［文獻標識碼］Ａ［文章編號］1672－2426（2007）01－0011－02

非政府組織的概念是在上世紀40年代中期提出的，但其發展的歷史可以追溯到20世紀初期乃至19世紀的末期。早先的非政府組織主要從事人道主義救援和貧民救濟活動，很多非政府組織起源于慈善機構。除了非政府組織這一措詞之外，還有一系列措詞也用以描述世界上出現的類似民間社會組織：如獨立部門、第三部門、自治組織、民間志愿組織、跨國社會運動組織以及非國家部門等。現在世界上人們用非政府組織所指的社會組織是很龐雜的，當前人們對非政府組織還沒有一致的、普遍認可的定義。較為普遍的觀點認為非政府組織是一種非營利的社會中介組織，應具有以下基本特征：（1）實行非政府的自主管理；（2）應是非政黨性質的、不謀取政治權力，而且不代表特定的利益集團；（3）非營利的，組織的活動目標是社會公益性的；（4）具有較強的志愿性質。也就是說，非政府組織的組成帶有志愿性質，其成員中有相當部分的志愿人員，非政府組織中的成員不追求個體經濟利益的最大化。

一、促進我國非政府組織發展的必要性

1．非政府組織能提高政府的治理效率。一方面，非政府組織的發展有力制約了國家權力的無規則擴張，為憲政與法治的實現奠定了牢固的基礎。通過外部壓力的作用推動了政府職能的轉變，促進了政治的公開性和開放性，有力地制約了國家權力的濫用和擴張；另一方面，非政府組織具有的能力素質使其能夠承擔部分傳統政府的職能，從而有效減輕政府負擔，為政府將主要精力放在宏觀調控、政策法規的制定上提供環境和條件。

2．非政府組織有利于解決市場失靈與政府失靈問題。市場是自由性、網絡性的體制，具有較高的效率，但市場是利潤取向的，難以保障社會公平；政府的活動具有公益性，有利于保障社會公平，但政府是等級式體制，帶有強制性，政府體現的是國家自上而下的權威力量，因此有其致命缺點——缺乏效率。而非政府組織體現的是為他人、為社會服務的奉獻精神和平等合作精神，這種介于兩者之間的性質使其能夠作為兩種體制的有益補充。

3．促進社會各階層的交流，促進社會和諧。首先，在文化、慈善等公共領域組織開展各種社會公益活動，能夠增加公民交流的機會與平臺，從而為公民之間增進了解、促進和諧提供基礎和條件；其次，各種社會公益活動本身是為了而且也能夠促進公共利益與社會公平，進而促進社會和諧；最后，認識、理解并參與非政府組織的活動，本身就代表了公民觀念的不斷開放與多元化，而這恰恰有利于公民寬容心態與善于妥協習慣的形成，從而為社會和諧提供基礎和條件。

二、我國非政府組織的發展現狀及存在的問題

我國非政府組織的發展是以市場化改革為主要推動力的，在當代中國社會轉型時期發生的。改革開放后，我國非政府組織獲得發展機遇并迅速步入諸多領域，成為社會發展不可或缺的重要力量。據民政部門統計，截至2004年底，全國共有非政府組織28．3萬個。改革開放進程中已經自發產生了一大批具有相當規模的、積極合作的民間非政府組織，非政府組織作為平衡政府與市場之間的重要力量，其地位與作用正在日益凸顯。

但是，總的來看，由于經濟、政治、社會等多方面的原因，我國的非政府組織的發展水平仍然較低，不但與發達國家相比存在較大的差距，而且也跟不上我國經濟社會發展的形勢，主要表現在：

1．內部管理混亂，組織活動能力不強。我國很多非政府組織雖然有名義上的治理結構，但相當一部分形同虛設，組織的重大決策基本上是由少數領導人決定，甚至由政府主管部門的領導決定，極少數非政府組織由于各種原因，更是由個別領導人獨斷專行。由于缺乏責任機制，有些民間組織財務管理、人事管理等方面沒有規章制度，有的社團法定代表人和辦公地址任意變動，擅自變更章程內容，越章甚至違法開展活動。

2．部分非政府組織追求宗教性和政治性，存在負面社會影響。非政府組織本應該是非宗教性和非政治性的，但我們不難發現我國不少非政府組織由于受歷史原因、國際環境和自身定位不準的影響，存在追求宗教性和政治性的現象，對社會常常產生一定的負向功能或功能異化，既影響了社會發展和穩定，又影響了自身的發展，如1989年激進的學生社團組織、“法輪功”組織等。

3．官民不分，缺乏獨立性。我國的很多非政府組織都是從政府部門脫胎而來，與政府有著“血緣關系”，如由政府建立起來的行業協會，呈現出明顯的“官民二重性”特征，獨立性、自治化的水平很低：政府給編制，財政給撥款，人事部門負責任免，登記程序上有關部門給予照顧，內部運作方面相當行政化、機關化，這種“官民二重性”將行政權力的弊端帶入非政府組織中來，使其難以發揮應有的作用。

三、我國非政府組織發展存在問題的原因

1．市場機制不完善。作為經濟騰飛推動力的市場機制，總的來說催生了我國的非政府組織，但當前這一機制不完善同樣會對非政府組織積極作用的發揮產生制約影響。我國市場化改革自上個世紀90年代快速推進的同時，市場制度成熟度并沒有同步提高。根據有關學者專家的測算，我國總體市場化程度大致在５5％－60％之間，還處在完成轉軌進入相對成熟市場經濟的初級階段。正由于我國目前的市場經濟體制還處于半生不熟的狀態，計劃的經濟體制仍然具有強大的慣性，而非政府組織積極作用的發揮在很大程度上依賴于成熟的市場經濟體制提供的環境和平臺，這就難免使得當前我國非政府組織積極作用的發揮受到很大的制約。

2．政府職能轉變受阻。當前我國政府職能過多導致機構過多，機構過多導致人員過多。政府職能多，大事小事一起抓，大幅增加行政成本不說，應有的、基本的政府公共職能反而難以抓好。當前我國政府在很多方面還是實施壟斷性直接生產模式，壟斷性國有企業比重過大，官僚制、管制型政府的色彩比較濃厚，政府在我國經濟社會整體發展進程中扮演了過于強勢（與低效率并存）的角色，而這必然會壓制包括非政府組織在內的政府體制外其他組織的發展，因此政府職能未能順利轉變也大大制約了非政府組織積極作用的發揮。

3．社會環境不佳。與市場經濟體制不完善相適應，當前我國自然的、計劃的思想意識還沒有得到根本的轉變，市場經濟的文化基礎還比較薄弱，社會環境改善的重要方面——非正式制度構建未取得大的進展，如平均主義、利益主義容易走向極端，家族主義、地方保護主義根深蒂固，對商業牟利行為的反感，傳統的重農抑商思想，科舉制度積淀下來的知識分子對政治的偏好等，都是與非政府組織發展對社會環境的要求格格不入的，這種社會環境轉換的遲滯與不適應也極大的制約了非政府組織積極作用的發揮。

四、推進我國非政府組織發展的對策

1．完善社會主義市場經濟制度。包括完善多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，致力于推動市場機制在資源配置中發揮更大作用；建立有利于逐步改變城鄉二元經濟結構的體制；形成促進區域經濟協調發展的機制；建設統一開放、平等競爭的有序的現代市場體系；完善強有力的、間接型的宏觀調控體系，健全行政管理體制和經濟法律制度；健全就業、收入分配和社會保障制度；完善促進經濟社會可持續發展的機制；促進社會主義物質文明、政治文明和精神文明協調發展。

2．建設現代有效政府。主要內容應是重新界定和切實調整政府的作用范圍，要重構政府與市場、政府與社會的關系，按照現代有效政府的要求對政府發揮作用的領域有收有放，切實重構政府職能。在此過程中，應遵循以下原則：一是立法權與執法權分離的原則，為避免出現立法部門化傾向，應縮小部門的法規制定權，由全國人大集中行使立法職能，政府部門集中力量搞好行政執法，并做到依法行政；二是決策權和執行權分離的原則，重大決策一般由各級人大、黨委和政府主要成員參與決策，具體事項的管理和執行由政府各部門負責。

3．不斷改善社會環境。主要是積極推進自然的、計劃的經濟思想意識的轉變，為非政府組織的發展培育市場型文化基礎，要做好兩方面的工作：一是正式制度的建設工作，主要是指各種法律法規，要通過建立健全法律法規為社會環境的改善提供制度保障；二是要致力于建設有利于非政府組織健康發展的非正式制度，實現價值信念、倫理規范、道德觀念、風俗習慣、意識形態等方面大的轉變。總之，我們要通過各種手段全方位地開展工作，形成合力，致力于為非政府組織的發展創造良好社會環境。

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責任編輯 杜福洲